APUZ Dossier Bild
1|2|3|4|5|6|7 Auf einer Seite lesen
15.1.2004 | Von:
Wolfgang S. Heinz

Internationale Terrorismusbekämpfung und Achtung der Menschenrechte

In diesem Beitrag werden legale, aber auch rechtswidrige Methoden der Bekämpfung des Terrors diskutiert. Als Länderbeispiele wird auf die USA, Israel und Deutschland eingegangen.

Einleitung

Für eine kritische Öffentlichkeit und damit auch die Menschenrechtsbewegung ist der Terrorismus ein schwieriges Thema. Zu Problemen der internationalen Menschenrechtsbewegung mit dem neuen Thema vgl. International Council on Human Rights Policy, Menschenrechte nach dem 11. September, Berlin 2003 (hrsg. in deutscher Übersetzung vom Deutsches Institut für Menschenrechte). Bei diesem Typ von Makrokriminalität sind Informationen vielfach unsicher, agieren doch terroristische Gruppen im Geheimen, und die Gegenmaßnahmen der Staaten, auch der Demokratien, werden ebenfalls streng vertraulich behandelt. Die Medien veröffentlichen zwar eine Vielzahl von Daten und Meinungen zum Thema, aber es wird eben auch viel "geraunt", nicht selten ohne Quellen anzugeben oder unter allgemeinem Verweis auf ungenannt bleibende Geheim- und Nachrichtendienste. Deren Grenzen, eigene institutionelle Interessen und Politisierung werden aber seit langem in der wissenschaftlichen Forschung - nicht zuletzt durch Beiträge von Geheimdienstmitarbeitern, Wissenschaftlern und kritischen Nichtregierungsorganisationen (NGOs) etwa in den USA - beschrieben und sind nach dem Irakkrieg noch einmal deutlich geworden.


In der öffentlichen Diskussion fehlt es vielfach an klaren, umfassenden und belegten Informationen, sicher eine Folge des Phänomens selbst, aber auch Begleiterscheinung eines Themas, bei dem viel vermutet und spekuliert werden kann. Da werden mögliche Bedrohungsszenarien schnell zu wahrscheinlichen Szenarien, ohne dass methodisch klar wird, wie dieser Argumentationsschritt vollzogen wurde. Diffuse Angst, manchmal Hysterie, tritt an die Stelle einer ernsthaften Analyse von Gefahren und Gegenmaßnahmen. Der "Angst-Korridor" angesichts der Möglichkeit von Massenvernichtungswaffen in den Händen von Terroristen ist "nach vorne" völlig offen.

In einem solchen Klima liegt es nahe, immer weiter reichende Forderungen nach der Einschränkung von Menschen- und Grundrechten zu erheben, ohne dass wirklich klar wäre, ob nicht bereits bestehende Regelungen ausreichen, wie effektiv Maßnahmen - gemessen an den definierten Zielen der Terrorismusbekämpfung - wirklich sind/wahrscheinlich sein würden (alte und neu geforderte Maßnahmen) und welcher Schaden/welche Kosten durch immer neue Einschränkungen für Rechtsstaat und Demokratie entstehen.

Dieser Beitrag entstand am Deutschen Institut für Menschenrechte. Er beruht zu einem großen Teil auf der Studie Wolfgang S. Heinz/Stephanie Schlitt/Anna Würth, Internationale Terrorismusbekämpfung und Menschenrechte, Berlin 2003.

Menschenrechtsschutz versus Terrorismusbekämpfung

Der völkerrechtliche Menschenrechtsschutz hat Einschränkungen für den Notstandsfall zugelassen. So ist gemäß VN-Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt) nach Art. 4 die zeitweilige Außerkraftsetzung (Derogation) von Rechten möglich, wenn "das Leben der Nation (des Staates) bedroht" und der Notstand amtlich verkündet ist. Die Staaten können dann Maßnahmen ergreifen, welche die Lage unbedingt erfordert, vorausgesetzt, dass diese ihren sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen nicht zuwiderlaufen und keine Diskriminierung allein wegen der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion oder der sozialen Herkunft nach sich ziehen. Die Maßnahmen sollen die Gefahr möglichst zeitnah verringern und bedürfen einer offiziellen Notstandserklärung des betreffenden Staates gegenüber den Vereinten Nationen. Von den westlichen Staaten hat bisher nur Großbritannien eine entsprechende Erklärung gegenüber den VN und dem Europarat (in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) regelt Art. 15 den Notstandsfall) abgegeben. Es waren und sind Zweifel angebracht, ob eine solche Bedrohung für das Land tatsächlich vorlag; belegt wurde sie von der Regierung Blair jedenfalls nicht. Dagegen werden in dem genannten VN-Pakt als notstandsfeste Menschenrechte das Verbot von Diskriminierung und Sklaverei, der Folter und bestimmte Rechte beim Gerichtsverfahren sowie das Recht auf Gedanken-, Gewissen- und Religionsfreiheit genannt.

