APUZ Dossier Bild
1 | 2 | 3 | 4

Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen


23.5.2005
Die Vereinten Nationen befinden sich in einer Krise. Trotzdem steht die Weltorganisation angesichts der gewandelten Bedrohungslage vor umfangreichen Herausforderungen.

Einleitung



Als die Organisation der Vereinten Nationen (VN) am 24. Juni 1945 im War Memorial Opera House von San Francisco ins Leben gerufen wurde, war sie Neuanfang, zugleich aber auch eine Antwort auf das Ende eines "Großen Experiments"[1], des Völkerbunds. Dessen Gründung im Jahre 1919 gilt bei allem späteren Versagen bis heute als "Pionierleistung"[2] - er war der erste Versuch, eine weltweite Friedensordnung zu etablieren, um die bis dahin geltende Anarchie in den internationalen Beziehungen zu ordnen.

Die Entstehung und Entwicklung der Vereinten Nationen ist insofern ohne das Wissen um die Entstehung, die Schwächen und das Ende des Völkerbunds kaum zu erklären, zumal die VN den Völkerbund nicht nur ablösten, sondern auch einiges davon übernahmen. Mit jenem 1946 sang- und klanglos aufgelösten "Debattierclub ohne Zähne"[3] am Genfer See hat die heutige Weltorganisation trotzdem kaum etwas gemein, selbst wenn das marode New Yorker VN-Gebäude und so mancher Unkenruf dies zeitweilig vermitteln mögen.

Ein erster Hinweis für die ungebrochene Vitalität und Relevanz der Organisation mögen jene VN-Institutionen sein, welche mit Blick auf das vielfältige Aufgabenfeld der Vereinten Nationen in jüngster Zeit allein in Deutschland ihren Sitz genommen haben. Ein noch deutlicherer Beleg sind allerdings die Millenniums-Entwicklungsziele. Wer hätte 1945 auch nur zu träumen gewagt, dass sich einmal fast alle Staats- und Regierungschefs der Welt in New York versammeln würden, um sich einhellig auf eine konkrete Entwicklungsagenda zu verständigen?

Gleichwohl befinden sich die Vereinten Nationen hinsichtlich ihrer Kernaufgabe gegenwärtig unbestreitbar in der Krise. Sechzig Jahre nach ihrer (Neu-)Gründung ist für die kollektive Friedenssicherung der Weltgesellschaft eine entscheidende Phase der Veränderung angebrochen, deren Bewältigung zeigen wird, ob die Vereinten Nationen künftig in der Lage sind, ihrem in der VN-Charta beschriebenen Auftrag gerecht zu werden. Mehrfach schon hat VN-Generalsekretär Kofi Annan in seiner Amtszeit die VN-Mitgliedsstaaten deshalb aufgefordert, die mittlerweile auf 191 Staaten angewachsene Weltorganisation an die Gegebenheiten des 21. Jahrhunderts mit seinen neuen globalen Bedrohungen anzupassen. Der Ruf nach Reformen der Vereinten Nationen ist allerdings nicht neu. Er begleitete die Weltorganisation von Anfang an und verstärkte sich, als mit dem Ende des Kalten Krieges deutlich wurde, dass die der Charta zugrunde liegende Weltordnung veraltet war. Seitdem sind zahlreiche Reformvorschläge vorgelegt worden, die in der Regel aber nur zu geringen Erfolgen geführt haben. Entsprechend ermahnte Annan während seiner Eröffnungsrede zur 58. Generalversammlung im Herbst 2003 die Delegierten mit unmissverständlichen Worten: "Wir sind an einem Scheideweg angelangt.

Dieser Augenblick könnte nicht weniger entscheidend sein als das Jahr 1945, als die Vereinten Nationen gegründet wurden (...). Jetzt müssen wir uns entscheiden, ob es möglich ist, auf der damals vereinbarten Grundlage fortzufahren oder ob radikale Veränderungen notwendig sind. (...) Die Vereinten Nationen sind keineswegs ein perfektes Instrument, aber sie sind ein kostbares. Ich bitte Sie dringend, nach einer Übereinkunft zu suchen, um es zu verbessern, vor allem aber, um es zu nutzen, wie seine Gründer es beabsichtigt haben - um nachfolgende Generationen vor der Geißel des Krieges zu bewahren, um den Glauben an die grundlegenden Menschenrechte zu festigen, um fundamentale Bedingungen für Gerechtigkeit und die Herrschaft des Rechts zu schaffen, und um in größerer Freiheit sozialen Fortschritt und einen besseren Lebensstandard zu fördern. Die Welt mag sich verändert haben, Exzellenzen, aber diese Ziele sind gültig und dringend wie schon immer. Wir müssen sie fest im Blick behalten."[4] Ursache der eindringlichen Aufforderung des Generalsekretärs war zweifellos auch die Uneinigkeit der Staatengemeinschaft im Vorfeld des schließlich ohne VN-Legitimation geführten Irakkriegs. Annan war deutlich bewusst, dass die unilateralen Bestrebungen der einzig verbliebenen Weltmacht früher oder später auch zu einer Schwächung der Vereinten Nationen insgesamt führen könnten, wenn Staaten ihre sicherheitspolitischen Ziele an den VN vorbei verfolgen würden.

