Neue Dimensionen der Urbanisierung
Erstmals in der Geschichte der Menschheit leben heute mehr Menschen in städtischen Siedlungen als in ländlichen (siehe Abbildung 1 in der Printversion bzw. im PDF-Dokument dieser Ausgabe, Seite 12).
In Asien und Afrika lebt zwar noch eine deutliche Mehrheit der Bevölkerung auf dem Land, aber gerade in diesen Ländern ist - gleichsam im Zuge einer "nachholenden Verstädterung" - die Wachstumsrate der urbanen Bevölkerung am größten.
Die Vereinten Nationen prognostizieren, dass sich die Stadtbevölkerung in den Entwicklungsländern innerhalb der nächsten 30 Jahre von zwei auf vier Milliarden Menschen verdoppeln wird.
Der Grund für das starke Städtewachstum in den Ländern des Südens ist nicht mehr überwiegend die Zuwanderung aus ländlichen Gebieten, sondern das hohe Eigenwachstum der Städte.
Die Urbanisierung nimmt heute in vielen Ländern des Südens einen anderen Verlauf als den, welchen wir in den letzten Jahrhunderten kennen lernten. Während sich in Europa, Nordamerika und einigen anderen Weltregionen mit langen städtischen Traditionen aus sozial- und wirtschaftsgeschichtlichen Gründen komplexe, ausgewogene Städtesysteme herausgebildet haben, konzentriert sich in den Entwicklungsländern heute die Zunahme städtischer Bevölkerung überwiegend auf wenige große Städte.
Bis zum Jahr 2015 wird es nach Berechnungen der Vereinten Nationen weltweit 358 Millionenstädte geben, 153 davon in Asien. Dort werden auch 18 der erwarteten 27 Megastädte mit mehr als 10 Millionen Einwohnern liegen. In den Industriestaaten werden dagegen die bestehenden sechs Megastädte nicht weiter anwachsen und sich keine weiteren Städte mit mehr als 10 Millionen Einwohnern herausbilden.
Urbanisierung hat viele Gesichter
Die Wirtschaftskraft einzelner Städte in Industrieländern ist heute so groß wie die ganzer Entwicklungsländer: Los Angeles erbringt etwa die gleiche Wirtschaftsleistung in Milliarden Dollar wie Indien und New York wie China.
Städte sind seit Jahrtausenden nicht nur Zentren wirtschaftlicher Dynamik, Marktplätze, Handels- und Verkehrsknoten, sondern vor allem Ausdruck von (Geistes-)Kultur und kulturellem Gedächtnis sowie Orte sozialer Identität. Städte fördern die Transformation von Gesellschaften hinsichtlich Wissen, Information und Vernetzung. Sie sind Orte der Öffentlichkeit mit vielfältigen Momenten von Begegnung und Austausch. Und sie bieten den Bürgern besondere Möglichkeiten der Organisation, politischen Teilhabe und Gestaltung.
Die positiven Früchte der Verstädterung sind jedoch extrem ungleich verteilt. Die Hoffnung auf ein besseres Leben der Bewohner erfüllt sich häufig nicht. Zwar lebt nach wie vor der größere Anteil an Menschen in absoluter Armut auf dem Lande, dennoch wächst die Armut in den Städten äußerst rasch - einerseits infolge "mitgebrachter" Armut der Zuwanderer aus ländlichen Gebieten, andererseits auf Grund der begrenzten Fähigkeit der Städte zur wirtschaftlichen Integration ihrer Neubewohner.
Die rapide Konzentration von mehreren hundert Millionen Menschen stellt die Städte in den Entwicklungsländern vor enorme Probleme. Dabei sind das Problem nicht die Städte als solche, denn sie bieten durch räumliche Dichte und bessere Erreichbarkeit gute Möglichkeiten für eine ressourcenschonende Versorgung der Bewohner. Diese Vorteile werden aber durch die heute in den Städten praktizierten rohstoff-, abfall-, mobilitäts- und energieaufwändigen Lebensstile und Wirtschaftsweisen konterkariert. Sie finden zunehmend ihre spezifische räumliche Ausformung. Ausufernde und gleichzeitig fragmentierte Stadtlandschaften, gekennzeichnet durch die Zerstörung gewachsener und kleinräumig gemischter Nutzungsstrukturen sowie durch die Etablierung großflächiger, monofunktionaler Produktions-, Büro- und Einkaufseinrichtungen, gelten weithin als Sinnbild von Wachstum und Wohlstand in einer globalisierten Welt - und werden tagtäglich zigfach kopiert.
