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23.5.2005 | Von:
Manuel Fröhlich

Die UNO-Generalsekretäre

Die Geschichte der Vereinten Nationen zeigt, dass die bisherigen Generalsekretäre alle auf ihre Art die Weltorganisation und Friedenssicherung ihren Stempel aufgedrückt haben. Ihr Einfluss ist stark gelegenheitsabhängig.

Einleitung

Im April 1956 befand sich der damalige UN-Generalsekretär Dag Hammarskjöld auf einer Vermittlungsmission zwischen Israel und Ägypten. Der Schwede war auf Aufforderung des UN-Sicherheitsrats in den Nahen Osten gereist, um sich für ein Ende der anhaltenden Verletzungen der Waffenstillstandslinie in Gaza einzusetzen. Diese Linie wurde zwar von UN-Beobachtern kontrolliert, hatte sich jedoch zu einem der gefährlichsten Brennpunkte der Auseinandersetzungen zwischen Arabern und Israelis entwickelt.




Um die Autorität der Waffenstillstandslinie wieder herzustellen, entschloss sich der Generalsekretär, persönlich in einem weißen UN-Jeep durch das umkämpfte Gebiet zu fahren.[1] Entgegen der Sorgen und Warnungen von allen involvierten Parteien wurde der Konvoi des Generalsekretärs nicht angegriffen und die nächsten Tage brachten tatsächlich eine - zeitweilige - Entspannung der Lage in der Region. Die New York Times veröffentlichte danach eine Karikatur des Generalsekretärs in seinem Jeep, unter der die Frage "Wie viele Panzer hat die UNO?" zu lesen war. Die Referenz an die Stalin zugeschrieben Frage, wie viele Divisionen denn der Papst habe, ist nicht zufällig. Tatsächlich ist das Amt des UN-Generalsekretärs gelegentlich mit dem eines "säkularen" Papstes verglichen worden.[2] Wie kaum eine andere Person spiegelt er die Hoffnungen und Erwartungen, aber auch die Frustrationen und Enttäuschungen in der internationalen Politik.

Der Einfluss des Generalsekretärs ist nur schwer zu bestimmen und stark gelegenheitsabhängig. Ein Blick auf die Geschichte der Vereinten Nationen in ihrem sechzigsten Jahr zeigt dennoch, dass die bisherigen sieben Amtsinhaber alle auf ihre Art und Weise der Weltorganisation und der Friedenssicherung ihren Stempel aufgedrückt haben. Jede Amtszeit weist ein durch die völkerrechtlichen Kompetenzen des Amtes, die weltpolitische Großwetterlage und die persönlichen Eigenschaften des Generalsekretärs bestimmtes Profil auf. Schon der erste Amtsinhaber Trygve Lie erklärte den Posten zum "unmöglichsten Job der Welt".[3]

Der Generalsekretär in der UN-Charta

Das Amt des UN-Generalsekretärs stellt eine völkerrechtliche Innovation dar.[4] Nie zuvor war einer einzelnen Person in Fragen der Friedenswahrung eine derart wichtige politische Rolle zugeschrieben worden. Die UN-Charta tut dies durch die Bestimmungen des Kapitels XV. Nach Art. 97 ist der Generalsekretär "der höchste Verwaltungsbeamte der Organisation". Damit fällt ihm die Leitung einer über die ganze Welt verstreuten Administration zu, die sich aus Mitarbeitern aller Kontinente zusammensetzt und deren Tätigkeiten in sechs Amtssprachen dokumentiert werden. Die Leitung von Sitzungen und Konferenzen, das Aufstellen von Arbeitsprogrammen und Tagesordnungen, die Auswahl des Personals sowie die Vertretung der Organisation nach außen hin sind nur einige der Tätigkeiten, die der Generalsekretär in dieser Eigenschaft wahrnimmt.

Wenngleich bereits diese Management-Dimension seiner Arbeit unzweifelhaft politische Elemente beinhaltet, ist es Art. 98, der den Handlungsspielraum des Generalsekretärs näher bestimmt. Danach nimmt er "alle sonstigen ihm (von den Hauptorganen) zugewiesenen Aufgaben wahr". Über die Verwaltungsleitung hinaus steht es also beispielsweise der Generalversammlung oder dem Sicherheitsrat frei, den Generalsekretär mit der Ausführung einer bestimmten Aufgabe zu betrauen. Schon in den ersten Jahren der Vereinten Nationen wurde deutlich, dass diese Bestimmung sich keinesfalls in bloßen Buchhaltungsdiensten erschöpft.