Nach der EMRK Art. 15 gelten als notstandsfeste Rechte das Recht auf Leben, das Folterverbot, dasVerbot der Sklaverei und Leibeigenschaft, dasRückwirkungsverbot, die Anerkennung der Rechtsfähigkeit, der Strafklageverbrauch und das Verbot der Doppelbestrafung. Im Völkergewohnheitsrecht sind darüber hinaus als notstandsfeste Menschenrechte die Mindestgarantien für ein faires Gerichtsverfahren verankert.

Der erste Befund lautet: Der Menschenrechtsschutz erlaubt Staaten, eine Reihe von Rechten in einem zuvor erklärten Notstandsfall einzuschränken. Es gibt aber auch notstandsfeste Menschenrechtsstandards, die der Abwägung mit anderen Rechten und Interessen im Einzelfall entzogen sind. Fast alle westlichen Staaten haben keinen Notstand nach dem 11. September 2001 erklärt, wohl aber neue Gesetze gegen den Terrorismus verabschiedet und eigene staatliche Einrichtungen ins Leben gerufen.

Eine neue Entwicklung trat nach dem 11. September insofern ein, als das Recht von Staaten zur Selbstverteidigung gegen eine externe Aggression (Art 51. der VN-Charta) nun auf einen nichtstaatlichen Akteur, Al-Qaida, bezogen wurde. Die USA erklärten einen "Krieg gegen den Terrorismus" wie zuvor gegen Kriminalität und Drogen. Dabei ist Krieg ein irreführender Begriff, da gerade nicht die Einhaltung der für den Kriegszustand im Völkerrecht festgelegten Schutzmaßnahmen (vor allem: die vier Genfer Konventionen von 1949 und die beiden Zusatzprotokolle von 1977) beabsichtigt war.

Der VN-Sicherheitsrat hat unmittelbar nach dem 11. September in Resolution 1373 vom 28. September 2001 die Verpflichtung der Staaten zur Verhütung terroristischer Handlungen betont.[1] Jede Maßnahme des internationalen Terrorismus stelle eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dar und müsse mit allen zur Verfügung stehenden legalen Mitteln bekämpft werden. Die Resolution bestätigt den Grundsatz der individuellen und kollektiven Selbstverteidigung und die Pflicht jedes Staates, terroristische Aktivitäten weder zu dulden noch zu unterstützen. Es wurde ein siebenköpfiger Ausschuss gegen Terrorismus (UN Counter-Terrorism Committee/CTC) eingesetzt, dessen Angehörige sich aus den Mitgliedstaaten des Rats zusammensetzen. Er nimmt Berichte der Staaten über ihre Bemühungen entgegen und berät auf Anfrage.

Beim Thema Menschenrechte/Terrorismusbekämpfung sind die Monitoring-Mechanismen der Vereinten Nationen sehr schwach. Es gibt keinen eigenen thematischen Berichterstatter oder eine Arbeitsgruppe für dieses Gebiet der VN-Menschenrechtskommission; ein Vorschlag von NGOs wurde 2003 nicht aufgenommen. Die VN-Unterkommission hat eine Sonderberichterstatterin, Frau Koufa, ernannt, die alle zwei Jahre einen Bericht zu allgemeinen Trends vorlegt. Das VN-Hochkommissariat für Menschenrechte ist dabei, sich Kompetenz zum Thema aufzubauen. Das Angebot der VN-Hochkommissarin Robinson zur Kooperation mit dem bereits erwähnten Antiterrorkomitee des VN-Sicherheitsrates wurde lange Zeit nicht angenommen; Vorschläge für Punkte, die bei der Beurteilung der Staatenberichte berücksichtigt werden sollten, trafen auf taube Ohren.[2] 2002 kam es zu einem Treffen mit ihrem Nachfolger de Mello, aber bisher gibt es noch keine regelmäßige Zusammenarbeit. Im Juli 2003 veröffentlichte das UN-Hochkommissariat für Menschenrechte ein "Digest of Jurisprudence of the UN and Regional Organisations on the Protection of Human Rights while Countering Terrorism"[3]. Gleichwohl enthalten die Berichtsrichtlinien des Antiterrorismuskomitees bis heute keine Menschenrechtsaspekte.[4]

