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28.9.2005 | Von:
Klaus von Dohnanyi

Freiheit Ost

In der Konstruktion unseres Föderalismus liegt die wirkliche Zukunftschance des Ostens. Eine konsequente Föderalismusreform würde die Tür für eine neue Etappe des Aufbaus Ost öffnen.

Einleitung

Die Wahl ist entschieden, Deutschlands Probleme sind es nicht. Denn Deutschlands wirtschaftliches Schicksal hängt in erster Linie von den Entwicklungen in den "neuen" Bundesländern ab: Alles aber, was der Wahlkampf zu den Problemen des Ostens an den Tag brachte, war die Erkenntnis, wie groß diese Probleme noch immer sind. Strategien zur Lösung der Aufgaben standen nicht zur Debatte: Vielleicht, weil es keine mehr gibt?

Allzu lange nahmen wir die Folgen der Wiedervereinigung nur für die "neuen" Länder zur Kenntnis. Dort geschah der Umbruch; dort brachen die DDR-Unternehmen zusammen; dort übernahmen die Waren der erfolgreichen Industrieländer die Märkte und fegten die verstaubten DDR-Produkte von den Regalen; dort wurden die Menschen arbeitslos. Also musste dort die materielle Aufbauarbeit geleistet werden: der Unternehmen und ihrer Arbeitsplätze; der Infrastruktur; der Wohnungen und Schulen; der Straßen und Schienen; der Bahnhöfe und Telefonnetze, Flughäfen und Universitäten, Konzerthallen und Museen. Der Aufbau ist gelungen und weitgehend vollendet - aber die Probleme sind geblieben. Es fehlen die Unternehmen, die Arbeitsplätze und damit die eigene wirtschaftliche Kraft. Der Osten hängt am Tropf des Westens.

Niemand bestreitet die großen Aufbauleistungen, wenn er sich dennoch der wirtschaftlichen Wahrheit stellt. Während in 15 Jahren etwa eine Billion (!) Euro im Osten investiert wurde, schlossen viele ehemals starke Betriebe der DDR ihre Tore. Viele tüchtige junge Menschen wanderten (und wandern!) nach Westen, insbesondere junge Frauen. Schon jetzt macht sich neben hoher Arbeitslosigkeit ein Mangel an gut ausgebildeten Fachkräften bemerkbar; es fehlen Ärzte und qualifiziertes Pflegepersonal. Und die Gesellschaft altert schneller als im Westen.

Zwar hat die Ansiedlung von Produktionsstätten großer Unternehmen immer wieder Signale setzen können, aber Konzernleitungen oder Forschungszentren sind kaum gefolgt. Und obwohl das verarbeitende Gewerbe, Rückgrat jeder Wirtschaft, in den "neuen" Ländern seit Jahren schneller wächst als im Westen, bleibt es dennoch schmal; obwohl moderne Ostbetriebe oft rentabler arbeiten als ihre westlichen Konkurrenten, müssen sie bei den Verkaufspreisen noch immer zurückhaltender bleiben und können die notwendigen Schritte zum Aufbau ausreichenden Eigenkapitals kaum tun.

15 Jahre nach Einführung der Währungsunion und nach dem Vollzug der politischen Einheit bleiben die Unterschiede zwischen Ost und West erheblich: Etwa ein Drittel der ostdeutschen Wirtschaftsleistung, so die Fachleute, lebt von den Finanztransfers aus dem Westen, die auf verschiedenen Wegen (unter diesen ist der Solidarpakt eher nachrangig!) rund vier Prozent der gesamten Wirtschaftsleistung ausmachen. Sozialsysteme, Infrastruktur, Unternehmensaufbau und öffentliche Finanzen können nur so am Leben gehalten werden. Nach bisheriger Rechnung sind es Jahr für Jahr rund 90 Milliarden Euro; also mehr als das Dreifache eines Verteidigungshaushalts der Nation.

