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22.4.2004 | Von:
Norbert Kersting

Online-Wahlen im internationalen Vergleich

Status quo und Strategien

Online-Wahlen erfuhren mit der Entwicklung des Internets und von Verfahren der so genannten digitalen Signatur, die Personenechtheit und Anonymität des Wählers sichern sollen, einen enormen Aufschwung. Zunächst sollen Online-Wahlen im sozioökonomischen Sektor, d.h. in weniger rechtlich regulierten Kontexten, kursorisch vorgestellt werden. Es schließen sich Pilotprojekte bei politische Wahlen dritter (lokale Beiräte) und zweiter Ordnung (Kommunalwahlen) an. Letztendlich werden die Strategien im Hinblick auf eine Einführung bei Wahlen erster Ordnung (nationale und regionale Wahlen) beschrieben.

Österreich

Als erstes Land der Europäischen Union verabschiedete Österreich 1999 ein Gesetz zur Nutzung digitaler Signaturen. Erst im Dezember 2001 wurden jedoch die ersten "Trust Center" akkreditiert, welche die Authentifizierung der über eine Smartcard abgegebenen digitalen Signatur gewährleisten.[27] Da die Nutzung einer Smartcard aber noch relativ kostenintensiv ist und wichtige Anwendungsbereiche fehlen, blieb die Verbreitung bislang hinter den Erwartungen zurück. Dabei besteht in Österreich die Möglichkeit, die Smartcard mit den Daten des Melderegisters abzugleichen und eine "Bürgerkarte" zu entwickeln, die z.B. bei Wahlen eingesetzt werden kann.

In der Zweiten Republik wurde das konkordanzdemokratische Konzept der Sozialpartnerschaft entwickelt, wonach alle Bürger entsprechend ihrer sozialen Stellung und dem Arbeitsstatus in einer intermediären Organisation Mitglied sind und Repräsentanten für deren Entscheidungsgremien wählen.[28] Im Vergleich zu den nationalen Wahlen liegt die Wahlbeteiligung bei Sozialwahlen wie z.B. bei der österreichischen Studentenvertretung (2001: 28,5 %) und der nationalen Wirtschaftskammer (2000: 59 %) wesentlich niedriger. Dies führte dazu, dass diese beiden Organisationen der Sozialpartnerschaft seit 1999 intensiv mit der Einführung von elektronischen Wahlverfahren beschäftigt sind.[29] Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtshofes von 1995 präzisierte die Anforderung in Bezug auf derartige Wahlverfahren: So wurde das Hochschülerschaftsgesetz (§ 43) sowie das Wirtschaftskammergesetz (§ 73) dahingehend geändert, dass elektronische Wahlen möglich wurden.[30] Den Wählern wird es erlaubt, eine qualifizierte digitale Signatur entsprechend dem Digitalen Signaturgesetz zu nutzen. Im Rahmen des Datenschutzgesetzes über zertifizierte Trust-Center aus dem Jahr 2000 (§ 4) müssen elektronische Verfahren das Wahlgeheimnis und die Anonymität sichern, und letztlich ist nach § 19 des Datenschutzgesetzes über zertifizierte Trust-Center eine Wahlmanipulation auszuschließen.

Im Mai 2003 hatten die Studierenden der Wirtschaftsuniversität Wien bei einer Wahlsimulation die Möglichkeit, parallel, nicht bindend, über das Internet abzustimmen. Hieran nahmen etwa 1000Studierende teil. Die Wahlbeteiligung lag hier um mehr als 40 Prozentpunkte höher als der Landesdurchschnitt. Durch den reibungslosen Ablauf der Wahl bestätigt, versuchen die Initiatoren das Thema Online-Wahlen erneut auf die politische Agenda zu bringen, um etwa den Auslandsösterreichern diese Wahlmöglichkeit bei den Nationalratswahlen 2006 zu bieten.

