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30.1.2004 | Von:
Wolfgang Ismayr

Die politischen Systeme der EU-Beitrittsländer im Vergleich

Dominanz parlamentarischer Regierungssysteme

In vielen osteuropäischen Ländern wurde das Staatsoberhaupt mit beachtlichen Kompetenzen ausgestattet. Allerdings hat sich nirgendwo in Osteuropa ein präsidentielles Regierungssystem nach US-amerikanischem Muster etabliert. Vielmehr verfügen diese Länder über eine geteilte Exekutive: ein Staatsoberhaupt und eine Regierung, an deren Spitze ein Ministerpräsident steht. In sämtlichen osteuropäischen Ländern kann die Regierung verfassungsgemäß durch ein parlamentarisches Misstrauensvotum gestürzt werden. Sie weisen somit das Hauptmerkmal parlamentarischer Regierungssysteme auf. Allerdings zeigten sich insbesondere in den ersten Jahren nach dem Umbruch von 1989/90 breite semipräsidentielle Tendenzen, welche die Diskussion über Regierungssystem-Typologien belebt haben. Diese Entwicklungen waren nur teilweise durch die Verfassungslage, in beachtlichem Umfang aber (auch) darin begründet, dass den Staatspräsidenten über ihre verfassungsmäßigen Zuständigkeiten hinausgehende Aufgaben zuwuchsen oder sie diese für sich in Anspruch nahmen. Ursache hierfür waren die Instabilität von Parlamenten und Regierungen sowie teilweise auch entsprechende Erwartungen in der Bevölkerung. Von einem semipräsidentiellen System kann gesprochen werden, wenn die Regierungsmacht nicht allein bei Kabinett und Ministerpräsidenten, sondern in erheblichem Umfang auch beim direkt gewählten Staatspräsidenten liegt, der somit nicht nur die charakteristischen Aufgaben eines Staatsoberhauptes wahrnimmt.[17]

Stabilisiert hat sich dieser Typus nur in der Variante eines präsidentiell-parlamentarischen Regierungssystems, und zwar in Russland, der Ukraine und Weißrussland. Diese Länder fallen hinsichtlich der Verfassung und mehr noch der Verfassungspraxis aus dem Rahmen und tragen semiautoritäre oder - im Falle Weißrusslands - autoritäre Züge.[18] Im Unterschied zur Variante des parlamentarisch-präsidentiellen Systems besitzt der Staatspräsident dort die Möglichkeit, die Regierung gegen den Willen der Parlamentsmehrheit zu entlassen.[19] Ansonsten bestehen mittlerweile fast überall in Mittel- und Osteuropa parlamentarische Regierungssysteme, während die parlamentarisch-präsidentielle Variante des semi-präsidentiellen Typus ihre anfängliche Bedeutung eingebüßt hat. Eine Ausnahme bildet allenfalls Polen - ein schwer einzuordnender "Grenzfall".

In mehreren Ländern wurden die Kompetenzen der Staatspräsidenten ausdrücklich reduziert, während sie sich in anderen deutlicher auf ihre verfassungsmäßige Rolle beschränken.[20] Einen bemerkenswerten Wandlungsprozess hat Polen durchlaufen, wo die zunächst (sehr) starke Stellung des Staatspräsidenten schrittweise eingeschränkt wurde. Über die auch in parlamentarischen Regierungssystemen üblichen Regelungen hinaus verbleibt dem polnischen Staatspräsidenten nach der Verfassung von 1997 allerdings ein nur schwer überwindbares Veto bei der Gesetzgebung. Um dieses zurückzuweisen, bedarf es einer parlamentarischen Mehrheit von drei Fünfteln der Abstimmenden. Das Vetorecht bietet je nach personeller und parteipolitischer Konstellation unterschiedlich intensive inhaltliche Einwirkungsmöglichkeiten auf politische Entscheidungen. Während sich der seit 1995 amtierende Staatspräsident Alexander Kwas<'niewski im Unterschied zu seinem Vorgänger Lech Wa?esa zunächst zurückhielt, nutzt er das Legislativ-Veto in jüngster Zeit stärker. Ob Polen angesichts dieser spezifischen Konstellation auch weiterhin als parlamentarisch-präsidentielles System einzuordnen sein wird, muss die zukünftige Verfassungspraxis erweisen.[21] Litauen ist "nur auf den ersten Blick" dem Typ parlamentarisch-präsidentieller Systeme zugehörig.[22] Ungeachtet gewisser verfassungsmäßiger Zuständigkeiten in der Außenpolitik[23] fehlt es dem Staatspräsidenten an faktischen Kompetenzen zu einer selbständigen Außenpolitik.

