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22.4.2004 | Von:
Norbert Kersting

Online-Wahlen im internationalen Vergleich

Online-Wahlen sollen die politische Beteiligung erhöhen, kostengünstigere Wahlen ermöglichen und zu einer Stärkung der Willensbildungsprozesse beitragen. Die technischen Probleme und insbesondere die Einhaltung des Wahlgeheimnisses werden kontrovers diskutiert.

Einleitung*

Von der Einführung des Internets versprach man sich in den achtziger Jahren eine Wiederbelebung der Demokratie, eine Erhöhung der Beteiligung und eine Stärkung der Willensbildungsprozesse in den Parteien und Parlamenten.[1] In ihrer Euphorie sahen manche ein neues athenisches Zeitalter direkter Demokratie anbrechen, in dem umfassende und unbegrenzte Informationen in der virtuellen Agora zur Verfügung stehen. Doch bald zeigte sich, dass die Hoffnungen, E-Democracy könne als Initialzündung für politische Öffentlichkeit und direkte Demokratie dienen, nicht immer zutrafen.[2] Auch unter Demokratietheoretikern folgte der Internet-Euphorie eine ebenfalls oft übertriebene Internet-Tristesse.





E-Democracy bildet neben dem E-Business unddem Verwaltungsmodernisierungsansatz E-Government die dritte Säule bei der Nutzung der neuen Informations- und Kommunikationstechnologien. Das Internet lässt sich für Information und Kommunikation zur politischen Partizipation, zum Beispiel in Form von Online-Wahlen, nutzen. Diese sehen als zusätzliche Möglichkeit die elektronische Wahl über das Internet vor und sind eine Form des Electronic Voting, das eine Vielzahl von Wahlmöglichkeiten wie elektronische Kommunikationssysteme über das Telefon, digitales Fernsehen, SMS sowie über Computernetzwerke und den Einsatz elektronischer Wahlgeräte im Wahllokal oder an öffentlichen Orten (kiosk voting) umfasst.[3]

Aufgrund der hohen Kosten für Wahlen und Abstimmungen wird in vielen Ländern versucht, funktionstüchtige Instrumente für Online-Wahlen zu entwickeln. Dabei geht es staatlichen Stellen nicht nur um eine kostengünstige, effiziente und effektive Implementation von Wahlen, sondern auch darum, internationalen Reputationsgewinn zu erzielen. Neben den staatlichen Interessen zeigt sich ein großes kommerzielles Interesse der Computerindustrie an der Weiterentwicklung, Verbreitung und Nutzung entsprechender Instrumente.

Die Diskussion um Online-Wahlen konzentrierte sich zunächst vorrangig auf die interaktive Technologie und ihre physikalisch-technischen Eigenschaften. Die organisatorischen, ökonomischen, rechtlichen und politisch-kulturellen Faktoren der Technikanwendung blieben eher im Hintergrund. Aufgrund der Neuartigkeit der Fragestellung und der raschen technischen Entwicklung bei geringen Implementationserfahrungen liegen bisher nur wenige empirische Untersuchungen vor.[4] Die Diskussion ist deshalb von normativen und spekulativen Aussagen geprägt.

Die Implementation von neuen Techniken bedarf eines kulturellen und organisatorischen Verständnisses der Wahlsysteme des jeweiligen Landes und insofern auch einer Berücksichtigung der politisch-kulturellen Pfadabhängigkeit. Die Implementation von neuen Wahlverfahren muss anschlussfähig sein, d.h., eine Integration durch Anpassung sollte gewährleistet werden: "Ein neues Medium wird nur dann genutzt werden, wenn seine technischen und inhaltlichen Elemente auf der Anbieterseite in die Produktionsorganisation und -kultur, auf der Nutzerseite in die Nutzungsorganisation und -kultur integriert werden. Für eine massenhafte Nutzung muss zusätzlich Entsprechung mit sozioökonomischen Rahmenbedingungen hergestellt werden. Insofern hängt die Implementation der Internetwahlen von der Einbettung dieser in die bestehenden Kontexte der Wahlorganisation ab."[5]

Für die folgende Untersuchung wurden mit Österreich, Deutschland und der Schweiz drei Länder ausgewählt, die bislang idealtypische Entwicklungswege in Bezug auf Online-Wahlen beschritten haben. Zunächst sollen die nationalen Kontexte beschrieben werden: Ist der Handlungsdruck zur Einführung neuer Wahlverfahren aufgrund geringer Wahlbeteiligungen sehr hoch? Wie hoch ist die Zahl der Internetnutzer? Die Pfadabhängigkeit zeigt sich insbesondere in den nationalen Eigenheiten bezüglich der Wahlgrundsätze sowie der Wahlumsetzung. Dabei ist die Wählerregistrierung sowie die Briefwahl von besonderem Interesse. Nach der Analyse dieser Rahmenbedingungen schließen sich die Darstellungen von Pilotprojekten und der nationalen Strategien an.

*Der Beitrag beruht auf den Ergebnissen eines empirischen Forschungsprojekts am Institut für Politikwissenschaft der Universität Marburg zum Thema "Online-Wahl und Briefwahl" sowie dem Workshop "Internet voting", organisiert durch das Institut für Politikwissenschaft und das International Political Science Association (IPSA) Research Committee "Comparative Studies on Local Government and Politics" im Juni 2002 in Marburg mit Vertretern aus den USA, der Schweiz, Schweden, Estland, Frankreich, Großbritannien, Finnland, Schweden, Norwegen, den Niederlanden und Österreich. Die Förderung erfolgte durch die Fritz Thyssen Stiftung.