Droht den Vereinten Nationen damit also doch ein ähnliches Schicksal wie dem Völkerbund? Ist die Idee einer "verfassten Weltgesellschaft" dabei, ein zweites Mal zu scheitern? Bei allem dringenden Reformbedarf spricht einiges dagegen. "New York ist nicht Genf", hat der Journalist Stefan Kubelka bereits im Herbst 2003 treffend festgestellt, als die These vom Bedeutungsverlust der Vereinten Nationen wahrlich nicht zum ersten Mal in der VN-Geschichte vorgetragen wurde.[5] Dass sich die USA schließlich sogar vor den Augen der weltweiten Fernsehöffentlichkeit mit Täuschungsmanövern um eine Legitimation ihres völkerrechtswidrigen Feldzuges bemühten, mag ein weiteres Anzeichen dafür sein, dass von Irrelevanz der Vereinten Nationen oder Desinteresse an ihnen - wie in der Endphase des Völkerbunds - nicht gesprochen werden kann. Betrachtet man die Geschichte und Entwicklung des Völkerbunds und der VN, fallen weitere Unterschiede ins Auge. Allerdings lassen sich auch viele gemeinsame Schwächen ausmachen; allem voran das gespaltene Verhältnis der USA zum Prinzip kollektiver Sicherheit insgesamt. Und dies, obwohl beide Weltorganisationen letztlich erst auf US-amerikanisches Bestreben hin entstanden sind.

Für Anregungen und Unterstützung danken wir Manuel Fröhlich, Anja Papenfuß und Henriette Rytz.


Gründung und Scheitern des Völkerbunds



Als dem amerikanischen Präsidenten Woodrow Wilson 1920 für die Gründung des Völkerbundes der Friedensnobelpreis verliehen wurde,[6] zeichnete man ihn für sein Engagement bei der Umsetzung einer Idee aus, für die er seine eigenen Landsleute offenbar nur wenig zu begeistern vermochte. In der Tat lässt sich die dem Völkerbund zugrunde liegende Idee einer verfassten Weltgesellschaft - also die Einbindung souveräner Staaten in ein System gegenseitiger Sicherheit, gemeinsamer rechtlicher Verpflichtungen, Institutionen und Verfahren mit dem Ziel einer Vertrauensbildung - nur schwer mit dem amerikanischen Freiheitsideal (und daraus folgenden Vorstellungen von Sicherheit) vereinbaren.

Völkerbund_420Sitzungssaal des Völkersbundes, 1928, Foto: Deutsches Bundesarchiv


Philosophisch geht die Gründung des Völkerbundes vor allem auf europäische Denkschulen zurück. Frühe Vorstellungen zur Errichtung einer Friedensordnung finden sich etwa bei William Penn (1644 - 1718) und Abbé de Saint-Pierre (1658 - 1743). Von zentraler Bedeutung waren allerdings die Überlegungen Immanuel Kants (1724 - 1804), bei dem sich auch erstmals der Ausdruck "Völkerbund" findet. In seinem 1794 veröffentlichten Traktat "Zum Ewigen Frieden" hatte Kant einen Bund gleichberechtigter Staaten vorgeschlagen, versehen mit einem detailliert ausgearbeiteten Vertragsentwurf und einem Organisationsmodell jenseits von Weltstaatlichkeit. Doch erst zu Beginn des 20. Jahrhunderts, nach einem Weltkrieg mit Millionen von Toten, schien die Zeit reif für eine Umsetzung dieser Vision.[7]

Realpolitisch ist die Entstehungsgeschichte des Völkerbundes eng verbunden mit dem Kriegseintritt der Vereinigten Staaten, der im Ersten Weltkrieg schließlich die militärischen Entscheidungen zugunsten der Alliierten brachte. Nach Ansicht Hermann Webers fiel den USA deshalb die Aufgabe, Grundsätze für eine neue Staatenordnung zu entwickeln, auf "fast natürliche Weise" zu.[8] Präsident Wilson, der Wortführer einer neuen und besseren Staatenordnung, hatte seine Vorstellungen in den Jahren 1918/19 mehrfach öffentlich dargelegt. So sagte er am 4. Juli 1918 in Mount Vernon: "Was wir suchen, ist die Herrschaft des Rechts, gegründet auf die Zustimmung der Regierten und getragen von der organisierten Meinung der Menschheit."[9]

Wenige Monate zuvor, am 18. Januar 1918, hatte er die amerikanischen Kriegsziele in seiner berühmt gewordenen "14-Punkte-Ansprache" vor dem amerikanischen Senat erörtert. Sein letzter und wichtigster Punkt - die Gründung einer "Allgemeinen Vereinigung der Nationen" - wurde später auf der Pariser Friedenskonferenz von den Siegerstaaten ebenso aufgenommen wie sein Vorschlag, die Satzung des Völkerbundes in die Friedensverträge zu integrieren, womit der Demokrat Wilson in seiner Heimat die Zustimmung der Republikaner zum Völkerbund erhoffte. Am 28. April 1919 wurde die Völkerbundsatzung von den 32 Siegerstaaten des Ersten Weltkrieges einstimmig angenommen. Bekanntermaßen wurden die Vereinigten Staaten von Amerika niemals Mitglied. "[D]em Puls des amerikanischen Volkes näher als ein idealistischer Präsident" - wie es Ulrich Preuß jüngst beschrieben hat - hatte der amerikanische Senat seine Zustimmung zum Vertrag von Versailles, dessen erste 26 Artikel das Statut des Völkerbundes bildeten, versagt. "George Washington siegte posthum über Woodrow Wilson", so Preuß, und er fügte hinzu, dass Wilson bis heute keinen allzu guten Ruf in den USA genieße.[10]