Kein Zweifel: Der Fall der Mauer war politisch das freudigste Ereignis des 20. Jahrhunderts, nicht nur für die Deutschen. Freiheit für die bisher eingeschlossenen Menschen. Freiheit des Wortes und Freizügigkeit des Weges für den Osten - aber auch Freiheit für den Westen, der ja ebenfalls lange vom Osten Europas getrennt leben musste. Doch diese wiedergewonnene Freiheit hat ihren Preis: Sie öffnete Wege des Wettbewerbs zwischen Menschen, zwischen Unternehmen und Völkern. Freiheit nutzt bestehende Unterschiede aus und lässt neue Unterschiede entstehen, Freiheit stärkt die Starken. Freiheit gibt es nicht ohne diese Folgen. Nur im Gefängnis können alle gleich sein.

Den Ansturm der Unterschiede erlebten die DDR-Bürger von den ersten Stunden des Mauerfalls an. Ihre schwache Währung wurde über Nacht faktisch wertlos. Ihre Produkte und Dienstleistungen erwiesen sich für den Entwicklungsstand der freien Industriestaaten als untauglich, also brachen ihre Märkte weg. Die Härten trafen die Bürger der DDR. Der Westen, allerdings, musste den Absturz auffangen. Er kam und kommt finanziell für die Folgen auf. Der Aufbau Ost war nicht nur teurer, er dauerte auch viel länger, als manche Versprechung erwarten ließ. Die Folgen dieser Fehlschätzungen lasten ökonomisch auf der Republik, und zwar auf der ganzen Bundesrepublik Deutschland.

Weil wir aber über diese Folgen niemals wirklich offen sprachen, wuchsen im Osten bald Enttäuschung und im Westen Ungeduld. Wer von der Freiheit der Stärkeren bestürmt wird, kann als "Verlierer" auch dann nicht immer glücklich sein, wenn ihm vom "Gewinner" geholfen wird. Der Westen wiederum spürt die finanziellen Engpässe überall, in den öffentlichen Haushalten ebenso wie in den Kostenbelastungen seiner Arbeitsplätze. Dass Enttäuschung im Osten auch bei Wahlen zum Ausdruck kommen würde, war konsequent. Die enttäuschten Menschen im Osten sind empfindlich; sie verstehen Fehleinschätzungen gern als bewusste Täuschungen und sehen sich allzu oft als Opfer dunkler Mächte (z.B. westdeutscher Glücksritter), anstatt den entscheidenden Anteil der DDR zu berücksichtigen. Allerdings: Dass der bayerische Ministerpräsident die Entscheidung über die Wahl einer Bundesregierung nicht von den reaktionären Kräften der PDS getroffen sehen möchte, muss man ihm dann auch zugestehen. Schließlich geht es um Deutschland, nicht um die Gefühlswelt einer ostdeutschen Minderheit.

So stehen wir heute, nach 15 Jahren deutscher Einheit, einem zweifachen Problem gegenüber: Einerseits hat sich Deutschland, so wie die Regierung Kohl die wirtschaftliche Vereinigung organisiert hat, ökonomisch übernommen. Nicht nur ist die öffentliche Verschuldung nach der Vereinigung massiv gestiegen, auch die jährlichen Transferzahlungen überfordern inzwischen die Wirtschaftskraft Westdeutschlands. Weil etwa zwei Drittel der etwa 90 Milliarden Euro pro Jahr unmittelbar in den ostdeutschen Sozialbereich gelangen, bleibt das Wachstum in Deutschland schwach. Wirkliche Kaufkraft kann so nicht gemehrt werden.