Rahmenbedingungen für Online-Wahlen

Von der Einführung neuer Wahlinstrumente verspricht man sich vor allem eine Erhöhung der politischen Partizipation. Dabei ist der Druck auf die nationalen Regierungen in den drei untersuchten Ländern unterschiedlich groß (vgl. die Tabelle: s. PDF-Version). In Österreich und Deutschland ist die Wahlnorm (Wählen als Bürgerpflicht und -recht) in weiten Bevölkerungsteilen stark verankert. Dennoch zeigt sich eine Erosion: Bei Bundestagswahlen war die Beteiligung zu Beginn der siebziger Jahre mit nahezu 90 Prozent sehr hoch. In den Folgejahren sank sie kontinuierlich bis auf 79,1 Prozent bei der Bundestagswahl 2002. Bei Landtagswahlen kann nur mit einer um zehn bis 20 Prozentpunkte geringeren Wahlbeteiligung gerechnet werden. Noch dramatischer vollzieht sich die Entwicklung bei Kommunalwahlen, die nur etwa 60 Prozent der Wählerschaft mobilisieren. Lokale Referenden und Direktwahlen von Bürgermeistern weisen häufig eine Wahlbeteiligung nahe 30 Prozent auf.

In Österreich zeigt sich eine ähnliche Entwicklung. Auch hier haben Sekundärwahlen eine geringere Beteiligung als nationale Wahlen. Dabei erreichten die Nationalratswahlen von 1945 bis 1994 "Traumwahlbeteiligungen" von über 90 Prozent; erst Ende der neunziger Jahre sank diese bis auf 80,1 Prozent (Nationalratswahl 2002). Auch wenn die Erosion der politischen Partizipation bei Wahlen zum Teil durch andere politische Beteiligungsformen kompensiert wird, so wird die geringe Wahlbeteiligung von den Politikern als Legitimationsverlust wahrgenommen. In der Schweiz, die neben der Wahl der Parlamente eine Vielzahl von direktdemokratischen Beteiligungsmöglichkeiten bietet, ist die Beteiligung bei nationalen Wahlen sehr gering: So wurden 2003 lediglich 45,6 Prozent erreicht.[6]

Die digitale Spaltung wird als wichtigster Kritikpunkt für Internetwahlen gesehen: Die Diskriminierung von Armen und Minderheiten, die keinen Zugang zu Personalcomputern und dem Internet zu Hause oder am Arbeitsplatz haben, widerspreche dem Prinzip der gleichen Wahl. Deborah Phillips hat im Voting-Integrity-Project (VIP) diese ungleiche Situation kritisiert: "Some voters are more equal than others."[7] Laut Eurobarometer hat sich in Europa die Zahl der Internetteilnehmer zwar gravierend erhöht, dennoch ist in Bezug auf Alter, Einkommen, Bildungsniveau sowie Berufsgruppen eine deutliche Benachteiligung weiter Bevölkerungsteile gegeben. Im Jahre 2001 besaßen in Österreich 47 und in Deutschland 38 Prozent der Privathaushalte einen Internetanschluss. Dabei nutzen in Deutschland mehr Bürger die Möglichkeit des Internetzugangs in öffentlichen Gebäuden (13 %) und in Internet-Cafés (5 %) als in Österreich (7 % bzw. 1 %). In Österreich wird dagegen der Zugang vom Arbeitsplatz (28 %) stärker in Anspruch genommen (in Deutschland 18 %). Politik spielt im Internet nur eine Nebenrolle.[8] In der Schweiz verfügen etwa 55 Prozent der Einwohner über einen Internetanschluss im eigenen Haushalt oder am Arbeitsplatz. Davon nutzt ein Fünftel diesen täglich. Eine Studie ergab, dass nahezu drei Viertel bei staatlichen Online-Angeboten nur ungern persönliche Daten preisgeben. Sie sehen insbesondere bei einer Vernetzung staatlicher Datenbanken Probleme bezüglich des Persönlichkeitsschutzes. Nahezu drei Viertel sprechen sich dennoch für elektronische Wahlverfahren aus.[9]

Neben den verfassungsmäßigen Grundsätzen prägen die Form der Wählerregistrierung und die Umsetzung der Briefwahl[10] die Entwicklung von Strategien zur Implementation von Online-Wahlen. Mit der Ersten Republik in Österreich wurden 1918 allgemeine, gleiche, freie und geheime Wahlen in der Verfassung verankert.[11] Artikel 26 beschreibt die Wahlrechtsgrundsätze, wonach universelles Wahlrecht für alle Bürger gilt, gleiches Wahlrecht dem Bürger gleichen Einfluss gewährt, die Parlamentsmitglieder direkt gewählt werden, persönliches Wahlrecht keine Stellvertretung bei der Wahl erlaubt und die geheime Wahl das Wahlgeheimnis gegenüber der Öffentlichkeit wie auch dem Staat garantiert.[12] Mit der Senkung des Wahlalters auf 18 Jahre wurde die Wählerschaft 1992 erweitert.[13] In jenem Jahr wurde zudem Österreichern, die im Ausland wohnen, die Beteiligung an der Wahl erlaubt.[14] Der Verfassungsgerichtshof hatte bereits 1985 erklärt, dass die Briefwahl dem Prinzip der persönlichen und geheimen Wahl widerspricht.[15] Da keine Kontrolle über den Wahlakt möglich ist, befürchtet man, dass Dritte den Wahlschein ausfüllen. Im Zuge der Implementation des Wahlrechts für Auslandsösterreicher wurde diesen die Briefwahl erlaubt; der Wähler erklärt an Eides statt, dass er seine Stimme unbeeinflusst abgegeben hat (§ 2 des Wählerevidenzgesetzes und § 38 der Nationalratsverordnung).[16] Österreich sieht eine Nachführung der Stimmregister vor, die, von Amts wegen initiiert, jährlich stattfindet.

