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30.1.2004 | Von:
Wolfgang Ismayr

Die politischen Systeme der EU-Beitrittsländer im Vergleich

Gewichtige Rolle der Parlamente

In keinem mittel- und osteuropäischen Land hat sich eine Konkurrenzdemokratie vom Typus des britischen Westminster-Systems entwickelt, die allerdings auch in Westeuropa eher die Ausnahme darstellt. Vielmehr werden Prozesse der Parteienkonkurrenz durch Aushandlungsprozesse ergänzt und modifiziert. Wie in den meisten westeuropäischen Ländern bestehen auch in den parlamentarischen Systemen der östlichen Beitrittsländer verfassungsrechtliche und -politische Rahmenbedingungen, die einem verhandlungsdemokratischen Willensbildungsprozess förderlich sind. Dazu gehören schwer veränderbare, geschriebene Verfassungen, eine ausgebaute Verfassungsgerichtsbarkeit, ausgeprägte Verfahrenskompetenzen des Staatspräsidenten, direktdemokratische Verfahren und in manchen Ländern auch eine Zweite Kammer mit bestimmten Vetofunktionen,[29] während bundesstaatliche Strukturen durchweg fehlen. Nicht zuletzt haben sich überall Arbeitsparlamente entwickelt, die eine vergleichsweise starke Stellung einnehmen.

Im Unterschied zum "negativen Parlamentarismus" in einigen westeuropäischen Ländern[30] ist eine parlamentarische Vertrauensabstimmung oder eine formelle Wahl des Ministerpräsidenten oder der Regierung als Ganzes durch das Parlament in allen osteuropäischen Ländern verpflichtend. Während ein Misstrauensvotum in den meisten Beitrittsländern auch gegen einzelne Minister möglich ist, ist der Sturz der Regierung zumeist erschwert. So wurde in Ungarn, Slowenien sowie 1997 in Polen nach deutschem Vorbild ein konstruktives Misstrauensvotum eingeführt, während in fast allen anderen Beitrittsländern für das Misstrauensvotum eine absolute Mehrheit erforderlich ist. Durch ein formelles Misstrauensvotum oder auch eine gescheiterte Vertrauensfrage wurde nur selten eine Regierung gestürzt. Nur einmal geschah dies durch konstruktives Misstrauensvotum (Slowenien 1992), durch einfaches Misstrauensvotum dreimal in Polen (1992/93) und einmal in der Slowakei (1994) und infolge einer Vertrauensfrage 1992 in Bulgarien und im April 2000 in Slowenien.[31]

Nirgendwo in Osteuropa steht dem Ministerpräsidenten oder der Regierung das Recht zu, das Parlament aufzulösen, und auch der Staatspräsident kann dies nirgendwo uneingeschränkt. Das verfassungsmäßige Recht der Selbstauflösung des Parlaments ist in den östlichen Beitrittsländern wesentlich stärker verbreitet als in Westeuropa. Es kann die Stellung des Parlaments stärken, wenn dafür eine breite Mehrheit erforderlich ist wie in Polen (Zweidrittelmehrheit), Litauen und der Slowakei (Dreifünftelmehrheit).[32] Die zentrale verfassungsmäßige Stellung des Parlaments wird auch dadurch unterstrichen, dass - anders als in Deutschland - Errichtung und Auflösung von Ministerien und zumeist auch deren Zuschnitt überwiegend gesetzlich geregelt werden und der Zustimmung des Parlaments bedürfen. In der Praxis der üblichen Koalitionsregierungen wird dies in der Regel ohnehin unter den (künftigen) Koalitionspartnern ausgehandelt.

Die in modernen Rechts- und Sozialstaaten bestehende Vielfalt und Komplexität der parlamentarischen Gesetzgebungs- und Kontrollaufgaben wurde angesichts der politischen und sozio-ökonomischen Transformation und der angestrebten EU-Mitgliedschaft eher noch gesteigert. Dementsprechend haben sich in allen Parlamenten und häufig auch den (größeren) Fraktionen sukzessive arbeitsteilige Strukturen ausgebildet. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt in den Abgeordnetenhäusern aller Beitrittsländer mittlerweile bei überwiegend öffentlich tagenden, ständigen Fachausschüssen. Sie sind durchweg an der Gesetzgebungsarbeit vorbereitend beteiligt, dienen aber auch der parlamentarischen Kontrolle der Regierung. In keinem osteuropäischen Land hat sich die für das Westminster-Modell typische Verfahrenspraxis durchgesetzt, wonach die Regierungsmehrheit auch formell weitgehend alleine bestimmt, worüber im Parlament entschieden und mit Präferenz debattiert wird. In den meisten osteuropäischen Ländern ist die Opposition an der Aufstellung der Tagesordnung beteiligt.[33]

Bei den verabschiedeten Gesetzentwürfen dominiert die über einen Verwaltungsapparat verfügende Regierung inzwischen durchweg, bei den eingebrachten Gesetzesinitiativen zumeist. Allerdings liegt der Anteil erfolgreicher Entwürfeaus dem Parlament in einigen Ländern noch vergleichsweise hoch (Polen, Litauen, Estland), während er in Ungarn nur etwa ein Zehntel ausmacht.[34] Die Ursachen hierfür sind unterschiedlich. Allerdings lässt sich generell sagen, dass im Falle von (tolerierten) Minderheitsregierungen Einfluss- und "Mitregierungs"-Chancen der Opposition wachsen.