Immerhin haben die VN-Generalversammlung 2002, der VN-Sicherheitsrat 2003 und die VN-Menschenrechtskommission 2003 allgemein zur Einhaltung der Menschenrechte aufgefordert. Bei den Länderberichterstatter/innen der Menschenrechtskommission (MRK) fällt die Berücksichtigung des Themas ungleichmäßig aus, zu vielen relevanten Ländern gibt es gar keine Berichterstatter. Der Bericht zu Afghanistan im Herbst 2002 z.B. war erstaunlich vorsichtig geschrieben und sicher nicht annähernd umfassend. Insgesamt fehlt es an einer systematischen, auch länderübergreifenden Beobachtung und Bewertung der neueren Entwicklungen.[5]

Nach dem 11. September kam es in vielen Ländern, darunter Ägypten, Australien, China, Indien, Malaysia, Mazedonien, Nepal, Russische Föderation, Sambia, Simbabwe, Südkorea, Türkei, Usbekistan, u.a. zu Verschärfungen in der Gesetzgebung und Verwaltungspraxis.[6] Im Rahmen der Terrorismusbekämpfung wurden rechtsstaatliche Kontrollen staatlichen Handelns, natürlich unter Verweis auf die Gefahren des Terrorismus, zum Teil außer Kraft gesetzt und unzulässig eingeschränkt, so in Usbekistan, Belarus, Jordanien, China, Simbabwe, Ägypten, Malaysia und Singapur.

Im Folgenden wird der Schwerpunkt exemplarisch auf die Situation in einigen Ländern gelegt: USA, Israel, Deutschland (nur mit Bezug auf Fälle des 11. Septembers), mit Bezug auf den Krieg Afghanistan und Irak; die europäische und innerdeutsche Ebene kann hier nicht behandelt werden.

Vereinigte Staaten von Amerika

Zum Umgang mit terrorismusverdächtigen Ausländern

Der Patriot Act vom Oktober 2001 erlaubt es dem US-Generalstaatsanwalt, terrorismusverdächtige Ausländer/innen oder Unterstützer/innen von terroristischen Gruppen oder Personen, die "an anderen Aktivitäten beteiligt sind, welche die nationale Sicherheit der Vereinigten Staaten gefährden", zu inhaftieren (Title IV, Subtitle B, section 412). Die Inhaftierung ist zeitlich unbegrenzt zulässig, wenn eine solche Person nicht ausgewiesen werden kann und ihre Freilassung "die nationale Sicherheit der Vereinigten Staaten oder die Sicherheit der Gemeinschaft oder einer Person bedroht". Bislang ist kein Fall von Inhaftierung nach diesem Gesetz bekannt geworden, wohl aber mehr als 1 000 Fälle, in denen Ausländer/innen zur Überprüfung ihres Aufenthaltsstatus festgenommen wurden.

Die Regierung Bush argumentierte, die Veröffentlichung von Informationen über die Häftlinge, über ihre Verbindungen zu terroristischen Vereinigungen und über den Informationsstand der US-Regierung in außerordentlichen Situationen wie der des Kampfes gegen den Terrorismus unterbinden zu müssen. Bürgerrechtsorganisationen versuchenn, Namen und andere Informationen über die vom Immigration and Naturalization Service Inhaftierten zu erlangen. Die American Civil Liberties Union und das Center for Constitutional Rights stellten die nichtöffentlichen Verhandlungen in Frage.[7] Ein Richter beurteilte den Ausschluss der Öffentlichkeit von allen Anhörungen, welche die Regierung für 'special interest cases' erklärte, als verfassungswidrig; mehrere Urteile gingen in die gleiche Richtung. Die Urteile wurden jedoch in zweiter Instanz wieder aufgehoben. Auch wurde der US-Menschenrechtsorganisation Human Rights Watch der Besuch von vier Gefängnissen und Haftzentren von US-Regierungsstellen verwehrt.