In Deutschland wird nach Artikel 38 des Grundgesetzes der Bundestag nach den Wahlgrundsätzen einer allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl gewählt.[17] Nach der Bundeswahlordnung § 56 und dem Bundeswahlgesetz § 34 kann das Stimmrecht nur persönlich ausgeübt werden. Ausnahmen sind Behinderung und Analphabetismus. In der Bundesrepublik wurde 1956 mit dem 3. Bundeswahlgesetz die Briefwahl implementiert und bei der Bundestagswahl 1957 eingeführt.[18] Die Briefwahl als Abweichung von den strengen Erfordernissen der persönlichen Wahl wird vom Bundesverfassungsgericht (BVG) zwar als Durchbrechung des Grundsatzes der persönlichen Wahl interpretiert, aber als mit dem Grundgesetz vereinbar betrachtet.[19] In den Entscheidungen des BVG zur Briefwahl 1967 und im 2. Urteil 1981 wurde die Möglichkeit der Briefwahl bekräftigt.[20] Für Gruppen, die aus wichtigen Gründen, etwa aufgrund von Krankheit, körperlichen Gebrechen oder aus beruflichen Gründen, am Wahltag nicht teilnehmen können, soll, wenn diese Gründe glaubhaft gemacht werden können, die Möglichkeit zur Briefwahl bestehen. Dabei sollte die Briefwahl jedoch die Ausnahme bleiben. Die Entscheidungen des BVG fanden zu einem Zeitpunkt statt, als bei Bundestagswahlen (1957: 4,9 %, 1980: 13 %) nur ein geringer Teil der Wählerschaft dieses Instrument nutzte. Der Anteil der Briefwähler stieg jedoch weiter an: 1998 betrug er 16 Prozent, und 2002 griff schon nahezu jeder fünfte Wahlberechtigte auf die Briefwahl zurück. In Großstädten wie z.B. München (31 %) und Hamburg (28 %) kann man sie kaum mehr als Ausnahme ansehen.[21]

In der Schweiz wird in Artikel 34 II/136 I/149 II der Verfassung auf die freie, gleiche und direkte Wahl verwiesen.[22] Eine allgemeine oder geheime Wahl ist in der Verfassung nicht verankert. Die Nachführung des Stimmregisters erfolgt von Amtswegen in einem vierteljährlichen Rhythmus. Dabei kennen einige Kantone die Wahlpflicht, wobei diese nur zum Teil mit Sanktionen erwirkt wird.[23] Die Briefwahl wurde in einigen Kantonen erst 1994 eingeführt. Für die Schweizer Staatsbürger im Ausland bestand bis dahin die Möglichkeit der Briefwahl oft nur für Beamte und Angestellte des Bundes sowie für ihre Ehegatten. Seit Mitte der neunziger Jahre besteht flächendeckend die Möglichkeit einer vorzeitigen Stimmabgabe.[24] Die Briefwahlunterlagen werden mit der Wahlbenachrichtigung versandt.[25] Im Zusammenhang mit der Einführung der Briefwahl wurde die Problematik der geheimen Stimmabgabe intensiv diskutiert. Die Möglichkeit der Briefwahl wird stark genutzt, der Anteil der Briefwähler liegt in den großen Städten bereits bei 60 bis 90 Prozent.[26]

Status quo und Strategien

Online-Wahlen erfuhren mit der Entwicklung des Internets und von Verfahren der so genannten digitalen Signatur, die Personenechtheit und Anonymität des Wählers sichern sollen, einen enormen Aufschwung. Zunächst sollen Online-Wahlen im sozioökonomischen Sektor, d.h. in weniger rechtlich regulierten Kontexten, kursorisch vorgestellt werden. Es schließen sich Pilotprojekte bei politische Wahlen dritter (lokale Beiräte) und zweiter Ordnung (Kommunalwahlen) an. Letztendlich werden die Strategien im Hinblick auf eine Einführung bei Wahlen erster Ordnung (nationale und regionale Wahlen) beschrieben.

Österreich

Als erstes Land der Europäischen Union verabschiedete Österreich 1999 ein Gesetz zur Nutzung digitaler Signaturen. Erst im Dezember 2001 wurden jedoch die ersten "Trust Center" akkreditiert, welche die Authentifizierung der über eine Smartcard abgegebenen digitalen Signatur gewährleisten.[27] Da die Nutzung einer Smartcard aber noch relativ kostenintensiv ist und wichtige Anwendungsbereiche fehlen, blieb die Verbreitung bislang hinter den Erwartungen zurück. Dabei besteht in Österreich die Möglichkeit, die Smartcard mit den Daten des Melderegisters abzugleichen und eine "Bürgerkarte" zu entwickeln, die z.B. bei Wahlen eingesetzt werden kann.

In der Zweiten Republik wurde das konkordanzdemokratische Konzept der Sozialpartnerschaft entwickelt, wonach alle Bürger entsprechend ihrer sozialen Stellung und dem Arbeitsstatus in einer intermediären Organisation Mitglied sind und Repräsentanten für deren Entscheidungsgremien wählen.[28] Im Vergleich zu den nationalen Wahlen liegt die Wahlbeteiligung bei Sozialwahlen wie z.B. bei der österreichischen Studentenvertretung (2001: 28,5 %) und der nationalen Wirtschaftskammer (2000: 59 %) wesentlich niedriger. Dies führte dazu, dass diese beiden Organisationen der Sozialpartnerschaft seit 1999 intensiv mit der Einführung von elektronischen Wahlverfahren beschäftigt sind.[29] Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtshofes von 1995 präzisierte die Anforderung in Bezug auf derartige Wahlverfahren: So wurde das Hochschülerschaftsgesetz (§ 43) sowie das Wirtschaftskammergesetz (§ 73) dahingehend geändert, dass elektronische Wahlen möglich wurden.[30] Den Wählern wird es erlaubt, eine qualifizierte digitale Signatur entsprechend dem Digitalen Signaturgesetz zu nutzen. Im Rahmen des Datenschutzgesetzes über zertifizierte Trust-Center aus dem Jahr 2000 (§ 4) müssen elektronische Verfahren das Wahlgeheimnis und die Anonymität sichern, und letztlich ist nach § 19 des Datenschutzgesetzes über zertifizierte Trust-Center eine Wahlmanipulation auszuschließen.