Vielerorts herrschen äußerst schlechte Umwelt- und ungesunde Lebensbedingungen, vor allem in den so genannten Slums, den Armensiedlungen. Sie beherbergen nach aktuellen Angaben des Siedlungsprogramms der Vereinten Nationen (UN-Habitat) weltweit eine Milliarde Menschen, das sind etwa ein Drittel aller Stadtbewohner, Tendenz steigend.
Anhand der erkennbaren Chancen und Herausforderungen der Verstädterung stellen sich Kommunen und Städte sowie die internationale Staatengemeinschaft die drängende Frage, wie der Wandel bestmöglich gesteuert und in positivem Sinne nutzbar gemacht werden kann. Denn die globale Zukunftsbeständigkeit hängt immer mehr von einer nachhaltigen Entwicklung der Städte ab.
Leitbild Nachhaltige Entwicklung
Die Stadt als bedrohlicher "Ressourcenfresser" einerseits, als deprimierende Ansammlung von Armensiedlungen andererseits, das ist leider allzu oft Realität - aber muss das so sein? Wären wir dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung näher, wenn die meisten Menschen in dörflichen Siedlungen auf dem Land lebten? Eher nicht. Vieles deutet darauf hin, dass die Stadt die "beste aller Siedlungsformen" ist. Die Aufgabe liegt in der allgemeinen Ausschöpfung der - in einem erweiterten Verständnis - Urbanization Economies, das heißt der allgemeinen Möglichkeiten, welche die räumliche Ballung von Menschen und ihrer Aktivitäten bietet: zur Ausschöpfung wirtschaftlicher Potenziale und zur optimalen Ausnutzung natürlicher Ressourcen, für gesellschaftliche Integration, persönliche Freiheit, kulturelle Entwicklung, Toleranz und Solidarität.
Mit der Habitat-Agenda wurde 1996 auf der zweiten Siedlungskonferenz der Vereinten Nationen in Istanbul eine Vision formuliert, die nachhaltige Stadtentwicklung und erschwinglichen, gesunden und sicheren Wohnraum für alle vorsieht.
Im Laufe der letzten Jahre hat die Auseinandersetzung mit dem Thema der nachhaltigen Stadtentwicklung eine schier unübersehbare Vielfalt von Konzepten und Zielvorstellungen hervorgebracht. Im Kern wird eine Stadtentwicklung als nachhaltig bezeichnet, wenn sie den Grundsätzen einer "humanen Stadt" entspricht und außerdem zukunftsfähig ist, das heißt die Entwicklungsmöglichkeiten zukünftiger Generationen nicht beschneidet. Dabei bestimmen - ganz in der Logik der Zieltriade des Sustainable Development - drei zentrale Leitlinien die Diskussion für das Handeln auf nationaler wie internationaler Ebene:
Hinter der "ökologischen und ressourcensparsamen Stadt" verbirgt sich die Idee einer Stadt mit einem "zyklischen Metabolismus, die der Umwelt so viel gibt, wie sie von ihr nimmt".
Wichtige Aspekte sind hierbei Energieeinsparung, Reduzierung des Wasserverbrauchs, Vermeidung und Verminderung von Abfall sowie Verwendung umwelt- und ressourcenschonender Baustoffe.
Die "ökonomische Stadt" soll eine dauerhafte Leistungs- und Konkurrenzfähigkeit gewährleisten, wozu nicht nur eine moderne technische Infrastruktur, sondern auch ein breites Angebot an hochwertigen Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten erforderlich wäre.
Die Vision der "sozialen Stadt" - in der internationalen Zusammenarbeit ist von der sozial inklusiven Stadt ("social inclusive city") die Rede - stellt Forderungen nach Teilhabe und Schutz vor gesellschaftlicher Ausgrenzung in der Stadt in den Vordergrund.