Der Generalsekretär kann im Auftrag der anderen Hauptorgane Vermittlungsmissionen übernehmen (wie etwa die oben beschrieben Reise Hammarskjölds) oder Beschlussvorlagen zur Lösung diverser Probleme erarbeiten - wie etwa im Falle Boutros-Ghalis, der 1992 den Auftrag erhielt, eine "Agenda für den Frieden" auszuarbeiten, welche die Funktionen der UNO nach dem Ende des Kalten Krieges neu ausrichten sollte.[5] In der Übernahme solcher Arbeitsaufträge liegt mithin ein nicht unerhebliches Potenzial für politische Führung. Dies verbindet sich mit einer zweiten Aussage von Art. 98, wonach der Generalsekretär alljährlich vor der Generalversammlung Bericht über die Tätigkeit der Organisation erstattet. Dieses - zunächst eher in Form eines Rechenschaftsberichtes angelegte - Dokument hat sich relativ schnell zu einem "Bericht zur Lage der Welt" entwickelt, den die Generalsekretäre als politisches Führungsinstrument nutzen.

Das Amt des Generalsekretärs erhält jedoch seine spezifischen Kompetenzen erst in Art. 99 der Charta. Danach kann er "die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats auf jede Angelegenheit lenken, die nach seinem Dafürhalten geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden". So unspektakulär sich diese Bestimmung anhört, so groß ist die Konsequenz dieses Artikels. Der Generalsekretär wird hier direkt mit jenem Organ verbunden, dem nach Art. 24 die "Hauptverantwortung" für Frieden und Sicherheit obliegt. Um sein Urteilsvermögen nach Art. 99 jedoch anwenden zu können, braucht der Generalsekretär möglichst genaue Informationen, um die Lage auch richtig einschätzen zu können. Aus Art. 99 entwickelte sich die von allen Amtsinhabern genutzte Kompetenz zur selbständigen Einsetzung so genannter "Fact-Finding-Missions", mit denen der Generalsekretär persönlich oder durch Abgesandte Informationen vor Ort sammeln oder gar durch das Angebot so genannter "Guter Dienste" eigene Vermittlungsinitiativen ergreifen kann. Anders als bei einer Aktion nach Art. 98 ist der Generalsekretär dabei nicht auf eine Ermächtigung durch ein anderes Hauptorgan angewiesen, sondern unternimmt diese Aktivitäten eigenständig.

Die besondere Verantwortung des Generalsekretärs nach Art. 99 findet ihre Legitimationsbasis schließlich in Art. 100 der Charta, nach dem der Generalsekretär und seine Mitarbeiter sich in ihren Handlungen nicht einseitig durch Einflussversuche einzelner Staaten beeinflussen lassen dürfen. Diese Erfordernis einer ausschließlich internationalen Loyalität zu den Zielen und Prinzipien der Charta bringt den Generalsekretär regelmäßig in prekäre Situationen: Wie kann er sich unterschiedlichen Versuchen zur Einflussnahme widersetzen? Wer sagt ihm, was in einem gegebenen Konflikt die konkrete Bedeutung der doch sehr allgemeinen Vorgaben der Charta bedeuten? Die Praxis der bisherigen Amtsinhaber zeigt, dass es bei der Beantwortung all dieser Fragen auch auf ganz persönliche Eigenschaften und Ansichten der Generalsekretäre ankommt. Sie stehen vor der Aufgabe, auf der Basis einer politischen Ethik zu handeln, die zwischen den hehren Prinzipien der Charta und den machtbewehrten Interessen der Mitgliedstaaten vermitteln kann.

Die Auswahl der Kandidaten

Die Wahl des Generalsekretärs wird in Art. 97 geregelt. Danach wird der Generalsekretär "auf Empfehlung des Sicherheitsrates von der Generalversammlung ernannt". Die Amtsdauer beträgt in der Regel fünf Jahre; Wiederwahl ist möglich. Der Rat entscheidet in der Regel mit einer Mehrheit von mindestens neun Stimmen, wobei bei allen Fragen, die nicht bloß verfahrenstechnischer Natur sind, die ständigen Mitglieder ein entscheidungsverhinderndes Veto einlegen können. Bezogen auf den Generalsekretär heißt das, dass dieser die Unterstützung aller ständigen Ratsmitglieder bekommen muss. Enthaltung ist dabei möglich; nur ein explizites Veto gegen einen Kandidaten verhindert dessen Wahl. Dies geschah zuletzt eindrucksvoll bei der Entscheidung über eine zweite Amtszeit Boutros-Ghalis. Der Ägypter konnte in den ersten (geheimen) Wahlgängen (bei denen die Stimmzettel der ständigen Mitglieder besonders markiert sind) eine Unterstützung von 14 zu einer Stimme mobilisieren. Das amerikanische Veto hielt jedoch solang an, bis sich die Mehrheit im Rat auch mit alternativen Kandidaten befasst hatte. Das Vertrauen insbesondere der ständigen Mitglieder bleibt über den Tag der Wahl hinaus entscheidend für den Handlungsspielraum des Generalsekretärs.