Im Mai 2003 hatten die Studierenden der Wirtschaftsuniversität Wien bei einer Wahlsimulation die Möglichkeit, parallel, nicht bindend, über das Internet abzustimmen. Hieran nahmen etwa 1000Studierende teil. Die Wahlbeteiligung lag hier um mehr als 40 Prozentpunkte höher als der Landesdurchschnitt. Durch den reibungslosen Ablauf der Wahl bestätigt, versuchen die Initiatoren das Thema Online-Wahlen erneut auf die politische Agenda zu bringen, um etwa den Auslandsösterreichern diese Wahlmöglichkeit bei den Nationalratswahlen 2006 zu bieten.

Während in Österreich die rechtlichen Rahmenbedingungen und auch die Infrastruktur zur Implementierung von Online-Wahlen über die digitale Signatur existieren, sind die Widerstände zur Nutzung dieses Instruments bei nationalen Wahlen noch groß. In einem Papier des Bundeskanzleramtes zur österreichischen Informationsgesellschaft werden das Wahlgeheimnis, aber auch die Gefahr der Manipulation von Wahlen hervorgehoben.[31] Es ist fraglich, wie der seit Mai 2003 installierte Verfassungskonvent das Thema Briefwahl und Online-Wahlen aufnimmt, zu dessen Behandlung er von Experten der Österreichischen Computergesellschaft aufgefordert wurde.[32]

Deutschland

Wahlen im sozioökonomischen Bereich betreffen vor allem Selbstverwaltungseinrichtungen wie Studierendenparlamente und Sozialversicherungsvertretungen, die, obwohl sie außerhalb des Anwendungsbereichs der Parlamentswahlen liegen, ebenfalls die Wahlrechtsgrundsätze des Artikels 38 Abs. 1 des Grundgesetzes zu beachten haben.[33] Im Aktiengesetz wurde der rechtliche Rahmen für Online-Wahlen 2001 mit der Verabschiedung des Gesetzes zu Namensaktien sowie zur Erleichterung der Stimmrechtsausübung (NAStraG) geändert; Online-Stimmabgaben der Aktionäre bei Hauptversammlungen wurden erleichtert. Eine Novellierung des Betriebsverfassungsgesetzes soll elektronische Wahlverfahren vorsehen.

Die Studierendenparlamentswahl in Osnabrück im Februar 2000 gilt weltweit als erste bindende Online-Wahl. Hier bestand neben dem Internet Voting die Möglichkeit zur Wahl über elektronische Wahlmaschinen, aber ebenso war die Chance zur Briefwahl und zur traditionellen Wahl per Stimmzettel gegeben. 316 Studierende, etwa zehn Prozent der Wahlteilnehmer, wurden bei der Internetwahl registriert. Von den angemeldeten Studenten gaben 156 ihr Votum über das Internet ab. Dieses I-Vote-System mit digitalen Signaturkarten wurde in der Hochschule Bremerhaven Ende Oktober 2001, bei der Simulation (2000) und bei der bindenden Personalratswahl im Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik des Landes Brandenburg 2002 und der Betriebsratswahl 2002 der T-Systems GmbH eingesetzt. Das Bundesministerium des Innern bei einer Hauptpersonalratswahl sowie die Daimler Chrysler AG bei einer virtuellen Hauptversammlung der Aktionäre wollen das Instrument ebenfalls nutzen. Weiterhin ist der Einsatz bei Synodalwahlen in Hannover sowie bei einzelnen Sozialwahlen geplant.

Wie bei Wahlen im sozioökonomischen Bereich gilt auch für Wahlen dritter Ordnung, etwa politischen Wahlen der kommunalen Beiräte und Kommissionen, ein erweiterter rechtlicher Spielraum. Hier dominieren Lösungen mit PIN- und TAN-Nummern. Lediglich die Jugendgemeinderatswahl der Stadt Esslingen im Juli 2000 nutzte die digitale Signatur; sie verzeichnete nur sehr geringe Teilnehmerzahlen.[34] Bei der Jugendgemeinderatswahl der Stadt Fellbach im Juni 2001 sowie der Internetwahl zur Seniorenvertretung in der Stadt Köln wurden im Oktober 2001 mit geringem Aufwand und relativ hohen Benutzerraten Online-Wahlen mit PIN- und TAN-Nummern z. T. bei paralleler Nutzung von elektronischen Wahlgeräten durchgeführt.