US-Bürger unter Terrorismusverdacht

Obwohl US-Bürgern auf der Grundlage der amerikanischen Verfassung die uneingeschränkte Gewährung ihrer Grundrechte zusteht, hat die US-Regierung einige US-Bürger als "feindliche Kämpfer" eingestuft und sie ohne einen Anwalt konsultieren zu können sowie ohne Gerichtsverfahren interniert. Jose Padilla (a.k.a. Abdullah al-Muhajir) wurde im Mai 2002 in Chicago als "material witness" festgenommen, am 9. Juni 2002 als "feindlicher Kämpfer" eingestuft und ist seitdem in einer militärischen Anlage im Bundesstaat South Carolina inhaftiert. Yaser Esam Hamdi wurde in Afghanistan festgenommen und Anfang Januar 2002 zunächst als "feindlicher Kämpfer" in Guantánamo inhaftiert, dann aber auf die US-Marinebasis in Norfolk im Bundesstaat Virginia überstellt. Distriktrichter Robert Doumar ordnete wiederholt an, Hamdis Anträgen auf Besuch sei zu entsprechen, was regelmäßig und erfolgreich von der Regierung angefochten wurde (im Dezember 2003 hat die Regierung die Gesprächsmöglichkeit mit einem Verteidiger zugesagt).[8]

Anders verfuhren die US-Behörden mit dem US-Bürger John Walker Lindh, der sich in Afghanistan den Taliban angeschlossen hatte und dort Ende 2001 festgenommen wurde. Walker wurde nicht als "feindlicher Kämpfer" eingestuft, sondern im Februar 2002 vor einem zivilen Bezirksgericht in Virginia unter anderem wegen der Verschwörung gegen die USA und der Unterstützung einer terroristischen Vereinigung angeklagt. Im Oktober 2002 wurde Lindh, auf der Grundlage einer strafmindernden Vereinbarung (plea agreement), zu 20 Jahren Gefängnis verurteilt.

Guantánamo/Kuba

Im Dezember 2003 waren rund 660 Männer aus 42 Staaten in Guantánamo inhaftiert. Die Gefangenen sind völlig von der Außenwelt abgeschnitten. Das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) ist die einzige Organisation mit regelmäßigem Zugang zu den Gefangenen. Entsprechend ihren Statuten erstattet es vertraulich Bericht über die Haftbedingungen an die US-Regierung. Nach Recherchen von amnesty international werden Gefangene in Guantánamo unter Bedingungen festgehalten, die grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung entsprechen.[9]

Das IKRK betrachtet alle in Afghanistan gefangen genommenen Kämpfer als Kriegsgefangene gemäß der III. Genfer Konvention zur Behandlung von Kriegsgefangenen.[10] Der Status eines Kriegsgefangenen impliziert dabei keine ethische Bewertung, und Kriegsgefangene genießen auch keine Immunität vor Strafverfolgung. Die Einstufung als Kriegsgefangene soll lediglich eine angemessene Behandlung nach Grundsätzen der Genfer Konventionen von 1949 und den beiden Zusatzprotokollen von 1977 sicherstellen. In jedem Fall, so betonte das IKRK, müsse gemäß Art. 5 der III. Genfer Konvention ein ordentlich konstituiertes unabhängiges Gericht über den Status der Gefangenen entscheiden - das heisst, nicht die Regierung der USA.[11]

Die USA lehnen es bis heute ab, Mitgliedern von Taliban und Al-Qaida den Status von Kriegsgefangenen einzuräumen, obwohl dieser aufgrund der Kriegssituation in Afghanistan angemessen wäre. Anstatt den in Afghanistan festgenommenen Personen den Status als Kriegsgefangene zuzugestehen, bezogen sich die USA auf die Rechtsfigur des "feindlichen Kämpfers", die es im Völkerrecht nicht, wohl aber in der US-amerikanischen Rechtsprechung[12] gibt; sie wurde zuletzt auf deutsche und japanische Spione und Saboteure während des Zweiten Weltkriegs angewandt. Der "Status" des "feindlichen Kämpfers" für die in Guantánamo inhaftierten Männer bedeutet, dass sie unbegrenzt in Haft gehalten und vor Militärkommissionen gestellt werden können, die vom amerikanischen Präsidenten eingesetzt werden. Eine Berufung gegen deren Urteile vor einem zivilen Gericht ist nicht möglich.[13]

