Junger Mann zieht ein T-Shirt mit einem Europa-Stern an.

18.1.2019 | Von:
Bernd Schlipphak
Oliver Treib

Legitimiert eingreifen. Das Interventionsparadox der EU und wie man es vermeiden könnte

Am 19. Oktober 2018 wies der Europäische Gerichtshof (EuGH) in einer Eilentscheidung die polnische Regierung an, die von ihr angestoßene und umgesetzte Justizreform – namentlich den Teil zur Zwangspensionierung von Richterinnen und Richtern aufgrund einer neuen, gesenkten Ruhestandsaltersgrenze – auszusetzen und alle Richterinnen und Richter, die bereits zwangspensioniert worden waren, wiedereinzusetzen. Die Entscheidung des EuGH ist ein weiteres Kapitel einer seit 2015 andauernden Diskussion zwischen der EU und Polen über die durch die Regierung der PiS (Prawo i Sprawiedliwość, Recht und Gerechtigkeit) vorangetriebenen Reformen, in denen viele Beobachterinnen und Beobachter einen Abbau von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie sehen. Weil diese Reformen aus Sicht der EU-Institutionen mit den Grundwerten der EU unvereinbar sind, hatte die EU-Kommission bereits im Dezember 2017 ein Verfahren nach Artikel 7 des EU-Vertrages eingeleitet, an dessen Ende der Entzug des Stimmrechts für Polen im Ministerrat stehen könnte. Ob diese Sanktionen aber jemals verhängt werden, ist mehr als fraglich, da einem solchen Schritt alle anderen EU-Staaten außer Polen zustimmen müssten. Die ungarische Regierung hat bereits angekündigt, ihr Veto einzulegen. Und das Zugeständnis der polnischen Regierung, der Eilentscheidung des EuGH Folge leisten zu wollen, betrifft nur einen kleinen Teil der strittigen Reformen. Die endgültige Entscheidung des EuGH sowie die letztendliche Reaktion Polens stehen noch aus.

Damit haben die Bemühungen der EU gegen die Reformen in Polen bislang wenig Wirkung gezeigt. Als Konsequenz daraus werden die Rufe nach einem entschiedeneren Vorgehen der EU immer lauter – nicht nur gegen Polen, sondern auch gegen Ungarn, das bereits seit 2010 Reformen vorantreibt, die demokratische Grundrechte und rechtsstaatliche Prinzipien einschränken. Im Gegensatz dazu weisen wir in diesem Beitrag darauf hin, dass die EU zu Recht vorsichtig damit ist, solche Interventionen in die Tat umzusetzen. Wir führen dies auf einen Mechanismus zurück, den wir als Interventionsparadox bezeichnen: Durch Interventionen der EU werden autoritäre Kräfte eher gestärkt als geschwächt. Die Wirkungsweise dieses Mechanismus führen wir im ersten Teil dieses Artikels aus. Im zweiten Teil skizzieren wir dann Reformoptionen, die aus unserer Sicht die negativen politischen Reaktionen in den beschuldigten Staaten vermeiden oder jedenfalls abmildern könnten. Abschließend diskutieren wir, inwiefern sich Ansatzpunkte für ähnliche Vorschläge in der aktuellen EU-Reformdebatte identifizieren lassen.

Was ist das Interventionsparadox?

Wenn wir vom Interventionsparadox sprechen, beziehen wir uns auf eine Zusammenführung dreier Zweige in der politikwissenschaftlichen Forschungsliteratur. Erstens zeigen Studien aus der Forschung zu blame avoidance und blame shifting, dass politische Akteure sehr daran interessiert sind, die Schuld für negative Ereignisse auf andere politische Akteure abzuschieben.[1] Solche Blaming-Strategien sind besonders dann Erfolg versprechend, wenn sie die Schuld für nationale Missstände auf internationale Akteure oder Ereignisse schieben, für die die nationale Regierung nicht verantwortlich gemacht werden kann.[2]