Im Schlussbericht der Enquetekommission des Deutschen Bundestages zu den neuen Informations- und Kommunikationstechnologien wurde 1998 empfohlen, bei Bundestagswahlen neben den herkömmlichen Verfahren auch die elektronische Stimmabgabe über das Internet zu ermöglichen. Primäres Ziel war es, die Wahlbeteiligung zu steigern und eine größere Legitimation des politischen Systems zu erreichen. Bei politischen Wahlen der zweiten Ordnung wie z.B. Kommunalwahlen wurde erstmals 2001 in Marburg ein Pilotprojekt implementiert, bei dem es sich um eine Wahlsimulation handelte. Im September 2001 fand im Rahmen der Direktwahl des Landrats eine nicht bindende elektronischen Stimmabgabe über das Internet parallel zur Briefwahl statt. In dem Projekt arbeiteten der Landeswahlleiter, der Datenschutzbeauftragte des Landes und die Kommune zusammen. Eine zentrale Aufgabe war es, unter realistischen Bedingungen im Rahmen der Wahlgesetze die organisatorischen und logistischen Anforderungen an Online-Wahlen zu untersuchen, um daraus Anpassungsbedarf bei Wahlgesetzen und -satzungen sowie bei der Infrastruktur im Wahlamt abzuleiten. Zusätzlich zur Präsenz- und Briefwahl bestand für die Wählerschaft die Möglichkeit zur Wahl im Internet sowie an einem Rechner im Rathaus. Als technisches Verfahren wurde eine PIN- und TAN-Lösung gewählt, die analog zur Briefwahl der Beantragung bedurfte.[35] In einer Umfrage unter den Teilnehmern im Rahmen der Begleitforschung zeigte sich, dass politisch desinteressierte Bevölkerungsgruppen kaum zur Beteiligung motiviert werden konnten. Die relativ hohe Nutzung dieses Instruments lässt sich auf die relativ einfache Handhabung zurückführen.[36] Auch wenn die elektronische Stimmabgabe in das herkömmliche Wahlsystem integriert wurde, fehlt bei dieser Online-Wahl, die als Erweiterung der Briefwahl angesehen wurde, noch der rechtlich sichere Nachweis an Eides statt, dass die Stimme persönlich und unbeeinflusst abgegeben wurde. Dies ließe sich nur über den zusätzlichen Einsatz von Smartcards (digitale Signatur) erreichen, die aber - obwohl auch in Deutschland der rechtliche Rahmen für eine generelle Nutzung (Gesetz zur digitalen Signatur) besteht - kaum verbreitet sind.

In Deutschland zielt daher die nationale Strategie zunächst darauf, die Stimmabgabe von beliebigen Wahllokalen aus zu ermöglichen.[37] Dies impliziert eine Vereinheitlichung und einen Zugriff auf die dezentral in den Kommunen geführten Wählerverzeichnisse. Neben der rechtlichen Klärung ist vor allem die technische Vernetzung der Wahllokale, die Auswahl eines geeigneten Datenbanksystems und die Schulung sowie der Wahlablauf in den Wahllokalen vorrangig. Die geplante Zusammenführung der Wählerverzeichnisse sowie die Vernetzung der Wahllokale bei der Bundestagswahl 2006 wird allerdings vielfach mit Skepsis betrachtet. Diese Vernetzung erscheint nur dann sinnvoll, wenn der zweite Schritt ebenfalls eingeplant wird: die Online-Wahl über zusätzliche Internetterminals im Wahllokal. Strebt man die freie Wahl des Wahlortes an, müssen aufgrund des deutschen Wahlrechts mit Erst- und Zweitstimme in jedem der etwa 80 000 Wahllokale Wahlzettel aus allen Wahlkreises vorliegen. Dies lässt sich nur über eine vernetzte Datenbank und über einen Internetterminal im Wahllokal gewährleisten.

Als weiteren Schritt sieht das Bundesinnenministerium die Nutzung von Internetzugängen in öffentlichen Gebäuden und längerfristig Online-Wahlen z.B. vom heimischen PC vor. Als problematisch wird im Ministerium gesehen, dass bisher kaum Untersuchungen darüber existieren, inwieweit Online-Wahlen zur politischen Kultur in Deutschland passen, inwieweit sie aus Sicht der Wähler riskant sind und wie die demokratische Zusammensetzung der Wähler aussehen könnte. Davon wird die Akzeptanz von und das Vertrauen in Onlinewahlen sehr stark determiniert werden.[38] In diesem Kontext wird für ein Erprobungsgesetz plädiert.[39] Hier bieten sich Kommunalwahlen als Testfeld an, denn "als Hauptansatzpunkt für die Schaffung und Erprobung neuer politischer Formen der Bürgerbeteiligung muss zunächst die lokale Ebene dienen"[40]. Als Vorteil gegenüber der Briefwahl wird betont, dass die lange Postlaufzeit entfällt. Gleichzeitig wird vorgeschlagen, die Stimmabgabe im Netz auf den eigentlichen Wahltermin zu beschränken, um das Prinzip der Gleichzeitigkeit des Wahlvorganges einzuhalten.[41]

Die Schweiz

Im Oktober 2000 wurde unter Federführung der Bundeskanzlei eine Arbeitsgruppe mit Vertretern des Bundes, der Kantone sowie mit EDV-Experten eingesetzt.[42] Das Projekt E-Government beschäftigte sich sowohl mit klassischen Aspekten der elektronischen Verwaltung (guichet virtuel) als auch mit dem E-Vote. Dabei sollten insbesondere Chancen und Risiken von Online-Wahlen untersucht werden. Zentrale Ziele waren zunächst die Harmonisierung der Stimmregister, Pilotprojekte zu elektronischen Abstimmungen, Implementationsverfahren für eine elektronische Unterzeichnung bei Initiativen und Referenden sowie Verfahren zur Einreichung von Wahlvorschlägen für die Nationalratswahlen. Mittlerweile wurden drei Pilotprojekte (in den Kantonen Genf, Neuenburg und Zürich) umgesetzt, die durch die Schweizer Bundesregierung gefördert werden.[43] Erst nach einem Zeitraum von 20 bis 30 Jahren dürfte es zu deutlichen Einsparungen über Online-Wahlen kommen.

Im Zürcher Pilotprojekt wird der Aufbau eines kantonalen digitalen Stimmregisters verfolgt, das aber aufgrund der Vielzahl eigenständiger Kleinstgemeinden besondere Probleme aufwirft. Über einen computerlesbaren Stimmausweis und eine Vernetzung der Wahllokale soll die Wahlorganisation erleichtert werden. Die Wahlberechtigung wird durch ein Zutrittspasswort und einen Barcode nachgewiesen. Neben der Vereinheitlichung und der Entwicklung eines virtuellen Wahlregisters plant der Kanton Zürich auch die Implementation eines umfassenden elektronischen Wahl- und Abstimmungssystems. Neben dem PC sollen auch das TV und das Mobiltelefon dafür genutzt werden können.