Der Erfolg misst sich daran, ob breite Bevölkerungsschichten inklusive bisher benachteiligter Gruppen wie Migranten und sozial Schwache an der Gestaltung ihrer Stadt beteiligt sind, ärmere soziale Gruppen ausreichenden, günstigen Wohnraum vorfinden, möglichst viele Menschen eigenständig ihren Lebensunterhalt sichern können und ob sie breiten Zugang zu vielfältiger soziokultureller Infrastruktur haben. James Wolfensohn betrachtet die umfassende Einbeziehung bisher benachteiligter gesellschaftlicher Gruppen als größte Herausforderung für Entwicklung: "The challenge of inclusion is the key development challenge of our time." Als entscheidende Faktoren für die erfolgreiche Umsetzung der Leitlinien und entsprechender Strategien werden allgemein genannt:
Politischer Wille und Verpflichtung zur Veränderung;
externe Katalysatoren, die den Wandel durch externe Impulse bereichern und zusätzlich unterstützen;
institutionelle Innovation und Bildung institutioneller Kapazitäten sowie ein
Klima des Lernens und Experimentierens, um zu innovativen Ansätzen und Lösungen zu gelangen.
Die genannten Leitlinien und integrativen Strategien gelten für eine nachhaltige Stadtentwicklung in allen Staaten der Erde. Arbeitslosigkeit, Armut, Gewalt und Kriminalität sowie Benachteiligung sind auch in Europa für die Länder und Kommunen wichtige Themen, die in den vergangenen Jahren in Deutschland mit dem Bund-Länder-Programm "Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die soziale Stadt" gemeinsam mit Bewohnern, gemeinnützigem und privatem Sektor bearbeitet werden. Die hierbei gewonnenen durchaus ermutigenden Ergebnisse lassen sich für die internationale Zusammenarbeit nutzbar machen.
Gute Regierungsführung auf kommunaler Ebene
Ohne gute Regierungsführung auf kommunaler Ebene werden sich die Probleme der Städte nicht lösen lassen. Die Chancen für eine positive Entwicklung haben sich in den letzten Jahren verbessert, wodurch entsprechende Hoffnungen geweckt worden sind. Politische Transformationsprozesse wie die vielerorts vollzogene Dezentralisierung und Demokratisierung von Staaten - von 1991 bis 2001 stieg die Zahl der parlamentarischen Demokratien weltweit von über 70 auf fast 120 Länder
- stärken die Rolle der Kommunen. Städte mit selbstbestimmter Regierung und eigenem Handlungsspielraum haben sich vielerorts als Katalysator für nachhaltig positive Veränderungen auf lokaler Ebene bewährt. Denn in der Regel kann die kommunale Verwaltung durch ihre Nähe zu den Bürgerinnen und Bürgern und zur lokalen Wirtschaft deren Bedarfe besser erkennen und aufgreifen und die finanziellen Mittel - etwa für die Bereitstellung sozialer und technischer Infrastruktur - zielgenauer und räumlich effektiver einsetzen. Gleichzeitig kann nur eine städtische Regierung, die ihre Geschicke selbst lenken kann, den Bewohnern weitreichende Möglichkeiten zur gemeinsamen Gestaltung des Lebens vor Ort einräumen und mit Hilfe eigenverantwortlicher Verwaltung von Ressourcen das Vertrauen in eine zeitnahe Realisierung von zukunftsfähigen Ideen schaffen. Daher gilt zunehmend: "Cities and towns form the front line in a global campaign to address issues of poverty and development opportunity." Die Nationalstaaten, zunehmend auch politische Zusammenschlüsse von Staaten wie die Europäische Union sowie die internationale Staatengemeinschaft, entscheiden über wichtige wirtschaftliche, soziale und ökologische Rahmenbedingungen für das Handeln auf lokaler Ebene. Dennoch sind Städte wie lokale Gebietskörperschaften die zentrale politisch-territoriale Einheit mit Verantwortung für eine zukunftsfähige Entwicklung. Hier gilt es, die allgemeinen Leitvorstellungen der nachhaltigen Stadtentwicklung zu konkretisieren und umzusetzen. Dabei erfordert die lokale Bewältigung der Herausforderungen vor allem Good Urban Governance, d.h. ein gutes Management der städtischen Entwicklung, das auch die Definition kommunaler Kernaufgaben und Modernisierung öffentlicher Dienstleistungen umfassen kann.