Damit eng verbunden ist, zweitens, die Literatur zum sogenannten Rally-’round-the-flag-Effekt. Diese Literatur hat vor allem am Beispiel der US-Politik gezeigt, dass Regierungsakteure potenzielle Bedrohungen von außen so gefährlich wie möglich erscheinen lassen, um einen nationalen Schulterschluss der eigenen Bevölkerung gegen diese Bedrohungen herbeizuführen und so mehr öffentliche Unterstützung für die eigenen politischen Maßnahmen zur Bekämpfung dieser Bedrohungen zu gewinnen.[3]

Dieser Effekt zeigt sich auch, drittens, in der Forschung zur öffentlichen Meinung gegenüber der EU. Studien aus diesem Bereich haben gezeigt, dass die Bevölkerung angesichts ihres Unwissens über die tatsächlichen Prozesse in der EU häufig einfach die Positionen der nationalen Akteure übernimmt, denen sie vertraut.[4] Das scheint vor allem für Bevölkerungsteile zu gelten, die euroskeptischen Akteuren vertrauen.[5]

Welche Schlüsse lassen sich nun aus diesen Überlegungen ziehen? Eine Regierung, die ob ihrer Verletzung grundlegender demokratischer oder rechtsstaatlicher Prinzipien von einer – juristischen, politischen oder ökonomischen – Intervention durch die EU betroffen ist, sollte demnach versuchen, dies als illegitime Einmischung in die inneren Angelegenheiten und als Angriff auf die eigene demokratisch legitimierte Herrschaft zu brandmarken. Aus den drei angeführten Forschungssträngen folgt, dass diese Strategie der Schuldzuweisung an die EU erfolgreich sein sollte. Indem die sanktionierte Regierung eine illegitime Bedrohung von außen konstruiert und sich selbst als einzige Garantin der nationalen Souveränität geriert, ist es sehr wahrscheinlich, dass sich die Bevölkerung hinter die angegriffene Regierung stellt und ihr wachsende Unterstützung entgegenbringt. Daraus ergibt sich das Interventionsparadox: EU-Interventionen führen auf diese Weise eher zu einer Stärkung als zu einer Destabilisierung von Regierungen, die von solchen Interventionen betroffen sind.

Grundsätzlich scheinen sich die europäischen Institutionen dieses Mechanismus bewusst zu sein, was die Zurückhaltung im Hinblick auf Interventionen und deren Verschärfung zum Teil erklärt.[6] Am Beispiel der diplomatischen Sanktionen gegen die österreichische Regierung unter Wolfgang Schüssel (ÖVP) aufgrund der Regierungsbeteiligung der rechtsgerichteten FPÖ im Jahr 2000 haben wir an anderer Stelle gezeigt, dass bereits der ersten Fall eines EU-Eingreifens gegen eine mitgliedstaatliche Regierung aufgrund vermeintlicher Verstöße gegen demokratische Prinzipien negative politische Auswirkungen hatte.[7] An diesem Beispiel zeigte sich, dass die europäische Intervention eben nicht dazu führte, dass die Zustimmung der Bevölkerung zur sanktionierten Regierung sank. Im Gegenteil, führende Vertreter der Regierung stellten die Sanktionen der EU-Partner als ungerechtfertigten Eingriff in die österreichische Politik dar und brandmarkten sie als Angriff auf Österreich insgesamt. Dadurch stiegen die Popularitätswerte der Regierung, und beide Parteien konnten ihre Koalition nach der nächsten Wahl fortsetzen.

Dieses Muster lässt sich auch für Ungarn und Polen nachzeichnen. Dabei kann zunächst festgehalten werden, dass die ungarische Regierung unter Viktor Orbán deutlich mehr geschont wird als etwa Österreich im Jahr 2000 oder Polen seit 2015, und das obwohl Orbán zunächst nur in geringem Ausmaß und zuletzt gar nicht mehr auf Forderungen der EU zur Anpassung seiner verstärkt autoritären Gesetzgebung reagiert hat. Trotz der relativen Schonung ist es dem ungarischen Ministerpräsidenten aber gelungen, die EU als Gefahr und sich selbst als demokratisch legitimierten Sicherheitsgaranten für sein Land darzustellen.[8] Seit der Regierungsübernahme 2010 ist seine Rhetorik so weit ins Nationalistische und Antisemitische gerückt, dass inzwischen selbst die Partei Jobbik – früher weiter rechts als Orbáns Fidesz – liberaler als Orbán auftritt und um Wählerinnen und Wähler der politischen Mitte kämpft.