Trotz des Rückzugs der USA in den Isolationismus stimmten die Anfangsjahre der neuen Organisation, zu deren Sitz man Genf bestimmt hatte (daher auch die Bezeichnung "Genfer Liga"), zunächst hoffnungsvoll. Ihre Erfolge in der Friedenssicherung blieben jedoch auf die Anfangszeit beschränkt: So gelang es dem Völkerbund, bei einigen eher unbedeutenden Streitfällen zu vermitteln, darunter Spitzbergen (1920), die Åland-Inseln (1921) und Korfu (1923). Zentrale Auseinandersetzungen wie der Ruhrkonflikt (1923), der Spanische Bürgerkrieg (1936 bis 1939) und die Sudentenkrise (1938) wurden stattdessen außerhalb der "Genfer Liga" ausgetragen. Insofern sind die tatsächlichen Leistungen des Völkerbundes eher im technischen Bereich zu finden, etwa bei der Einleitung der Dekolonisation, dem Aufbau internationaler Unterstützung von Flüchtlingen, weltweiter Hungersbekämpfung und Gesundheitsvorsorge oder der Etablierung einer internationalen Beamtenschaft mit supranationalem Beamtenethos und ersten (wenn auch eher negativen) Erfahrungen bei der internationalen Konsensfindung - eine Leistung, von der die Vereinten Nationen später profitieren sollten.[11]

Die einzelnen Schritte und Ursachen für das Scheitern des Völkerbundes sind oft beschrieben worden. Zum einen hatte man bei der Gründung des Völkerbunds versäumt, ihn mit der nötigen Zwangsgewalt zur Durchsetzung seiner Beschlüsse auszustatten. Hinzu kam, dass seine Satzung ohnehin kein generelles, sondern nur ein eingeschränktes Gewaltverbot begründete. Die Regeln zur Kriegsverhütung sahen also lediglich einen Mechanismus der Streitschlichtung vor, demzufolge ein Staat das Recht zum Krieg hatte, ohne gegen die Satzung zu verstoßen. Am deutlichsten manifestierte sich die Schwäche des Völkerbunds jedoch in seiner mangelnden Universalität. Letztlich repräsentierte er niemals die ganze Völkergemeinschaft, in seiner Hochphase gerade zwei Drittel der damaligen Staatenwelt. Deutschland wurde erst 1926 Mitglied, die Sowjetunion trat erst 1934 bei; aber da hatten einige Staaten - insbesondere Japan, das Deutsche Reich und kurz darauf Italien - den Völkerbund ohnehin längst wieder verlassen. Nahezu teilnahmslos musste die "Genfer Liga" daraufhin dem Ausbruch des Zweiten Weltkriegs zusehen.

So wenig der Völkerbund seiner Kernaufgabe in den 26 Jahren seines Bestehens gerecht werden konnte, so viele Erklärungsversuche wurden für dessen Versagen hervorgebracht. Winston Churchill schrieb es vor allem der Abwesenheit der USA und der Tatsache zu, dass diese Europa sich selbst überlassen hätten. Für Paul Boncour, den französischen Vertreter bei der Völkerbundversammlung, hatte hingegen nicht die Weltorganisation Fehler gemacht, sondern die jeweiligen Nationen (bzw. deren Regierungen). Diese hätten es nicht vermocht, sich über ihre Partikularinteressen zu erheben und so den Völkerbund "im Stich gelassen". Beide Positionen haben wohl ihre Richtigkeit, schmälern jedoch im Nachhinein auch nicht die Bedeutung dieses ersten gescheiterten Versuchs, eine Weltfriedensorganisation zu errichten. Entsprechend überwogen in der Nachschau die Würdigungen. So bezeichnete der südafrikanische Politiker Jan Christian Smuts den Völkerbund auf der Gründungskonferenz der Vereinten Nationen als "große und edle Leistung", die weit über das hinausgegangen sei, was man vorher getan oder auch nur versucht habe; vieles davon sei "von bleibendem Wert", so dass es von der neuen Organisation nur aufgenommen und fortgesetzt werden könne. "Der Völkerbund ist tot, es lebe die UNO", lautete der Nachruf des britischen Diplomaten Lord Cecil anlässlich der Selbstauflösung des Völkerbundes am 18. April 1946. Wie kaum ein anderer hatte er sich für das Gelingen der ersten Weltfriedensorganisation eingesetzt. An seinen Worten wird deutlich, dass die Vereinten Nationen, bei allen strukturellen Vorkehrungen, die man der neuen Weltorganisation nach dem Scheitern des Völkerbundes auf den Weg gab, ideengeschichtlich noch immer in der Kontinuität ihres Vorgängers standen.[12]