Als notwendige Voraussetzung hierfür gilt die enge Zusammenarbeit nationaler und lokaler Regierungen und die Realisierung einer effizienten Arbeitsteilung zwischen den einzelnen Verwaltungsebenen (Staat, Provinz, Kreis, Stadt).
Damit richtet sich die Forderung nach Good Urban Governance auch an übergeordnete staatliche Instanzen, die für geeignete rechtliche, finanzielle und institutionelle Rahmenbedingungen für lokale Gebietskörperschaften zu sorgen haben. Aber die zentrale Aufgabe geht weit über die Kooperation staatlicher Stellen hinaus. Vielmehr scheint sich mit dem Begriff der Good Governance - oder konkreter Good Urban Governance - in der internationalen Diskussion ein neues und umfassendes Verständnis für den geeigneten Ansatz zur Entwicklungssteuerung durchzusetzen: "Good (urban) Governance als vereinte Anstrengung von Seiten der Kommune, der Zivilgesellschaft und des privatwirtschaftlichen Sektors macht Nachhaltigkeit zu ihrem zentralen Ziel. In der Bewältigung dieser Aufgabe sollten Einzelpersonen, Gruppierungen, Privatunternehmen und eine Vielzahl staatlicher und kommunaler Institutionen einbezogen werden. (...) Good Governance ist der Motor, die treibende politische Kraft, welche die einzelnen Aspekte einer nachhaltigen Entwicklung im Gleichgewicht hält und sie in die verschiedenen Bereiche der Politik integriert. Sie ist jene Kraft, welche die einzelnen Akteure in der Stadt dazu bringt, ihren Teil an Verantwortung wahrzunehmen und an den positiven Auswirkungen eines derartigen Handelns teilzuhaben. Nachhaltigkeit als Prinzip - Good Governance als dessen Umsetzung - das sind die beiden nicht voneinander zu trennenden Aspekte einer positiven urbanen Entwicklung." In stark zentralisierten Ländern ist die Dezentralisierung von Zuständigkeiten, Kompetenzen und Einnahmen erforderlich - ein Prozess, der vielerorts in Gang gesetzt, aber längst noch nicht überall zu einem befriedigenden Abschluss gebracht wurde. Der Übergang von der traditionellen, zentralisierten Verwaltung hin zu einem guten, reagiblen, flexiblen, dezentralisierten kommunalen Management kann weltweit als eine der zentralen Herausforderungen für die Stadtpolitik zu Beginn des neuen Jahrtausends angesehen werden.
Deutsche Entwicklungszusammenarbeit im Bereich Kommunal- und Stadtentwicklung
Die Vereinten Nationen haben sich den Herausforderungen der Armutsbekämpfung und Verstädterung gestellt und im September des Jahres 2000 in der "Millenniums-Erklärung" die so genannten "Millenniums-Entwicklungsziele" ("Millennium De-velopment Goals", MDGs) verabschiedet.
Die Erklärung unterstreicht mit der Bündelung unterschiedlicher Entwicklungsziele die Erfordernisse integrativer Lösungsstrategien auch auf internationaler Ebene: Bis zum Jahr 2015 will die Weltgemeinschaft die Armut halbieren, ebenso den Anteil der Hungernden, den Zugang zur Grundbildung gewährleisten und Epidemien wie HIV/AIDS erfolgreich bekämpfen. Dadurch werden entsprechende nationale Anstrengungen - wie bereits durch die 1992 in Rio de Janeiro beschlossene Agenda 21 - in einen internationalen Rahmen gestellt, was den Regierungen in aller Welt Orientierung bietet. Die MDGs sind ein deutliches Zeichen der gewachsenen Einsicht, dass nur ein gemeinsames Vorgehen zur signifikanten Lösung der Probleme beitragen kann. Für den Bereich Stadtentwicklung ist besonders Ziel 7 - "Nachhaltige Nutzung der Umwelt sichern" - relevant, dem die Ergebnisindikatoren "Verminderung der Menschen ohne nachhaltigen Zugang zu sauberem Trinkwasser um die Hälfte" und "Erreichung signifikanter Verbesserung der Lebensverhältnisse von mindestens 100 Millionen Slumbewohnern bis zum Jahr 2020" zugeordnet wurden.