Für Polen lassen sich ähnliche Entwicklungen beobachten. Wie Orbán setzt die von der rechtskonservativen PiS geführte polnische Regierung auf rhetorische Muster, die jegliche Intervention der EU als illegitimen Eingriff in die nationale Souveränität darstellen. Dabei verknüpfen führende Vertreterinnen und Vertreter der Partei und der Regierung die "Einmischung" aus Brüssel immer wieder geschickt mit der historischen Erfahrung der deutschen und sowjetischen Besatzung des Landes.[9] Und offenbar verfängt diese Strategie bei der Bevölkerung. Nach der Eröffnung des Verfahrens gemäß Artikel 7 des EU-Vertrages im Dezember 2017 stieg die ohnehin schon wachsende Zustimmung zur Regierung weiter an. Seither schwankt sie zwar immer wieder etwas, liegt aber konstant über dem Niveau, das die PiS bei den Wahlen 2015 erreichte.[10]

Zusammenfassend scheinen diese Beobachtungen das Interventionsparadox zu bestätigen. Die Zurückhaltung der EU in der Anwendung verschärfter Sanktionspotenziale – sofern überhaupt politisch durchsetzbar – wird vor dem Hintergrund dieses Mechanismus verständlich. Angesichts dessen stellt sich die Frage, wie die Wirksamkeit dieses Mechanismus durchbrochen werden kann. Aus unserer Sicht wäre dafür eine wohlüberlegte institutionelle Reform vonnöten, die wir im Folgenden vorstellen.

Fußnoten

1.
Vgl. grundlegend R. Kent Weaver, The Politics of Blame Avoidance, in: Journal of Public Policy 4/1986, S. 371–398.
2.
Vgl. etwa Bernd Schlipphak/Matthias Freise/Jan Förster, Legitimationsstrategien autoritärer Rentierstaaten in Zeiten der Krise, in: Zeitschrift für Politik 1/2017, S. 2–30.
3.
Vgl. exemplarisch Arthur Lupia/Jesse O. Menning, When Can Politicians Scare Citizens into Supporting Bad Policies?, in: American Journal of Political Science 1/2009, S. 90–106.
4.
Vgl. dazu die richtungsweisenden Artikel Liesbet Hooghe/Gary Marks, Calculation, Community, and Cues: Public Opinion on European Integration, in: European Union Politics 4/2005, S. 419–443; Marco Steenbergen/Erica E. Edwards/Catherine De Vries, Who’s Cueing Whom? Mass-Elite Linkages and the Future of European Integration, in: European Union Politics 1/2007, S. 13–35.
5.
Vgl. Catherine De Vries/Erica E. Edwards, Taking Europe to Its Extremes: Extremist Parties and Public Euroscepticism, in: Party Politics 1/2009, S. 5–28.
6.
Gerade die Zurückhaltung der EU im Falle Ungarns ist aber natürlich auch wesentlich auf die Mitgliedschaft Orbáns in der EVP zurückzuführen.
7.
Vgl. Bernd Schlipphak/Oliver Treib, Playing the Blame Game on Brussels. The Domestic Political Effects of EU Interventions Against Democratic Backsliding, in: Journal of European Public Policy 3/2017, S. 352–365.
8.
Vgl. ebd.
9.
Vgl. zum Beispiel Majid Sattar/Konrad Schuller, Kritik und Aggression, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ), 12.1.2016, S. 3; "Es gilt, dass Frau Merkel für uns das Beste wäre", Jarosław Kaczyński im Interview mit Konrad Schuller, in: FAZ, 7.2.2017, S. 2.
10.
Vgl. Poll of Polls, Poland, https://pollofpolls.eu/PL« (Zugriff am 3.12.2018).
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Autoren: Bernd Schlipphak, Oliver Treib für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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