Gründung und Entwicklung der VN



Ohne Kant ausdrücklich zu nennen, hat der Historiker Georg Kreis darauf aufmerksam gemacht, dass auch bei der zweiten Weltorganisation die Begründung des Königsberger Philosophen für die Notwendigkeit einer internationalen Friedensordnung noch immer Pate stand: "Wer sich mit den Problemen der internationalen Beziehungen ernsthaft beschäftigt, der weiß: Wenn es die UNO nicht gäbe, müsste man sie schleunigst erfinden. Die UNO musste aber nicht 'erfunden' werden, sie wuchs am Ende des Zweiten Weltkrieges aus einer spezifischen Problemlage heraus, und sie konnte dabei an die Vorarbeiten einer Vorläuferin anknüpfen, die nach dem Ersten Weltkrieg ebenfalls aus einer besonderen Konstellation hervorgegangen war. So sehr die beiden internationalen Organisationen, Völkerbund und UNO, jeweils Produkte ihrer Zeit waren, entsprachen sie zugleich einem säkularen, d.h. längerfristigen und nicht nur die momentanen Konstellationen befriedigenden Bedarf. (...) So kann man, muss man die Geschichte des Völkerbunds und der UNO als Geschichte eines nötigen Vergesellschaftungsprozess (sic!) verstehen, der aus dem Haufen von egoistischen und anarchischen Nationalgemeinschaften nach und nach solidarische(re) und disziplinierte(re) Module einer Weltgesellschaft macht."[13]

Wiederum war es jedoch keine europäische, sondern eine amerikanische Initiative, die zur Gründung der Vereinten Nationen führte. Bereits 1937 hatte Präsident Franklin Delano Roosevelt angesichts der wachsenden Bedrohung durch Japan, Italien und Deutschland eine Abkehr vom amerikanischen Isolationismus gefordert. In seiner vielzitierten "Quarantäne-Rede" vom 5. Oktober 1937 betonte er: "(...) wenn wir eine Welt haben wollen, in der wir frei atmen und in Freundschaft ohne Furcht leben können, müssen die friedliebenden Nationen dieser Welt eine konzertierte Anstrengung unternehmen, um die Gesetze und Prinzipien aufrechtzuerhalten, auf denen der Friede allein sicher ruht. Die friedliebenden Nationen müssen eine konzertierte Anstrengung gegen jene Vertragsbrüche und gegen jenes Außerachtlassen humaner Instinkte unternehmen, die verantwortlich sind für den heutigen Zustand der Anarchie und Instabilität zwischen den Staaten und von dem es kein Entrinnen gibt durch bloße Abschließung oder Neutralität (...). Es scheint unglücklicherweise wahr zu sein, daß sich die Gesetzlosigkeit in der Welt epidemisch ausbreitet. Wenn aber eine Krankheit sich epidemisch auszubreiten beginnt, ist sich die Gemeinschaft einig und findet sich darin zusammen, die Patienten durch eine Quarantäne zu isolieren, um die Gemeinschaft vor der Ausbreitung der Krankheit zu schützen."[14]

Der Weg zu jener neuen Weltorganisation - für die Roosevelt später den Namen "Vereinte Nationen" vorschlagen sollte[15] - war damals noch sehr weit. Erneut wurde zunächst eine amerikanische Kriegsbeteiligung nötig, den konkreten Anlass bot der Angriff auf Pearl Habour Ende 1941. Eine Wiederbelebung des Völkerbundes, der am 11. Dezember 1939 noch einmal zu einer letzten Sitzung zusammengekommen war, kam für Roosevelt offenbar nie in Frage. Vielmehr ging es ihm von Anfang an darum, der Weltgemeinschaft ein Instrument an die Hand zu geben, das im Unterschied zum Völkerbund sowohl legitimiert als auch handlungsfähig sein würde - wobei der "English-speaking World" eine zentrale Rolle zukommen sollte. Schon vor dem amerikanischen Eintritt ins Kriegsgeschehen entwickelte Roosevelt deshalb mit seinen Beratern ein Konzept für eine Weltorganisation, das eine Führungsposition der beiden "Weltpolizisten" USA und britisches Empire vorsah. Bald nach der Verabschiedung der Atlantik-Charta im Sommer 1941 wurde allerdings deutlich, dass eine neue Friedensordnung nur unter Einbeziehung der Sowjetunion und weiterer Verbündeter möglich sein würde. Am 1. Januar 1942 wurde daraufhin die "Erklärung der Vereinten Nationen" verkündet, mit der die 26 Unterzeichnerstaaten den Grundstein für die neu zu errichtende Friedensorganisation legten. Bis die VN allerdings ins Leben gerufen wurden, bedurfte es zwei weiterer Jahre intensiver Konsultation - sowie der Erfahrung millionenfachen Leids. Die Vorlage für die Gründungskonferenz von San Francisco lieferte im Herbst 1944 ein mehrmonatiges Expertentreffen in Dumbarton Oaks, Washington. Zahlreiche dort offen gebliebene Fragen wurden im Februar 1945 auf Jalta von den Führungsmächten erneut diskutiert - darunter der Abstimmungsmodus im Sicherheitsrat, mit dem Ergebnis der heute geltenden Veto-Regelung.[16]