Von einschneidenden verfassungsrechtlichen Restriktionen bei der Gesetzgebung im Sinne eines "rationalisierten Parlamentarismus" kann - mit Ausnahme hoher Hürden bei der Zurückweisung des durch den Staatspräsidenten eingelegten Vetos in Polen - in keinem Beitrittsland gesprochen werden. Dies schließt tief greifende Beeinträchtigungen auch bei der Gesetzgebung unter Missbrauch bestimmter Ausnahmeregelungen nicht aus, wie sich phasenweise im Falle Rumäniens und der Slowakei sowie bis 2000 in Kroatien gezeigt hat.[35]

Die klassischen parlamentarischen Kontrollinstrumente wurden in den Beitrittsländern vergleichsweise stark als Minderheitenrechte ausgebaut. So ist das dem einzelnen Abgeordneten zustehende Fragerecht oft mit einer ausdrücklichen Antwortpflicht der Regierung verbunden. Die verschiedenen Formen von Anfragen werden vergleichsweise intensiv und öffentlichkeitswirksam genutzt.[36] In den meisten Beitrittsländern können Untersuchungsausschüsse von einer parlamentarischen Minderheit durchgesetzt werden[37] - viel häufiger als in Westeuropa.[38] Untersuchungsausschüsse spielten in mehreren Ländern eine wichtige Rolle bei der öffentlichen Auseinandersetzung über Korruption und Begünstigung (Ungarn, Lettland, Slowenien, Polen). Zudem kann sich dieses Kontrollinstrument - zumal als Minderheitsrecht - präventiv auswirken.[39] Hinzu kommt in mehreren Ländern, dass nicht nur bei Verfassungsänderungen, sondern auch bestimmten verfassungsrelevanten Gesetzen (Organgesetzen) qualifizierte Mehrheiten vorgesehen sind, die eine Einbeziehung zumindest eines Teils der Opposition erforderlich machen. Besonders ausgeprägt ist dies in Ungarn.[40]

Eine wichtige Kontroll- und Schutzfunktion nehmen im Übrigen ein oder mehrere, vom Parlament gewählte Ombudsmänner (Parlaments- bzw. Bürgerbeauftragte) wahr. Sie spielten in mehreren Ländern für die Entwicklung und den Bestand einer rechtsstaatlichen politischen Kultur eine wichtige Rolle.[41]


Fußnoten

29.
Vgl. ebd., S. 41ff.; vgl. auch Gisela Riescher/Sabine Ruß/Christoph M. Haas (Hrsg.), Zweite Kammern, München 2000, S. 382ff.
30.
Vgl. Wolfgang Ismayr, Die politischen Systeme Westeuropas im Vergleich, in: ders. (Anm. 2), S. 18ff.
31.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 22f.
32.
Vgl. ebd., S. 25.
33.
Vgl. auch Susanne Kraatz/Silvia von Steinsdorff, "Rationalisierte Inklusion" als bedingtes Erfolgsrezept, in: dies. (Hrsg.), Parlamente und Systemtransformation im postsozialistischen Europa, Opladen 2002, S. 317ff.
34.
Vgl. A. Körösényi/G. G. Fodor (Anm. 5), S. 339; S. Kraatz/S. Steinsdorff (Anm. 33), S. 322f.
35.
Vgl. A. U. Gabanyi (Anm. 24), S. 572f.; seit der Verfassungsrevision 2003 muss bei Dringlichkeitsverordnungen die Dringlichkeit nachgewiesen werden. Vgl. Rüdiger Kipke, Das politische System der Slowakei, in: W. Ismayr (Anm. 1), S. 292ff.; N. Zakoek (Anm. 3), S. 686f.
36.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 40.
37.
So in Lettland, Litauen, Ungarn, Tschechien, Slowenien und Rumänien.
38.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 2), S. 35.
39.
Vgl. z.B. Igor Lukic, Das politische System Sloweniens, in: W. Ismayr (Anm. 1), S. 646; K. Ziemer/C.-Y. Matthes (Anm. 16), S. 207f.; Th. Schmidt (Anm. 13), S. 122f.; A. Körösényi/G. G. Fodor (Anm. 5), S. 333.
40.
Vgl. A. Körösényi/G. G. Fodor (Anm. 5), S. 327f., S. 341.
41.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 41.