Während in Österreich die rechtlichen Rahmenbedingungen und auch die Infrastruktur zur Implementierung von Online-Wahlen über die digitale Signatur existieren, sind die Widerstände zur Nutzung dieses Instruments bei nationalen Wahlen noch groß. In einem Papier des Bundeskanzleramtes zur österreichischen Informationsgesellschaft werden das Wahlgeheimnis, aber auch die Gefahr der Manipulation von Wahlen hervorgehoben.[31] Es ist fraglich, wie der seit Mai 2003 installierte Verfassungskonvent das Thema Briefwahl und Online-Wahlen aufnimmt, zu dessen Behandlung er von Experten der Österreichischen Computergesellschaft aufgefordert wurde.[32]

Deutschland

Wahlen im sozioökonomischen Bereich betreffen vor allem Selbstverwaltungseinrichtungen wie Studierendenparlamente und Sozialversicherungsvertretungen, die, obwohl sie außerhalb des Anwendungsbereichs der Parlamentswahlen liegen, ebenfalls die Wahlrechtsgrundsätze des Artikels 38 Abs. 1 des Grundgesetzes zu beachten haben.[33] Im Aktiengesetz wurde der rechtliche Rahmen für Online-Wahlen 2001 mit der Verabschiedung des Gesetzes zu Namensaktien sowie zur Erleichterung der Stimmrechtsausübung (NAStraG) geändert; Online-Stimmabgaben der Aktionäre bei Hauptversammlungen wurden erleichtert. Eine Novellierung des Betriebsverfassungsgesetzes soll elektronische Wahlverfahren vorsehen.

Die Studierendenparlamentswahl in Osnabrück im Februar 2000 gilt weltweit als erste bindende Online-Wahl. Hier bestand neben dem Internet Voting die Möglichkeit zur Wahl über elektronische Wahlmaschinen, aber ebenso war die Chance zur Briefwahl und zur traditionellen Wahl per Stimmzettel gegeben. 316 Studierende, etwa zehn Prozent der Wahlteilnehmer, wurden bei der Internetwahl registriert. Von den angemeldeten Studenten gaben 156 ihr Votum über das Internet ab. Dieses I-Vote-System mit digitalen Signaturkarten wurde in der Hochschule Bremerhaven Ende Oktober 2001, bei der Simulation (2000) und bei der bindenden Personalratswahl im Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik des Landes Brandenburg 2002 und der Betriebsratswahl 2002 der T-Systems GmbH eingesetzt. Das Bundesministerium des Innern bei einer Hauptpersonalratswahl sowie die Daimler Chrysler AG bei einer virtuellen Hauptversammlung der Aktionäre wollen das Instrument ebenfalls nutzen. Weiterhin ist der Einsatz bei Synodalwahlen in Hannover sowie bei einzelnen Sozialwahlen geplant.

Wie bei Wahlen im sozioökonomischen Bereich gilt auch für Wahlen dritter Ordnung, etwa politischen Wahlen der kommunalen Beiräte und Kommissionen, ein erweiterter rechtlicher Spielraum. Hier dominieren Lösungen mit PIN- und TAN-Nummern. Lediglich die Jugendgemeinderatswahl der Stadt Esslingen im Juli 2000 nutzte die digitale Signatur; sie verzeichnete nur sehr geringe Teilnehmerzahlen.[34] Bei der Jugendgemeinderatswahl der Stadt Fellbach im Juni 2001 sowie der Internetwahl zur Seniorenvertretung in der Stadt Köln wurden im Oktober 2001 mit geringem Aufwand und relativ hohen Benutzerraten Online-Wahlen mit PIN- und TAN-Nummern z. T. bei paralleler Nutzung von elektronischen Wahlgeräten durchgeführt.