In Neuenburg werden die Möglichkeiten des Internets in Bezug auf Initiativen und Referenden untersucht. Dabei werden Verfahren der digitalen Signatur in Kosten-Nutzen-Analysen und auf ihre Sicherheitsrisiken hin diskutiert. Lag in Neuenburg der Schwerpunkt zunächst auf der elektronischen Signatur, so soll bereits in diesem Jahr die Stimmabgabe bei Wahlen und Abstimmungen ermöglicht werden. Über einen guichet sécurisé unique soll entsprechend dem Telebanking eine passwordgeschützte elektronische Stimmabgabe als zusätzliche Alternative zur Präsenz- und Briefwahl möglich sein.

In Genf existiert bereits ein elektronisches Stimmregister.[44] Die Einführung der Briefwahl im Kanton Genf hatte eine Erhöhung der Stimmbeteiligung um 20 Prozentpunkte bewirkt; derzeit stimmen sogar 95 Prozent der Wähler per Briefwahl ab. Auch aus diesem Grund sollen Online-Abstimmungen besonders gefördert werden. Digitale Signaturen werden aufgrund der geringen Markteinführung zunächst nicht genutzt. Es bestehen weiterhin die Möglichkeiten zur Briefwahl und zur üblichen Wahl per Stimmzettel im Wahllokal. Im Genfer Vorort Aniere fand im Januar 2003 die erste Abstimmung über das Internet statt. Bei diesem lokalen Referendum stimmten 44 Prozent elektronisch ab, 50 Prozent nutzten die Briefwahl, nur noch sechs Prozent die Präsenzwahl.

Bis 2010 sollen in der Schweiz bundesweite Online-Wahlen realisiert werden. Für die Auslandsschweizer könnte so das Problem der langen postalischen Zustellfristen überwunden werden. Neben der technischen Machbarkeit stehen auch in der Schweiz politisch-kulturelle Aspekte im Vordergrund der Diskussion. Mit einer möglichen Entritualisierung des Abstimmungsvorganges wird zum Teil eine Entwertung der Volksrechte befürchtet. Die Möglichkeit des Sammelns von Unterschriften bei Initiativen und Referenden könnte über das Internet erleichtert werden. So wird ein inflationärer Anstieg von Volksinitiativen befürchtet. Die Briefwahl hingegen hatte das Sammeln von Unterschriften erschwert, da Bürgerinitiativen häufig vor dem Wahllokal um Unterstützung für neue Referenden werben. Problematisiert wird auch die mögliche mangelnde Transparenz von Online-Wahlen und das Vertrauen der Bürger in derartige Prozeduren. So wird über Verfahren nachgedacht, welche die Abgabe der Stimme durch den Wahlberechtigten überprüfbar machen sollen. Die Befürworter von Online-Wahlen betonen ferner die Möglichkeiten zur besseren politischen Information. So sollen staatliche Internet-Wahlportale eingesetzt werden, die neben der Abstimmungsmöglichkeit auch selektive politische Informationen über Parteien, Programme und Themen bieten.

Schlussfolgerungen

Zur Erhöhung der Wahlbeteiligung werden Online-Wahlverfahren als Alternative zur Briefwahl diskutiert. Vorteile sieht man unter anderem in der erhöhten Effizienz, da längerfristig die Wahlkosten sinken, der erhöhten Effektivität (schnelleres und exakteres Auszählen) sowie in einer erhöhten Rationalität des Wahlaktes über bessere, internetgestützte Wahlinformationen. Der internationale Vergleich zeigt, dass in vielen Ländern Online-Wahlen diskutiert und unterschiedliche Probleme betont werden. Hierzu zählen z.B. die mangelnde Verbreitung des Internets (digital divide), technische Probleme (denied server attacks, "Trojanische Pferde"), mangelndes Vertrauen in die Technik und hieraus resultierende Legitimitätsprobleme, irrationale Wahlentscheidungen (junk vote), der Verlust demokratischer Identität und politischen Gemeinschaftsgefühls (community building) durch den Wegfall des symbolischen Wahlakts bei der Wahl im Wahllokal sowie Fragen der Geheimhaltung.[45]

Die Implementationskosten für Online-Wahlen sind hoch. Auf lange Sicht könnten mit der Einführung von Internetwahlen jedoch die Wahlkosten vor allem dann drastisch gesenkt werden, wenn es zu reinen Online-Wahlen oder zu einer Kombination von Brief- und Online-Wahl kommt. Nur dann entfielen die Kosten für die Helfer in den Wahllokalen. Ein kompletter Ersatz des traditionellen Urnengangs durch Online-Wahlen ist aber bislang nicht geplant. Die Präsenzwahl wird allerdings auf kommunaler Ebene in einigen Ländern durch reine Briefwahlen ersetzt (universal postal voting in Australien, erfolgreiche Pilotprojekte in Großbritannien und im US-Bundesstaat Oregon).

Die Einführung von Online-Wahlen verringere die Barrieren für eine Partizipation, mache das Wählen bequemer und sei angemessen in Bezug auf die gestiegene Mobilität, so die Befürworter. Dennoch ist eine deutliche Zunahme der Wahlbeteiligung, wie erste empirische Belege zeigen, kaum zu erwarten.[46] Vielmehr scheinen vor allem die Gruppen Online-Wahlen zu nutzen, die ohnehin wählen gehen. Die Attraktivität von Online-Wahlen scheint nur kurzfristig zu wirken, da der Hauptfaktor, das politische Interesse, zu Recht den Wahlakt determiniert: Nicht das "Wie" und "Wann", sondern das "Warum" und "Was" sind Wahlmotive. Dennoch könnte über das Instrument Online-Wahlen insbesondere die jüngere Generation angesprochen werden, die sich besonders stark durch Wahlabstinenz auszeichnet.