Roosevelt selbst erlebte die Gründung der Vereinten Nationen nicht mehr. Sein Nachfolger Truman galt als Anhänger Wilsons mit der entsprechenden Sympathie für dessen Ziele. Seiner politischen Führung ist es mit zu verdanken, dass die VN-Charta - bei allem Dissens, der in San Francisco noch zu bewältigen war -, am 26. Juni 1945 unterschrieben und im amerikanischen Senat mit nur zwei Gegenstimmen schon zwei Tage später ratifiziert werden konnte. Dies ist vor allem deshalb bemerkenswert, weil die Gründungsgeschichte der VN gerade in den USA keineswegs ein "Selbstläufer" war, wie Manuel Fröhlich jüngst noch einmal betont hat.[17] Im Ergebnis gelang es, ein von allen beteiligten Staaten getragenes Dokument zu verabschieden, das mit der Hinterlegung der nötigen Ratifikation am 24. Oktober 1945 in Kraft getreten ist. "We the peoples ..." - die Charta beginnt im Wortlaut identisch mit der amerikanischen Verfassung. Die Gründer der VN hatten die Vision einer verfassten Weltgesellschaft offenbar von Beginn an fest im Blick. Demgegenüber stand auf der anderen Seite die ebenfalls in der Charta verankerte Verantwortung und privilegierte Rolle der Vetomächte mit dem Prinzip souveräner Gleichheit der Staaten. Gekoppelt bildeten diese Elemente die Voraussetzung jener universalen Legitimität und gesteigerten Handlungsfähigkeit, die der Völkerbund nie hatte.

Die praktische Relevanz der VN ist gleichwohl im Laufe der Jahrzehnte immer wieder auf die Probe gestellt worden. Denn auch die Geschichte der Vereinten Nationen war alsbald durch ein Spannungsverhältnis zwischen der Relevanz des großen Auftrags und dem Vorwurf faktischen Versagens geprägt, u.a. angesichts des bereits 1945 einsetzenden Kalten Krieges. Im Unterschied zum Völkerbund erwiesen sich die VN zwar nicht immer als zentraler Akteur, meistens doch zumindest als Plattform täglicher Kooperation.[18] Überdies gelang es der Weltgemeinschaft, Erfolge in anderen, nicht minder zentralen Menschheitsfragen zu erlangen. Aus dem spezifischen Blickwinkel eines Entwicklungslandes hat Carlos Romulo, ehemaliger Außenminister der Philippinen und Delegationsleiter bei der VN-Gründungskonferenz, diese Erfolge der Vereinten Nationen wie folgt erläutert: "Wir erhielten von den Vereinten Nationen viel mehr, als wir eigentlich erwarten durften. (...) Erstens waren die Vereinten Nationen einer der Schlüsselfaktoren bei der Verhinderung eines nuklearen dritten Weltkriegs. Sie haben viele Male dazu beigetragen, die Flammen eines regionalen und potentiell weltweiten Konflikts zu dämpfen und oft sogar zu ersticken. Zweitens haben die Vereinten Nationen den im allgemeinen friedlichen Übergang von der Kolonialzeit zur Ära der unabhängigen Nationalstaaten (...) zustande gebracht. Beinahe zwei Drittel der Länder, die jetzt Mitglieder der VN sind, sind aus diesem Prozess hervorgegangen. (...) Drittens haben die Vereinten Nationen die Menschenrechte und Grundfreiheiten im globalen Rahmen kodifiziert. Viertens haben die Vereinten Nationen die Antworten der Weltgemeinschaft auf die gemeinsamen weltumspannenden Probleme formulieren können: (...) Fünftens haben die Vereinten Nationen, ob dies den wohlhabenden Industrienationen gefällt oder nicht, den Dialog zwischen dem Süden und dem Norden über Teilhabe und Fairneß in der Weltwirtschaft eingeleitet."[19]

Natürlich hatte die lange Geschichte der Vereinten Nationen auch Schattenseiten. Neben den Blockaden während des Kalten Krieges, in denen sich der Sicherheitsrat angesichts permanenter Vetodrohungen oft als unfähig erwies, die ihm zugedachte Aufgabe wahrzunehmen, mussten die VN zeitweilig mit großen Finanzierungsproblemen kämpfen. Ihr größter Geldgeber USA weigerte sich, seine Beiträge zu zahlen. Erwähnenswert sind auch die vorübergehenden Austritte der USA aus den beiden VN-Sonderorganisation ILO und UNESCO sowie nicht zuletzt zahlreiche Sicherheitsratsresolutionen, deren Nicht-Beachtung nie konsequent verfolgt worden ist. Im Lichte des gescheiterten Völkerbunds überwiegt jedoch insgesamt der positive Eindruck. "Die UNO" so die Beurteilung Hermann Webers im Jahre 1987, "hat sich bisher - und dies ist ihr wichtigster Vorzug, den sie gegenüber dem Völkerbund genießt - immer als flexibel genug erwiesen, um unvereinbar scheinende und auf Konfrontation zusteuernde Ausgangspositionen in noch akzeptierbare Kompromisse umzuwandeln."[20] Diese Äußerung geschah freilich noch vor den beiden Desastern in Ruanda und Somalia, für die auch die Weltorganisation viel Verantwortung zu tragen hatte, und lange bevor der Irakkrieg die heutige Debatte über Glaubwürdigkeit und Relevanz der Vereinten Nationen mit aller Deutlichkeit hervorbrachte.