Im Schlussbericht der Enquetekommission des Deutschen Bundestages zu den neuen Informations- und Kommunikationstechnologien wurde 1998 empfohlen, bei Bundestagswahlen neben den herkömmlichen Verfahren auch die elektronische Stimmabgabe über das Internet zu ermöglichen. Primäres Ziel war es, die Wahlbeteiligung zu steigern und eine größere Legitimation des politischen Systems zu erreichen. Bei politischen Wahlen der zweiten Ordnung wie z.B. Kommunalwahlen wurde erstmals 2001 in Marburg ein Pilotprojekt implementiert, bei dem es sich um eine Wahlsimulation handelte. Im September 2001 fand im Rahmen der Direktwahl des Landrats eine nicht bindende elektronischen Stimmabgabe über das Internet parallel zur Briefwahl statt. In dem Projekt arbeiteten der Landeswahlleiter, der Datenschutzbeauftragte des Landes und die Kommune zusammen. Eine zentrale Aufgabe war es, unter realistischen Bedingungen im Rahmen der Wahlgesetze die organisatorischen und logistischen Anforderungen an Online-Wahlen zu untersuchen, um daraus Anpassungsbedarf bei Wahlgesetzen und -satzungen sowie bei der Infrastruktur im Wahlamt abzuleiten. Zusätzlich zur Präsenz- und Briefwahl bestand für die Wählerschaft die Möglichkeit zur Wahl im Internet sowie an einem Rechner im Rathaus. Als technisches Verfahren wurde eine PIN- und TAN-Lösung gewählt, die analog zur Briefwahl der Beantragung bedurfte.[35] In einer Umfrage unter den Teilnehmern im Rahmen der Begleitforschung zeigte sich, dass politisch desinteressierte Bevölkerungsgruppen kaum zur Beteiligung motiviert werden konnten. Die relativ hohe Nutzung dieses Instruments lässt sich auf die relativ einfache Handhabung zurückführen.[36] Auch wenn die elektronische Stimmabgabe in das herkömmliche Wahlsystem integriert wurde, fehlt bei dieser Online-Wahl, die als Erweiterung der Briefwahl angesehen wurde, noch der rechtlich sichere Nachweis an Eides statt, dass die Stimme persönlich und unbeeinflusst abgegeben wurde. Dies ließe sich nur über den zusätzlichen Einsatz von Smartcards (digitale Signatur) erreichen, die aber - obwohl auch in Deutschland der rechtliche Rahmen für eine generelle Nutzung (Gesetz zur digitalen Signatur) besteht - kaum verbreitet sind.

In Deutschland zielt daher die nationale Strategie zunächst darauf, die Stimmabgabe von beliebigen Wahllokalen aus zu ermöglichen.[37] Dies impliziert eine Vereinheitlichung und einen Zugriff auf die dezentral in den Kommunen geführten Wählerverzeichnisse. Neben der rechtlichen Klärung ist vor allem die technische Vernetzung der Wahllokale, die Auswahl eines geeigneten Datenbanksystems und die Schulung sowie der Wahlablauf in den Wahllokalen vorrangig. Die geplante Zusammenführung der Wählerverzeichnisse sowie die Vernetzung der Wahllokale bei der Bundestagswahl 2006 wird allerdings vielfach mit Skepsis betrachtet. Diese Vernetzung erscheint nur dann sinnvoll, wenn der zweite Schritt ebenfalls eingeplant wird: die Online-Wahl über zusätzliche Internetterminals im Wahllokal. Strebt man die freie Wahl des Wahlortes an, müssen aufgrund des deutschen Wahlrechts mit Erst- und Zweitstimme in jedem der etwa 80 000 Wahllokale Wahlzettel aus allen Wahlkreises vorliegen. Dies lässt sich nur über eine vernetzte Datenbank und über einen Internetterminal im Wahllokal gewährleisten.