Auch die im Falle Rumäniens übliche und bei Bulgarien (und Makedonien) gelegentlich vorgenommene Charakterisierung als "parlamentarisch-präsidentiell" oder "semipräsidentiell" findet ihre Grundlage kaum in Kompetenzzuweisungen der Verfassung, sondern war in der Verfassungspraxis begründet. So stütz(t)en sich die rumänischen Staatspräsidenten auf einen umfangreichen Mitarbeiterstab und maßten sich bis zum erneuten Machtwechsel Ende 2000 "Prärogativen des Regierungschefs" an.[24] Mit der im Oktober 2003 beschlossenen Verfassungsrevision wurden die Grenzen präsidialer Macht verdeutlicht. Nach Artikel 107 der Verfassung kann der Präsident den Ministerpräsidenten nicht entlassen. Auch kann er eine Regierungsumbildung, in deren Verlauf die Struktur oder die politische Zusammensetzung der Regierung verändert wird, nur durchführen, wenn das Parlament dem auf Vorschlag des Ministerpräsidenten zugestimmt hat (Art. 85).[25] In Bulgarien passten sich die Präsidenten seit Mitte der neunziger Jahre in der Praxis zunehmend ihrer verfassungsmäßigen Rolle im parlamentarischen System an.[26]

Auch wenn die Staatspräsidenten in den mittel- und osteuropäischen Beitrittsländern vornehmlich repräsentative Aufgaben wahrnehmen, sind sie doch in kaum einem Land darauf beschränkt, sondern haben darüber hinaus bestimmte Verfahrenskompetenzen und Reservefunktionen. So verfügt der Staatspräsident fast überall über ein (suspensives) Vetorecht bei der Gesetzgebung (Ausnahme: Slowenien). In allen Fällen kann das Veto des Präsidenten jedoch vom Parlament überstimmt werden, mit Ausnahme Polens mit einfacher oder absoluter Mehrheit. Insgesamt gesehen wurde das präsidentielle Veto in den letzten Jahren seltener eingelegt und hat an Bedeutung verloren (Ausnahmen: Bulgarien, Polen). Dies wird auf unterschiedliche Weise durch eine Stabilisierung von Parteien(systemen) und Fraktionen bewirkt und ist auch davon abhängig, ob Staatspräsident und Premierminister unterschiedlichen politischen Lagern angehören (Kohabitation).

In einzelnen Beitrittsländern verfügt der Präsident über das Recht der Gesetzesinitiative (Polen, Ungarn, Litauen, Lettland; Estland bei Verfassungsänderungen), doch wird dieses insgesamt gesehen vergleichsweise selten genutzt. Die Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes ist in den meisten Staaten Sache des Präsidenten, wobei unterschiedliche Regelungen der Gegenzeichnung bestehen. In zwei Dritteln der osteuropäischen Länder wird der Staatspräsident direkt vom Volk gewählt, so auch in den Beitrittsländern Polen, Litauen, Slowakei und Slowenien sowie in Rumänien und Bulgarien. Für parlamentarisch gewählte Staatspräsidenten sind durchweg qualifizierte Mehrheiten vorgesehen. In allen mittel- und osteuropäischen Staaten wurden gewisse formale Vorkehrungen gegen einen Missbrauch des Präsidentenamtes getroffen. Die Amtszeit beträgt in fast allen Beitrittsländern fünf, in Lettland nur vier Jahre.[27] In allen östlichen Ländern ist zudem nur eine einmalige Wiederwahl in unmittelbarer Folge möglich.[28]


Fußnoten

17.
Vgl. Maurice Duverger, A New Political System Model: Semi-Presidential Government, in: European Journal of Political Research, 8 (1980), S. 165 - 187; vgl. u.a. Thomas Poguntke, Präsidiale Regierungschefs: Verändern sich die parlamentarischen Demokratien?, in: Oskar Niedermayer/Bettina Westle (Hrsg.), Demokratie und Partizipation, Wiesbaden 2000, S. 361f.; Gianfranco Pasquino, Semi-Presidentialism, in: European Journal of Political Research, 31 (1997), S. 128ff.
18.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 20ff., und die Länderbeiträge von Margareta Mommsen (Russland), Ellen Bos (Ukraine) und Silvia von Steinsdorff (Weißrussland) in: W. Ismayr (Anm. 1).
19.
Vgl. W. Merkel (Anm. 4), S. 139.
20.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 22.
21.
Vgl. K. Ziemer/C.-Y. Matthes (Anm. 16), S. 194, S. 199.
22.
Joachim Tauber, Das politische System Litauens, in: W. Ismayr (Anm. 1), S. 158.
23.
Nach Art. 84 der litauischen Verfassung entscheidet der Präsident "über die grundlegenden Fragen der Außenpolitik". Allerdings "führt (er) die Außenpolitik zusammen mit der Regierung".
24.
Anneli Ute Gabanyi, Das politische System Rumäniens, in: W.Ismayr (Anm. 1), S. 562f.
25.
Vgl. ebd., S. 562.
26.
Vgl. Sabine Riedel, Das politische System Bulgariens, in: W. Ismayr (Anm. 1), S. 598f.
27.
Dies galt bis Ende Oktober 2003 auch für Rumänien, wo durch Erhöhung auf fünf Jahre im Zuge der Verfassungsreform die Amtszeit des Präsidenten und die Wahlperiode des Parlaments "entkoppelt" wurden.
28.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 25f.