Andererseits sind diese Transferzahlungen weiterhin notwendig: Schon die ostdeutsche Massenarbeitslosigkeit von durchschnittlich nahezu 20 Prozent erfordert erhebliche Summen. Hier gibt es eine unselige Wechselwirkung: Die hohe Arbeitslosigkeit und die erheblichen Zinsen, die für eine noch immer wachsende Verschuldung der Nation notwendig sind, erlauben keinen nachhaltigen Aufschwung. Und die so verursachte Wachstumsschwäche erlaubt keine Aufwärtsentwicklung auf den Arbeitsmärkten. Die Europäische Kommission stellte schon 2002 fest, dass die deutsche Wachstumsschwäche zu bis zu zwei Dritteln durch die Vereinigungsfolgen verursacht werde und sich erst beseitigen ließe, wenn die Transferzahlungen reduziert werden könnten. Und der Sachverständigenrat fand im Jahresgutachten 2004, dass die Vereinigung eine "erhebliche" und "wesentliche" Ursache der deutschen Wachstumsschwäche darstelle. In jenem Jahresgutachten kommt der Sachverständigenrat ebenfalls zu dem Ergebnis, dass es zu einer schnellen Lösung der Probleme keinen "Königsweg" gebe.

Diese Auffassung vertrat auch der "Gesprächskreis Ost", den die Regierung Schröder zu ihrer Beratung berufen hatte: In dem von mir verantworteten Bericht hatten wir gesagt, dass die Probleme der "neuen" Länder sich nicht kurzfristig lösen lassen. Aber beide, Sachverständigenrat und unser "Gesprächskreis", resignierten nicht: Sie fordern beide eine konsequente "Kurskorrektur" der Strategien im Aufbau Ost und stimmen dabei in den meisten Vorschlägen auch überein. In wenigen Worten heißt das: Ausgaben für Infrastruktur sind auf betriebswirksame Investitionen zu begrenzen; Wachstumskerne (hier ist der Sachverständigenrat zurückhaltender) sind zu definieren und zu fördern; die Investitionsförderung ist auf Einzelförderung (weg von der Gießkanne) umzustellen; die Verwendung der Solidarpaktmittel ist auf ihre Zweckgebundenheit zu kontrollieren. Und, nicht zuletzt: Der Osten braucht größere Spielräume für seine politischen Rahmenbedingungen.

Letzteres ist aus meiner Sicht noch immer der Schlüssel: Es sollte unbestreitbar sein, dass angesichts des wirtschaftlichen Gefälles zwischen Ost und West in Deutschland gerade im Osten eine größere Flexibilität notwendig ist. Ein gutes Beispiel ist die Forderung nicht nur der Gewerkschaften nach "gleichem Lohn für gleiche Arbeit in Ost und West". Der Vorteil, den Ostdeutschland heute bei den Arbeitszeiten und der sehr viel größeren Flexibilität der Betriebe hat, ist vermutlich der einzige, der den "neuen" Ländern verblieben ist. Diese Flexibilität wurde durch Verlassen der Flächentarifverträge und durch Sondervereinbarungen schon in den Ansiedlungsverhandlungen erreicht. Denn um mit dem Westen gleichziehen zu können, müssen die "neuen" Länder ihre Lohn- und Einkommensstrukturen wesentlich flexibler gestalten können als der Westen - also auch mehr Unterschiede zwischen Betrieben in unterschiedlicher Wettbewerbslage dulden.

Zwar haben 80 Prozent der Betriebe im Osten die Flächentarifverträge gerade deswegen verlassen, aber bei Ansiedlungsvereinbarungen müssen noch heute zu oft und zu mühsam Ausnahmen verhandelt werden. Härteklauseln wirken meist viel zu spät. Natürlich gelten diese Wahrheiten für das gesamte öffentliche Regelsystem auch im Westen: Nicht ohne Grund wird immer wieder darauf hingewiesen, dass auch die "alte" Bundesrepublik ihren Erfolg nach 1949 unter der heutigen Regulierungsdichte kaum hätte erreichen können. Hilfreich wäre es deswegen, wenn in der ganzen Republik die Regelsysteme mehr regionale Unterschiede ermöglichen würden. Warum nicht für alle 16 Länder mehr Freiheiten?