Zukunftsperspektiven der VN



Auch wenn es zutreffend ist, dass die Vereinten Nationen im Laufe ihrer Geschichte stets neue Krisen zu überstehen hatten, ist die Situation, in der sich die Weltorganisation momentan befindet, dennoch besorgniserregend. Das Vertrauen der VN-Gründer auf ein produktives Spannungsverhältnis zwischen der starken Rolle von Groß- bzw. Vetomächten und der staatlichen Souveränität aller Mitgliedsstaaten konnte zwar sicherstellen, dass die VN auf eine wesentlich längere und erfolgreichere Zeit zurückblicken können als der Völkerbund. Heute muss man aber anerkennen, dass die politischen Realitäten kaum mehr mit den Regelungen der Charta übereinstimmen - wobei der Anstieg auf mittlerweile 191 Mitglieder nur eines von sehr vielen Problemen ist. Dabei hatte das Ende des Kalten Krieges ursprünglich die Hoffnung geweckt, die Vereinten Nationen könnten von nun an unter Führung der USA ihrem eigentlichen Auftrag in vollem Umfang nachgehen. Stattdessen zeigte sich rasch, dass die Einbindung einer sich bedroht fühlenden Weltmacht ohne Rivalen in ein System kollektiver Sicherheit ein ernstes Problem ist. Wie selten zuvor sehen sich die Vereinten Nationen seit dem Zusammenbruch der alten Weltordnung von amerikanischer Seite Vorwürfen der Irrelevanz ausgesetzt - angefangen vom Präsidenten und dem Vizepräsidenten bis hin zur heutigen Außenministerin, die einen Vergleich mit dem Völkerbund sogar offen zog. John Bolton, designierter VN-Botschafter der USA in New York, ging mit seinen Aussagen weit darüber hinaus.[21]

Doch nicht nur der Unilateralismus der USA macht den VN zu Beginn des neuen Jahrtausends zu schaffen. Durch zahlreiche "neue Bedrohungen", die 1945 nicht im Blickfeld der Gründer liegen konnten, droht das VN-System ebenfalls zu erodieren. Allem voran gilt dies für den internationalen Terrorismus, dessen Akteure dauerhaft jenseits der Idee einer verfassten Weltgesellschaft stehen, weil sie kein Interesse am Frieden haben. Er ist keineswegs nur für die westliche Welt oder deren Verbündete eine Gefahr. Fast schon vergessen scheint etwa der gezielte Anschlag auf das VN-Haupquartier im Irak. Zu Recht hat Rudolf Dolzer das damals begrenzte Echo der Weltöffentlichkeit als Warnhinweis gedeutet: "Zum Bild einer kollektiv getragenen Organisation mit globaler Autorität", so der Bonner Völkerrechtler, "passt ein solcher Vorgang nicht."[22]

So notwendig also eine umfassende Reform der Vereinten Nationen erscheint, so unwahrscheinlich ist eine schnelle und tief greifende Veränderung mit Blick auf die hohen Hürden einer Chartaänderung und im Wissen, dass Reformdebatten innerhalb der Vereinten Nationen kein Novum sind.[23] So verfasste Richard von Weizsäcker bereits anlässlich des 50. Gründungsjahres der Vereinten Nationen einen Artikel von fast schon bedrückender Aktualität. Er beginnt mit den Worten: "Nach allem, was an ,UN-bashing' seit den letzten Wahlen von der republikanischen Mehrheit im Kongress zu hören war (...)." Wenig später schreibt er: "Über den Ausgang der Krise, in der sich die Vereinten Nationen derzeit befinden, wird primär in jenem 'führenden' Land entschieden werden, das wie kein zweites, im guten wie im schlechten, die Weltorganisation in ihrer (damals hiess es 'fünfzigjährigen') Geschichte geprägt hat."[24] Als stellvertretender Vorsitzender einer vom damaligen VN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali vorgeschlagenen "Unabhängigen Arbeitsgruppe über die Zukunft der Vereinten Nationen" stellte der Alt-Bundespräsident bereits vor zehn Jahren viele Reformschritte heraus - angefangen von Veränderungen der VN-Struktur bis hin zu einer Neudefinition des Sicherheitsbegriffs.[25] Ihnen wäre auch zehn Jahre später wenig hinzuzufügen, hätten nicht der 11. September, der Irakkrieg und dessen Folgen in der Zwischenzeit den Bedarf nach einem neuen gemeinsamen Sicherheitskonsens der Weltgesellschaft und damit den Handlungsdruck dramatisch verstärkt.