Die österreichische und die deutsche Diskussion wird insbesondere durch Fragen zur Einhaltung des Wahlgeheimnisses geprägt.[47] Eine Achillesferse der Online-Wahl - wie der Briefwahl - ist die Abschirmung des Wählers im Augenblick der Stimmabgabe.[48] In der Schweiz wird das Wahlgeheimnis und eine mögliche Wahlbeeinflussung kaum problematisiert.[49] Dort scheint eine Entwicklung zu mehr Selbstverantwortung der Bürger beim Wahlakt voranzuschreiten. Da gleichzeitig bei Online-Wahlverfahren die Möglichkeit bestehen soll, über staatlich organisierte Wahlportale mehr Informationen an den Wähler zu vermitteln, sieht man keine Gefahr einer irrationalen Wahlentscheidung (junk vote), sondern vielmehr einen Rationalitätsgewinn (empowerment) beim Wählervotum.[50]

Die Zunahme von Online-Wahlen in sozioökonomischen Bereichen, z.B. bei Betriebsräten oder Studentenparlamenten, kann dazu führen, dass diese Experimente sich etablieren und auch auf die politische Ebene ausgeweitet werden.[51] Bedenken im Hinblick auf die Sicherheit von Online-Wahlen werden durch die Erfahrungen an Hochschulen, in Unternehmen und Verbänden mehr und mehr ausgeräumt. Sollte man es aber bei Online-Wahlen nur in diesen Bereich belassen und die Implementation in politischen Wahlen verhindern?[52]

Existenz und Popularität der Briefwahl können positive wie negative Auswirkungen für die Implementation von Online-Wahlen haben. So wird davon ausgegangen, dass in den Ländern, in denen bislang nicht die Möglichkeit zur Briefwahl besteht, Online-Wahlverfahren leichter umzusetzen sind.[53] Dies widerspricht jedoch der Argumentation, nach der neue Wahlverfahren politisch- kulturelle Anschlussfähigkeit aufweisen sollten. Deutlich wird, dass in den Ländern mit geringer Wahlbeteiligung, wie z.B. der Schweiz, neue Wahlverfahren eher implementiert werden. Zu erwarten ist zudem eine schrittweise Entwicklung, die von der Erleichterung der Briefwahl über die Entwicklung von virtuellen Wählerregistern und elektronischen Wahlmaschinen zu Online-Wahlen führt.

Der Zusammenhang zwischen Wahlen und Kommunikationstechniken ist evident. Dabei zeigen sich in den Wahlsystemen starke Beharrungselemente. So dürfte die Briefwahl in Deutschland und der Schweiz kaum abgeschafft werden können. Politische Online-Wahlen werden sich aber nur längerfristig etablieren können. Neben der technischen Weiterentwicklung sollte die bislang stark normativ geprägte Diskussion stärker auf noch zu leistende empirische Forschungen und eine Analyse der möglichen Veränderungen der politischen Kultur zurückgreifen. So müssen die Akzeptanz von Internetwahlen, mögliche Veränderungen des Wahlverhaltens, die Einhaltung der Wahlgrundsätze, Aspekte der Terminierung der Wahl sowie Legitimations- und Vertrauensgewinne über Wahlen untersucht werden. Auf dieser fundierten empirischen Basis sollte der politisch-rechtliche Rahmen für Online-Wahlen definiert werden.