Die Bundesregierung stellt sich in ihrem Aktionsprogramm 2015 den Herausforderungen der Millenniumsziele.
Sie hat im Rahmen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit in den letzten Jahren wesentliche Beiträge zur Armutsbekämpfung und nachhaltigen Stadtentwicklung geleistet und ihr Engagement im Themenfeld der Kommunal- und Stadtentwicklung verstärkt. Deutschland gehört heute zu den drei größten Gebern im städtischen Bereich (nach den USA und Frankreich). Aktuell beläuft sich die Summe aller Vorhaben, die im Auftrag des BMZ durch die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), den Deutschen Entwicklungsdienst (DED), InWent und verschiedene deutsche Nicht-Regierungsorganisationen durchgeführt werden, auf über 3,5 Milliarden Euro.
Welchen Beitrag kann die internationale Zusammenarbeit zur Bekämpfung der städtischen Armut leisten? Auf bilateraler Ebene setzt die deutsche Entwicklungszusammenarbeit in Zusammenarbeit mit den Partnerländern nicht nur auf integrierte und fachübergreifende Ansätze, den Aufbau lokaler Kapazitäten und gute Regierungsführung, sondern als einer der wenigen Geber auf einen Mehrebenenansatz mit Beratung auf allen staatlichen Ebenen eines Partnerlandes.
In jüngster Zeit werden in der bilateralen Zusammenarbeit mit jedem Partnerland bis zu drei inhaltliche Schwerpunkte der Zusammenarbeit vereinbart und hierdurch die verfügbaren Kräfte fokussiert. Außerdem wird der Zusammenschluss von Projekten zu Programmen verstärkt gefördert, um die Wirkung der eingesetzten Ressourcen zu erhöhen. Vorhaben der nachhaltigen, umweltgerechten Stadtentwicklung, des Landmanagements, der behutsamen Sanierung von Altstädten und Stätten des urbanen Weltkulturerbes finden sich vor allem in den Schwerpunkten "Demokratie, Zivilgesellschaft, öffentliche Verwaltung" sowie "Regionale Konzentration bei integrierten Ansätzen der ländlichen und städtischen Entwicklung". Viele der Projekte mit den Schwerpunkten "Umweltpolitik, Schutz und nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen", "Trinkwasser, Wassermanagement, Abwasser/Abfallentsorgung" sowie "Wirtschaftsreform und Aufbau der Marktwirtschaft" haben zusätzlich starken städtischen Bezug.
Ein treffendes Beispiel für ein Projekt der behutsamen Stadterneuerung, das gleichzeitig im Sinne des integrativen Ansatzes auch Aspekte der Entwicklung lokaler Ökonomie beinhaltet, ist die Altstadtsanierung in Sibiu (Hermannstadt) in Rumänien. Die Altstadt, in der 20 000 Menschen leben, ist ein Kulturdenkmal von internationalem Rang, dessen baulicher Zustand sich von Jahr zu Jahr zu verschlimmern droht. Die Wohnungen bieten kaum modernen Komfort, denn ihren Eigentümern fehlt das Geld, das Wissen und oft die Motivation, die Häuser und Wohnungen stilgerecht und zeitgemäß zu sanieren. Seit dem Jahr 2000 unterstützt die GTZ im Auftrag des BMZ die behutsame Sanierung der Altstadt und berät die Stadtverwaltung dabei, wie sie gemeinsam mit allen Bewohnern die Wohnverhältnisse verbessern und den Charakter der historischen Gebäude bewahren kann. Finanzielle Zuschüsse für bauliche und infrastrukturelle Eigenleistungen zur Verbesserung ihrer Lebensqualität erhalten Bewohner und Eigentümer seit kurzem über die KfW, die 2004 als Kooperationspartner in das Projekt eingestiegen ist.