Als weiteren Schritt sieht das Bundesinnenministerium die Nutzung von Internetzugängen in öffentlichen Gebäuden und längerfristig Online-Wahlen z.B. vom heimischen PC vor. Als problematisch wird im Ministerium gesehen, dass bisher kaum Untersuchungen darüber existieren, inwieweit Online-Wahlen zur politischen Kultur in Deutschland passen, inwieweit sie aus Sicht der Wähler riskant sind und wie die demokratische Zusammensetzung der Wähler aussehen könnte. Davon wird die Akzeptanz von und das Vertrauen in Onlinewahlen sehr stark determiniert werden.[38] In diesem Kontext wird für ein Erprobungsgesetz plädiert.[39] Hier bieten sich Kommunalwahlen als Testfeld an, denn "als Hauptansatzpunkt für die Schaffung und Erprobung neuer politischer Formen der Bürgerbeteiligung muss zunächst die lokale Ebene dienen"[40]. Als Vorteil gegenüber der Briefwahl wird betont, dass die lange Postlaufzeit entfällt. Gleichzeitig wird vorgeschlagen, die Stimmabgabe im Netz auf den eigentlichen Wahltermin zu beschränken, um das Prinzip der Gleichzeitigkeit des Wahlvorganges einzuhalten.[41]

Die Schweiz

Im Oktober 2000 wurde unter Federführung der Bundeskanzlei eine Arbeitsgruppe mit Vertretern des Bundes, der Kantone sowie mit EDV-Experten eingesetzt.[42] Das Projekt E-Government beschäftigte sich sowohl mit klassischen Aspekten der elektronischen Verwaltung (guichet virtuel) als auch mit dem E-Vote. Dabei sollten insbesondere Chancen und Risiken von Online-Wahlen untersucht werden. Zentrale Ziele waren zunächst die Harmonisierung der Stimmregister, Pilotprojekte zu elektronischen Abstimmungen, Implementationsverfahren für eine elektronische Unterzeichnung bei Initiativen und Referenden sowie Verfahren zur Einreichung von Wahlvorschlägen für die Nationalratswahlen. Mittlerweile wurden drei Pilotprojekte (in den Kantonen Genf, Neuenburg und Zürich) umgesetzt, die durch die Schweizer Bundesregierung gefördert werden.[43] Erst nach einem Zeitraum von 20 bis 30 Jahren dürfte es zu deutlichen Einsparungen über Online-Wahlen kommen.

Im Zürcher Pilotprojekt wird der Aufbau eines kantonalen digitalen Stimmregisters verfolgt, das aber aufgrund der Vielzahl eigenständiger Kleinstgemeinden besondere Probleme aufwirft. Über einen computerlesbaren Stimmausweis und eine Vernetzung der Wahllokale soll die Wahlorganisation erleichtert werden. Die Wahlberechtigung wird durch ein Zutrittspasswort und einen Barcode nachgewiesen. Neben der Vereinheitlichung und der Entwicklung eines virtuellen Wahlregisters plant der Kanton Zürich auch die Implementation eines umfassenden elektronischen Wahl- und Abstimmungssystems. Neben dem PC sollen auch das TV und das Mobiltelefon dafür genutzt werden können.

In Neuenburg werden die Möglichkeiten des Internets in Bezug auf Initiativen und Referenden untersucht. Dabei werden Verfahren der digitalen Signatur in Kosten-Nutzen-Analysen und auf ihre Sicherheitsrisiken hin diskutiert. Lag in Neuenburg der Schwerpunkt zunächst auf der elektronischen Signatur, so soll bereits in diesem Jahr die Stimmabgabe bei Wahlen und Abstimmungen ermöglicht werden. Über einen guichet sécurisé unique soll entsprechend dem Telebanking eine passwordgeschützte elektronische Stimmabgabe als zusätzliche Alternative zur Präsenz- und Briefwahl möglich sein.

In Genf existiert bereits ein elektronisches Stimmregister.[44] Die Einführung der Briefwahl im Kanton Genf hatte eine Erhöhung der Stimmbeteiligung um 20 Prozentpunkte bewirkt; derzeit stimmen sogar 95 Prozent der Wähler per Briefwahl ab. Auch aus diesem Grund sollen Online-Abstimmungen besonders gefördert werden. Digitale Signaturen werden aufgrund der geringen Markteinführung zunächst nicht genutzt. Es bestehen weiterhin die Möglichkeiten zur Briefwahl und zur üblichen Wahl per Stimmzettel im Wahllokal. Im Genfer Vorort Aniere fand im Januar 2003 die erste Abstimmung über das Internet statt. Bei diesem lokalen Referendum stimmten 44 Prozent elektronisch ab, 50 Prozent nutzten die Briefwahl, nur noch sechs Prozent die Präsenzwahl.