Mehr denn je erscheint die Kooperation innerhalb der VN als einziger Ausweg aus einem Sicherheitsdilemma und als Alternative zur Anarchie des internationalen Systems. Entsprechend besteht auf der einen Seite Hoffung, dass zumindest einige Teile der in der Vergangenheit erarbeiteten Reformkonzepte schon in den kommenden Monaten umgesetzt werden. Bei der Umsetzung einen Konsens zu erwarten, wäre ebenso naiv, wie es falsch ist, ausschließlich auf eine Veränderung der Repräsentanz im Sicherheitsrat zu setzen. Indem das im März dieses Jahres von Kofi Annan vorgelegte Reformkonzept zusammen mit der Umsetzung der Milleniums-Entwicklungsziele Sicherheitsinteressen der Menschen im Süden wie im Norden ins Blickfeld genommen hat, ist deutlich geworden, dass die Zukunftsperspektive der VN nur in einer Gratwanderung zwischen Relevanz für die Mächtigen und Glaubwürdigkeit für die vielen Ohnmächtigen liegen kann.[26] Damit wiederum würden die Vereinten Nationen einmal mehr jenes Handlungsprinzip unterstreichen, das sie vom Völkerbund unterscheidet.

Womöglich entwickelt sich also im 60. Gründungsjahr der VN aus der Erkenntnis der momentanen Bedrohungslage tatsächlich eine Dynamik für größere Veränderungen - ohne, dass es dafür der Umstände von 1919 oder 1945 bedarf. Auf der anderen Seite betonte einer der vielen Gründungsväter der VN, Harald Stassen, schon anlässlich des 40. Jubiläums: "Es wird äußerst schwierig sein, neue Vereinte Nationen zustande zu bringen. Die Alternative wäre aber die weitere Verschlechterung des Ansehens und der Effektivität der Vereinten Nationen, wachsende Anarchie unter den Nationen, vermehrter Terrorismus, die Ausbreitung örtlich begrenzter Kriege und die Zunahme der Gefahr eines mit Kernwaffen ausgefochtenen dritten Weltkriegs."[27]