KfW und GTZ sind im Auftrag des BMZ auch gemeinsam tätig, um das Leben der Bewohner informeller Siedlungen nachhaltig zu verbessern, so auch in einem laufenden Vorhaben in Kairo, wo 700 000 Einwohner in einer im Verlauf von dreißig Jahren entstandenen informellen Siedlung leben. Das Überleben basiert hier auf dem Einsammeln und Verwerten der städtischen Abfälle. Die GTZ konnte auf langjährige Erfahrungen aus der behutsamen Sanierung eines benachteiligten Gebietes inAssuan und institutioneller Beratung in Kairo zurückgreifen. Sie unterstützt die Regierung dabei, die Häuser zu registrieren, damit die Bewohner Besitztitel erwerben können und dann aus eigener Motivation darangehen, sich um die dürftige Infrastruktur des Gebiets zu kümmern.
Während die GTZ gemeinsam mit Bewohnerinitiativen neue Planungsstrategien entwirft und lokale Akteure berät, wie jene eigenverantwortlich umzusetzen sind, fördert die KfW die Investition in Systeme der Wasserversorgung und -entsorgung sowie der Müllbeseitigung. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit orientiert sich heute an der Wirkung der Vorhaben. Sie bezieht parallel viel öfter deutsche Erfahrungen mit der kommunalen Selbstverwaltung in die Arbeit ein.
Impulse aus der behutsamen Stadterneuerung und aus dem Programm "Soziale Stadt" werden zeitnah in die strategische Ausrichtung derProjekte und Beratungsarbeit aufgenommen. Zudem werden Partnerschaften zwischen deutschen Städten und Kommunen in Entwicklungsländern in Vorhaben der deutschen Entwicklungszusammenarbeit einbezogen. Neben der bilateralen Kooperation ist die Zusammenarbeit im multilateralen Kontext das zweite wichtige Standbein der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Zentrale Organisation des Systems der Vereinten Nationen im Bereich Stadtentwicklung, Siedlungswesen und Wohnungsversorgung in Entwicklungs- und Transformationsländern ist das United Nations Human Settlements Programme (UN-Habitat).
Aufgabe von UN-Habitat ist es, vor dem Hintergrund rapide wachsender Städte über die Instrumente Politikberatung, Aufbau von Kapazitäten (Capacity-Building) und Wissensmanagement sowie Stärkung von Partnerschaften eine nachhaltige städtische Entwicklung zu unterstützen und zu fördern. Dabei sollen besonders die Gemeinden und andere lokale Gebietskörperschaften in den Willensbildungsprozess der Vereinten Nationen mit einbezogen werden. Die Organisation fördert aus diesem Grund Partnerschaften zwischen Regierungen, Städten, aber auch zwischen Nichtregierungsorganisationen und dem privaten Sektor. Als multilaterale Organisation ergänzt das Siedlungsprogramm die bilaterale Zusammenarbeit der verschiedenen Geber, wodurch besonders die Verständigung über gemeinsame Ziele sowie eine verstärkte Kooperation und Koordination ermöglicht werden. Die Bundesregierung unterstützt UN-Habitat als globalen Akteur in diesem Bereich.
Um den verantwortungsvollen Umgang mit den verfügbaren Finanzmitteln zu optimieren und besser zu koordinieren, haben die Weltbank, die Asiatische Entwicklungsbank, UN-Habitat, die Europäische Kommission, zehn Einzelstaaten - darunter Deutschland - und vier internationale Städtenetzwerke im Jahr 1999 die Initiative "Cities Alliance" gegründet.
Die Initiative fördert in zwei Interventionsfeldern gezielt folgende Maßnahmen in den Entwicklungsländern: die Erstellung von Stadtentwicklungsstrategien, die eine partizipativ entwickelte Vision einer Stadt mit der Analyse ihres wirtschaftlichen Potenzials verknüpfen, sowie ferner die städtische und stadtübergreifende Entwicklung von informellen Siedlungen und benachteiligten Quartieren.