Bis 2010 sollen in der Schweiz bundesweite Online-Wahlen realisiert werden. Für die Auslandsschweizer könnte so das Problem der langen postalischen Zustellfristen überwunden werden. Neben der technischen Machbarkeit stehen auch in der Schweiz politisch-kulturelle Aspekte im Vordergrund der Diskussion. Mit einer möglichen Entritualisierung des Abstimmungsvorganges wird zum Teil eine Entwertung der Volksrechte befürchtet. Die Möglichkeit des Sammelns von Unterschriften bei Initiativen und Referenden könnte über das Internet erleichtert werden. So wird ein inflationärer Anstieg von Volksinitiativen befürchtet. Die Briefwahl hingegen hatte das Sammeln von Unterschriften erschwert, da Bürgerinitiativen häufig vor dem Wahllokal um Unterstützung für neue Referenden werben. Problematisiert wird auch die mögliche mangelnde Transparenz von Online-Wahlen und das Vertrauen der Bürger in derartige Prozeduren. So wird über Verfahren nachgedacht, welche die Abgabe der Stimme durch den Wahlberechtigten überprüfbar machen sollen. Die Befürworter von Online-Wahlen betonen ferner die Möglichkeiten zur besseren politischen Information. So sollen staatliche Internet-Wahlportale eingesetzt werden, die neben der Abstimmungsmöglichkeit auch selektive politische Informationen über Parteien, Programme und Themen bieten.


Fußnoten

27.
Vgl. A. Prosser/R. Krimmer/R. Kofler (Anm. 16); Nadja Braun u.a., E-Voting in der Schweiz, Deutschland und Österreich. Arbeitsbericht, Wirtschaftsuniversität Wien, 2003.
28.
Vgl. Ferdinand Karlhofer, Interessenverbände im Umbruch, in: Forum politischer Bildung, Wien 2001.
29.
Vgl. ders./Emmerich Talos, Sozialpartnerschaft unter Druck, in: Anton Pelinka u. a. (Hrsg.), Die Zukunft der österreichischen Demokratie. Trends, Prognosen und Szenarien, Wien 2000, S. 381 - 402.
30.
Vgl. A. Prosser/R. Krimmer/R. Kofler (Anm.16).
31.
Vgl. Norbert Knoll/Enno Grossendorfer, Informationsgesellschaft, Bundeskanzleramt, Wien 2002.
32.
Vgl. Alexander Prosser/Robert Krimmer/Robert Kofler, Aktionsplan für elektronischen Wahlen über das Internet in Österreich. Bericht des Arbeitskreises e-Democracy der Österreichischen Computergesellschaft, Wien 2003.
33.
Vgl. dazu auch H. Buchstein, Online-Voting (Anm. 18); B. Holznagel/A. Hanßmann (Anm. 19).
34.
Vgl. BMI (Anm. 26).
35.
Vgl. zu den empirischen Ergebnissen N. Kersting (Anm. 4)
36.
Vgl. hierzu z.B. Norbert Kersting, Elektronische Stimmabgabe im Internet: Digitale Spaltung? in: BMI (Anm. 26).
37.
Vgl. H. Kubicek/M. Wind (Anm. 5); BMI (Anm. 26).
38.
Vgl. N. Kersting (Anm. 4).
39.
Vgl. B. Holznagel/A. Hanßmann (Anm. 19).
40.
Ebd., S. 72.
41.
Vgl. Meyer, Wahlgrundgesetz und Wahlverfahren, in: Handbuch des Staatsrechts II, § 38, RN 9, Wien 19982.
42.
Vgl. Hans Geser, E-voting projects in Switzerland. Workshop "Internet voting", Marburg 2002; Andreas Auer/Alexander Trechsel, Voter par internet, Genf 2001.
43.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei (Anm. 10).
44.
Vgl. ebd.; vgl. auch BMI (Anm. 26).