Hier werden gelegentlich die "neuen" Länder selbst zum Problem. Denn sie fürchten sich vor der entscheidenden Folge: der Notwendigkeit nämlich, dies mit mehr finanzpolitischer Eigenverantwortung der Länder zu verbinden. Denn Eigenverantwortung heißt immer auch: Übernahme eines gewissen Risikos. Der Osten kann mehr Gestaltungsfreiheit nicht ohne mehr Verantwortung auch für die Folgen dieser Freiheit gewinnen. Hier scheint ein Dilemma hinsichtlich des Finanzausgleichs zu bestehen: Im Westen könnte man ihn mit einer Fristankündigung vermutlich abschaffen; so groß sind die regionalen Unterschiede nicht. Aber der Osten könnte heute, das steht fest, angesichts dramatisch niedrigerer Steuereinnahmen pro Einwohner, den Aufbau in eigener finanzieller Verantwortung noch nicht leisten. Kann man dann in Deutschland überhaupt mehr föderale Eigenverantwortung schaffen?

So wichtig Transferzahlungen und Investitionszuschüsse für den Aufbau Ost auf Zeit noch immer sein mögen: Hier, in der Konstruktion unseres Föderalismus, liegt die wirkliche Zukunftschance des Ostens. Zunächst müssten wir - denn das fehlt im Solidarpakt II - an die Fehlverwendung der Solidarpaktmittel rechtsverbindliche Sanktionen binden; was übrigens alle Sachverständigen schon lange vergeblich fordern. Und man müsste, wiederum mit Fristansage, den Begriff der "Haushaltsnotlage" viel enger fassen. Dafür müsste dann allerdings auch eine sachlichere Interpretation des Begriffes "gleichwertige Lebensverhältnisse" gefunden werden.

Denn will man den Ausgleich bestehender regionaler Ungleichheiten durch mehr regionale Eigenverantwortung voranbringen - und das scheint mir heute die einzig verbliebene Chance der "neuen" Länder - so müsste für den Aufbau Ost eine Reformstrategie gewählt werden, die regional sogar in einzelnen Instrumenten des Sozialstaates flexiblere Unterschiede erlaubt. Das aber hieße: Den Ländern müssten einerseits in der Höhe der notwendigen Sozialtransfers langfristig klare quantitative Grenzen gezogen werden, andererseits müssten sie aber dann auch die Mittel für eine erfüllbare "Eigenverantwortung" auf diesem Sektor erhalten, und zwar in eigener Verwaltung. Dänemark und Staaten der USA könnten hier Vorbilder sein.

Sicherlich, eine derart tief greifende Veränderung könnte in Deutschland nur langfristig, also mit zeitlich ausreichender Vorwarnung an Länder und Kommunen, vorgenommen werden. Aber sie würde nicht nur die Tür zu einem wirklichen Föderalismus öffnen, sondern auch die Chancen für ein Aufholen des Ostens deutlich verbessern. Gerade die erheblichen regionalen Ungleichheiten, mit denen wir in Deutschland schon heute leben und weiterhin rechnen müssen, könnten mit einer den Unterschieden der Regionen angemessenen, unterschiedlichen Politikgestaltung am besten zu "gleichwertigen Lebensverhältnissen" geführt werden.

Wer aufholen soll und will, dem müssen auch Chancen für phantasievollere Lösungen, für schnelleres, unbürokratischeres und sparsameres Handeln und für mutiges Experimentieren zur Verfügung stehen. Wer mit mehr Phantasie bessere regionale Erfolge erzielt, der hat auch politische Erfolgserlebnisse und bläst den Mehltau des Pessimismus davon. Hier also wäre eine Tür für eine neue Etappe zu einem erfolgreicheren Aufbau Ost: in einer konsequenten Föderalismusreform. Eine mutige politische Strategie müsste diese Tür jetzt öffnen.