1 | 2 | 3 | 4
Alles auf einer Seite lesen

Fußnoten

1.
So auch der Titel der Erinnerungen des britischen Völkerbund-Diplomaten und späteren Friedensnobelpreisträgers Lord R. Cecil. Vgl. Günter Unser, Die UNO: Aufgaben, Strukturen, Politik, München 20047, S. 9.
2.
So lautet zumindest die Bewertung von G. Unser, ebd., S. 19. Ähnliche Sichtweisen finden sich bei vielen Autoren. Vgl. z.B. die Ausführungen des Historikers Kreis, der sogar von einem "Qualitäts- und Quantensprung in den internationalen Beziehungen" spricht, von dem die UNO später profitieren konnte. Georg Kreis, Völkerbund und UNO: Seit über 80 Jahren auf dem Weg zu einer verfassten Weltgesellschaft, in: Polititorbis, Sonderausgabe/April 2001, S. 5. Zit. nach der elektronischen Fassung, in: www.ssn.ethz.ch/themen/uno/documents/Politorbis_Kreis.pdf.
3.
Für die Bezeichnung "Debattierclub ohne Zähne" vgl. Matthias Nass, Ihr seid nicht wichtig, in: Die Zeit vom 20. 3. 2003, der sich auf eine Rede der heutigen US-amerikanischen Außenministerin Condoleezza Rice bezieht.
4.
Zit. nach der deutschen Übersetzung der Rede in: Internationale Politik, (2003) 11, S. 117f. Für die englische Originalfassung vgl. UN-Doc SG/SM/8891GA/10157.
5.
Vgl. Stefan Kubelka, Die Zukunft der Vereinten Nationen: New York ist nicht Genf, in: Die Gazette vom März 2003, vgl. www.gazette.de.
6.
Wilson erhielt damals den Preis für das Jahr 1919, in dem keine Preisverleihung stattfand. Der Friedensnobelpreis des Jahres 1920 stand allerdings ebenfalls ganz im Zeichen der damals noch jungen und hoffnungsvollen Weltfriedensorganisation Völkerbund. Er ging an den Franzosen Léon Victor Auguste Bourgeois (1851 - 1925), den ersten Präsidenten des "Council of the League of Nations", dem Völkerbundrat.
7.
Zur Ideengeschichte des Völkerbundes vgl. Hermann Weber, Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen, Bonn 1987, S. 9 ff. und G. Unser (Anm. 1), S. 2 - 6.
8.
H. Weber, ebd., S. 17.
9.
Zit. in: G. Unser (Anm. 1), S. 7.
10.
Vgl. Ulrich K. Preuß, Krieg, Verbrechen, Blasphemie. Gedanken aus dem alten Europa, Berlin 2003 (Epilog), zit. aus einem Auszug in: Die Gazette, Januar 2004, vgl. www.gazette.de.
11.
Vgl. G. Kreis (Anm. 2), S. 5.
12.
Zu Churchills und Boncours Erklärungen für das Scheitern des Völkerbundes vgl. Hermann Friedman, Vom Völkerbund zur UNO, Gerabronn 1953, S. 8. Zur Bewertung Boncours und als Zitatnachweis für die Aussage Lord Cecils vgl. Marc Ferro, Der Völkerbund ist tot, es lebe die UNO, in: Le Monde diplomatique vom 11. 4. 2003. Die Rede Smuts auf der Gründungskonferenz ist zit. in: G. Unser (Anm. 1), S. 19.
13.
G. Kreis (Anm. 2), S. 4.
14.
Zit. in: H. Weber (Anm. 7), S. 128.
15.
Die konkreten Entstehungsgeschichten unterscheiden sich allerdings. Laut G. Unser (Anm. 1), S. 22 wurde die Bezeichnung erstmals bei einem Briefwechsel zwischen Churchill und Roosevelt verwendet. Manuel Fröhlich erwähnte hingegen jüngst Berichte, wonach der Name während eines Besuchs Churchills in Washington entstanden sei. Roosevelt sei von seinem Einfall so angetan gewesen, "dass er den als Gast im Weißen Haus weilenden Churchill unmittelbar aufsuchte, der aus der Badewanne heraus seine Zustimmung gab", vgl. Manuel Fröhlich, Gründung der Vereinten Nationen, in: Thomas Prüfer (Hrsg.), 1945: Untergang und Neubeginn, Köln 2004, S. 126.
16.
Zur Entstehungsgeschichte der Vereinten Nationen und den Ergebnissen von San Francisco vgl. ausführlich die Darstellungen von Hermann Weber, Entstehungsgeschichte der UN, in: Rüdiger Wolfrum (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, München 1991, S. 110 - 117; Helmut Volger, Entstehungsgeschichte der Vereinten Nationen, in: ders. (Hrsg.), Lexikon der Vereinten Nationen, München 2000, S. 84 - 97. Vgl. H. Weber (Anm. 7), S. 126ff.; G. Unser (Anm. 1), S. 21ff.
17.
Vgl. M. Fröhlich (Anm. 15), S. 131.
18.
Vgl. dazu auch die Bewertung des Friedensforschers Ernst-Otto Czempiel, der die Leistung der Vereinten Nationen 1985 wie folgt würdigte: "Eine Welt, deren Staaten kontinuierlich in einer globalen Internationalen Organisation zusammenarbeiten, ist eine andere Welt als die, die den Krieg aller gegen alle als Normalität erlebt hat. Die Kooperation innerhalb der Internationalen Organisation verstärkt den Konsens über den Gewaltverzicht: das ist der begrenzte, aber wichtige, unentbehrliche Beitrag, den die Vereinten Nationen zum Frieden leisten können. Aufgabe der Mitgliedsstaaten - und ihrer öffentlichen Meinung - ist es, diese Wirkung der Internationalen Organisation zu erkennen und durch ihre routinemäßige Inanspruchnahme zu verstärken." Ernst-Otto Czempiel, Möglichkeiten und Grenzen der Internationalen Organisation, in: Vereinte Nationen, (1985) 5 - 6, S. 157.
19.
Carlos Romulo, Der unvollendete Entwurf zum Frieden: Die UN-Charta zwischen San Franzisko und den Erfordernissen des 21. Jahrhunderts, in: Vereinte Nationen, (1985) 5 - 6, S. 137f.
20.
H. Weber (Anm. 7), S. 150.
21.
Für die jeweiligen Aussagen der genannten US-amerikanischen Regierungsvertreter zur Bedeutung der VN vgl. M. Nass (Anm. 3); Adrian Pohr, Elefant im Porzellanladen, in: Die Zeit vom 28. 4. 2005.
22.
Rudolf Dolzer, Die Vereinten Nationen im Wandel, in: Bernhard Vogel/Rudolf Dolzer/Matthias Herdegen, Die Zukunft der UNO und des Völkerrechts, Freiburg im Breisgau 2004, S. 36.
23.
Selbst das vom Generalsekretär verwendete und eingangs zitierte Bild vom "Scheideweg" ist nicht neu. Vgl. dazu Rüdiger von Wechmar, Die Vereinten Nationen am Scheideweg, in: Vereinte Nationen, (1975) 1, S. 5 - 10; Vera Lengsfeld, Die Uno am Scheideweg, Kein Glückwunsch, aber eine Aufforderung zur Reform, in: Vereinte Nationen, (1995) 5 - 6, S. 204 - 206.
24.
Richard von Weizsäcker, Alles steht und fällt mit dem politischen Willen der Mitglieder: UN-Reform als Vorbereitung auf die nächsten 50 Jahre, in: Vereinte Nationen, (1995) 5 - 6, S. 179.
25.
Vgl. ebd., S. 180ff.
26.
Vgl. UN-Doc A/59/2005, Bericht des Generalsekretärs, In größerer Freiheit: Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle, in: www.dgvn.de/pdf/Publikationen/a-59 - 2005-ger_neu. pdf.
27.
Harold E. Stassen, Die nächsten 40 Jahre: Das Werk von San Franzisco in der Sicht eines Mitglieds der Delegation der Vereinigten Staaten, in: Vereinte Nationen, (1985) 5 - 6, S. 149.