Nach langem Ringen hat die US-Regierung im Februar 2002 die Anwendbarkeit der III. Genfer Konvention auf die Situation in Afghanistan bestätigt. Ob es sich bei den dort Festgenommenen um Kriegsgefangene handelt, ist jedoch weiterhin Gegenstand eines Dialoges zwischen dem IKRK und der US-Regierung.[14]

Anfang Oktober 2003 kritisierte das IKRK nach einem zweimonatigen Besuch öffentlich die USA. Die psychologische Lage der Guantánamo-Gefangenen würde sich zunehmend verschlechtern, sie hätten keine Perspektive für ihr Leben, und es gäbe auch kein rechtliches Überprüfungsverfahren. Es habe 32 Selbstmordversuche von 21 Gefangenen gegeben. Die US-Regierung wies die Kritik zurück mit den Worten, es seien schließlich "feindliche Kämpfer"[15]. Der Oberste Gerichtshof der USA hat Anfang Dezember die ersten Beschwerden von Guantánamo-Gefangenen zur Entscheidung angenommen.

Recht durch Militärkommissionen?

Anfang Mai 2003 legte das US-Verteidigungsministerium acht so genannte Anweisungen vor. Danach können US-Militärgerichte auch Terrorverdächtige im Ausland verurteilen. Im Unterschied zu einem Kriegsgericht werden die Angeklagten das Recht auf einen Zivilverteidiger, der je nach Einstufung auch Geheimdienstinformationen einsehen kann, und einen Militärverteidiger haben. Die Anklage muss im Unterschied zu Zivilprozessen nicht nachweisen, wie die Beweismittel beschafft und ob diese auf dem für Rechtsstaaten üblichen Wege erlangt wurden. Auf Anordnung kann die Öffentlichkeit teilweise ausgeschlossen werden. Die Verhängung der Todesstrafe ist möglich; ein Todestrakt für Hinrichtungen ist im Bau. Menschenrechtsorganisationen kritisierten u.a., dass bei einer Berufung die gleiche Militärkommission den Fall noch einmal verhandeln würde. Gegen sechs Gefangene soll jetzt Anklage erhoben werden; England und Australien haben für ihre betroffenen Staatsangehörigen bessere Verfahrensbedingungen ausgehandelt.

Im August 2003 erklärte US-Verteidigungsminister Rumsfeld, es könne zwar sein, dass gegen Einzelne ein Prozess eröffnet werde. Er sähe es aber lieber, wenn die meisten unbefristet inhaftiert blieben. "Wir haben kein Interesse daran, sie vor Gericht zu stellen oder sie freizulassen."[16]

Festnahmen und Überstellungen

Nach Angaben von amnesty international wurden 2002 mehr als 400 Pakistani, Afghanen und Menschen nahöstlicher Herkunft "unter Verstoß gegen innerstaatliche Auslieferungsvorschriften und unter Verletzungen des international gültigen Grundsatzes des non-refoulement ohne angemessene Vorkehrungen zum Schutz ihrer Menschenrechte" willkürlich festgenommen und an US-Stellen ausgeliefert.[17]

Im Frühjahr 2003 waren weltweit rd. 3 000 Terrorverdächtige in Haft, vielfach an Orten, die keinerlei rechtsstaatlicher Kontrolle unterliegen, wie in Guantánamo, Diego Garcia, der von den USA gemieteten und gemeinsam mit England genutzten Insel im Indischen Ozean, dem US-Luftwaffenstützpunkt Bagram in der Nähe von Kabul, auf Flugzeugträgern der US-Marine und an anderen Orten.[18]

Folteranschuldigungen

Am 26. Dezember 2002 berichtete die Washington Post, dass der US-Geheimdienst CIA Stress- und Nötigungstechniken (im Englischen als "stress" und "duress" bezeichnet) einsetzt, um Al-Qaida-Verdächtige zu verhören. Sie werden z.B. auf dem Militärstützpunkt Diego Garcia, dem US-Luftstützpunkt Bagram und an weiteren Orten, auch in Einrichtungen ausländisch