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Fußnoten

1.
Vgl. Benjamin Barber, Strong Democracy, Berkeley 1984; Ian Budge, The new challenges old direct democracy, Oxford 1996.
2.
Vgl. Pippa Norris, Preaching to the converted? Pluralism, Participation and Party websites, in: Party politics, 9 (2002), S.21-45; Matz Engström, Rebooting Europe. British Council, London 2000 (www.network-europe.net).
3.
Vgl. Norbert Kersting, Internet voting. Legal and political framework, Ms., Workshop "Internet voting", Marburg 2002.
4.
Der Workshop "Internet voting" diente insbesondere der Entwicklung einer Forschungsagenda und der Vorstellung bestehender empirischer Forschungsprojekte; s. z.B. Frederic Solop, Digital democracy comes of age in Arizona. Participation and politics in the first binding internet election, Washington, D.C., August/September 2000; vgl. auch Norbert Kersting, Internet voting behaviour, in: ders./Harald Baldersheim (Hrsg.), Electronic voting and democracy. A comparative analysis, London 2004.
5.
Herbert Kubicek/Martin Wind, Elektronisch wählen. Unterschiede und Gemeinsamkeiten von Onlinewahlen zum Studierendenparlament und zum Bundestag, in: Verwaltung und Management, (2001) 3, S. 4.
6.
Vgl. Anders Lidström, Kommunsystem in Europa, Malmö 2003, S. 203; IDEA, Voter turnout since 1945, Stockholm 2003; Hanspeter Kriesi, E-voting. Motivation and information issues, EIU conference, 10./11.5. 2002.
7.
Zit. nach Rachel K. Gibson, Elections online: assessing Internet Voting in light of the Arizona Democratic Primary, in: Political Studies Quarterly, 116 (2001) 4.
8.
Vgl. Eurobarometer - Flash Study 1995, 1996, 1997, 2002; Institut für Demoskopie Allensbach, Online-User, 2002.
9.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei, Pilotprojekte, Bern 2003 (www.admin.ch.ch/d/egov/ve/projekte).
10.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei, Bericht über den Vote électronique. Elektronische Ausübung politischer Rechte. Chancen, Risiken und Machbarkeit, Bern 2002.
11.
Vgl. Manfred Welan, Verhältniswahlrecht - Mehrheitswahlrecht, Wien 1991; Schweizerische Bundeskanzlei (Anm. 10), Beilage 3: Das Einwohnerregister (Stimmregister).
12.
Vgl. Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht, Wien 2000.
13.
Vgl. Brigitte L. Ohms/Hanspeter Rieser, Die Briefwahl. Eine Möglichkeit für im Ausland lebende Staatsbürger, ihre politischen Rechte auszuüben? Ein europäischer Rechtsvergleich, in: Österreichisches Jahrbuch für Politik, (1989), S. 209 - 223.
14.
Vgl. Werner Dujmovits, Auslandsösterreicherwahlrecht und Briefwahl, Wien 2000.
15.
Vgl. Walter Marschitz, Internet-Voting, Ms., 2002 (www.plattform.or.at/download/POP_Art_Internetvoting.pdf).
16.
Vgl. Alexander Prosser/Robert Krimmer/Robert Kofler, Electronic Voting in Austria. Current State of Public Internet Elections, in: N. Kersting/H. Baldersheim (Anm. 4).
17.
Vgl. Martin Will, Internetwahlen als verfassungsrechtliches Problem, Stuttgart 2002.
18.
Vgl. Hubertus Buchstein, Präsenzwahl, Briefwahl, Online-Wahl und der Grundsatz der geheimen Stimmabgabe, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, (2000) 4, S. 886 - 902; ders., Online voting: Is it viable - is it desirable? Internet voting and normative democratic theory, in: N. Kersting/H. Baldersheim (Anm. 4); H. Buchstein/H. Neymanns (Hrsg.), Online-Wahlen, Opladen 2002.
19.
Vgl. Bernd Holznagel/Arnika Hanßmann, Möglichkeiten von Wahlen und Bürgerbeteiligung per Internet, in: dies. (Hrsg.), Elektronische Demokratie. Bürgerbeteiligung per Internet zwischen Wissenschaft und Praxis, München 2001, S.55-72.
20.
Vgl. H. Buchstein, Präsenzwahl (Anm. 18).
21.
Vgl. B. Holznagel/A. Hanßmann (Anm. 19)
22.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei (Anm. 10), Beilage 5: Stimmgeheimnis, Stimmzwang und Volksrechte in den souveränen Staaten der Welt.
23.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei (Anm. 11).
24.
Vgl. B.L. Ohms/H. Rieser (Anm. 13).
25.
Vgl. N. Kersting (Anm. 3).
26.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei (Anm. 11), s. dazu auch Bundesministerium des Innern (BMI), Workshop "Online-Wahlen". Protokoll und Schlussforderungen, Berlin, 11. Dezember 2001.
27.
Vgl. A. Prosser/R. Krimmer/R. Kofler (Anm. 16); Nadja Braun u.a., E-Voting in der Schweiz, Deutschland und Österreich. Arbeitsbericht, Wirtschaftsuniversität Wien, 2003.
28.
Vgl. Ferdinand Karlhofer, Interessenverbände im Umbruch, in: Forum politischer Bildung, Wien 2001.
29.
Vgl. ders./Emmerich Talos, Sozialpartnerschaft unter Druck, in: Anton Pelinka u. a. (Hrsg.), Die Zukunft der österreichischen Demokratie. Trends, Prognosen und Szenarien, Wien 2000, S. 381 - 402.
30.
Vgl. A. Prosser/R. Krimmer/R. Kofler (Anm.16).
31.
Vgl. Norbert Knoll/Enno Grossendorfer, Informationsgesellschaft, Bundeskanzleramt, Wien 2002.
32.
Vgl. Alexander Prosser/Robert Krimmer/Robert Kofler, Aktionsplan für elektronischen Wahlen über das Internet in Österreich. Bericht des Arbeitskreises e-Democracy der Österreichischen Computergesellschaft, Wien 2003.
33.
Vgl. dazu auch H. Buchstein, Online-Voting (Anm. 18); B. Holznagel/A. Hanßmann (Anm. 19).
34.
Vgl. BMI (Anm. 26).
35.
Vgl. zu den empirischen Ergebnissen N. Kersting (Anm. 4)
36.
Vgl. hierzu z.B. Norbert Kersting, Elektronische Stimmabgabe im Internet: Digitale Spaltung? in: BMI (Anm. 26).
37.
Vgl. H. Kubicek/M. Wind (Anm. 5); BMI (Anm. 26).
38.
Vgl. N. Kersting (Anm. 4).
39.
Vgl. B. Holznagel/A. Hanßmann (Anm. 19).
40.
Ebd., S. 72.
41.
Vgl. Meyer, Wahlgrundgesetz und Wahlverfahren, in: Handbuch des Staatsrechts II, § 38, RN 9, Wien 19982.
42.
Vgl. Hans Geser, E-voting projects in Switzerland. Workshop "Internet voting", Marburg 2002; Andreas Auer/Alexander Trechsel, Voter par internet, Genf 2001.
43.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei (Anm. 10).
44.
Vgl. ebd.; vgl. auch BMI (Anm. 26).
45.
Vgl. Norbert Kersting, New information and communication technologies and the future of local democracy, IPSA-Kongress, Durban 2003; ders., Electronic voting and local democracy in Europe, ECPR Konferenz, Marburg 2003; ders./H. Baldersheim (Anm. 4).
46.
Vgl. die empirischen Ergebnisse eines Forschungsprojekts bei N. Kersting (Anm. 4).
47.
Vgl. H. Buchstein, Online voting (Anm. 18).
48.
Vgl. hierzu empirische Analysen in N. Kersting (Anm. 4).
49.
Vgl. das Projekt E-Vote unter Federführung der Schweizerischen Bundeskanzlei (Anm. 10).
50.
Vgl. H. Kriesi (Anm. 6).
51.
Vgl. H. Buchstein, Online voting (Anm. 18).
52.
Vgl. ders., Private Öffentlichkeit: Onlinewahlen und Demokratietheorie, DVPW Kongress, Mainz 2003.
53.
Vgl. H. Kubicek/M. Wind (Anm. 5).