Bislang hatten die Generalsekretäre in der Regel vor Amtsantritt hohe Posten in den Außenministerien ihres Heimatlandes inne und führten zuvor die Delegation ihres Landes zur Generalversammlung.[6] Lie und Hammarskjöld stellten als Vertreter des "neutralen" Skandinaviens typische Kompromisskandidaten in Zeiten des Kalten Krieges dar; auch der Österreicher Waldheim fällt in diese Kategorie. Die Wahlen U Thants, Pérez de Cuéllars und Boutros-Ghalis erklären sich dagegen auch aus der für die Vereinten Nationen so wichtigen, angemessenen Berücksichtigung der Weltregionen (Asien, Lateinamerika, Afrika) bei der Besetzung von Ämtern. Die - nach der bisherigen Praxis - unübliche Verweigerung einer zweiten Amtszeit für den afrikanischen Amtsinhaber führte dann 1997 dazu, dass abermals ein afrikanischer Kandidat gesucht wurde. Die Wahl Kofi Annans bricht jedoch mit dem bislang anzutreffenden Profil möglicher Kandidaten, da er der erste ist, der unmittelbar nach seinem Studium in den internationalen Dienst eintrat, der ihn von der Weltgesundheitsorganisation bis zum Posten des Untergeneralsekretär für Friedensoperationen führte.

Der Blick auf die Wahlen zum UN-Generalsekretär enthüllt, dass die Amtsinhaber allesamt nicht "erste Wahl" waren. Eine andere Liste, die jedoch aufgrund unterstellter, einseitiger Blockorientierung nicht zum Zuge kam, hätte durchaus Lester Pearson (Kanada), V. J. Pandit (Indien), Mongi Slim (Tunesien), Max Jacobson (Finnland), Salim A. Salim (Tansania) oder Bernard Chidzero (Simbabwe) als UN-Generalsekretäre auflisten können. Die tatsächlich erkorenen Personen galten zunächst (mit der Ausnahme Boutros-Ghalis) als eher graue Verwaltungsfachleute oder Diplomaten - ein Bild, das sich regelmäßig (am wenigsten jedoch bei Kurt Waldheim) änderte. Jeglicher Vergleich zwischen den Generalsekretären ist jedoch in dem Maße zu relativieren, in dem sich die internationale Situation und das Krisenpanorama verändert haben. Hatte Lie es noch mit 51, vorwiegend westlich geprägten Staaten zu tun, ist Kofi Annan heute mit fast viermal so vielen Staaten konfrontiert.

Die Erfahrungen der Amtszeiten

Der Traum Roosevelts von dem allseits anerkannten und handlungsfähigen "World's Moderator", wie er den Posten gerne genannt hätte, hatte sich schon gleich zum Anfang der Tätigkeit der UNO verflüchtigt.[7] Trygve Lie (1946 - 1952) hatte zunächst schlicht mit dem Aufbau des Hauptquartiers der Vereinten Nationen zu tun. Politisch ging es um die Abgrenzung der Einflusssphären zwischen Ost und West nach dem Krieg. Sowohl die russischen Truppen im Iran wie auch die britischen in Griechenland wurden zum Gegenstand heftiger Auseinandersetzungen, bei denen der Generalsekretär sich mühte, Fakten von Propaganda zu trennen.

In die Amtszeit Lies fallen auch die ersten Vermittlungsversuche im Nahen Osten, bei denen Lies Abgesandter, Graf Folke Bernadotte, einem Anschlag zum Opfer fiel. Dessen Stellvertreter Ralph Bunche vermittelte dennoch einen Waffenstillstand, wofür er 1950 den Friedensnobelpreis erhielt. Schon damals sah sich Lie mit der Notwendigkeit konfrontiert, eigene militärische Beobachter der UNO im Krisengebiet zu stationieren. Früh forderte er deshalb die Errichtung einer eigenen UN-Friedenstruppe. Das in der Charta vorgesehene Konzept gemeinsamer Streitkräfte war durch die Ost-West-Konfrontation blockiert. Zu den dramatischsten Ereignissen in seiner Amtszeit gehörte sicherlich die Reaktion der UNO auf den Überfall Südkoreas durch Nordkorea im Jahre 1950. Die in Abwesenheit Moskaus im Sicherheitsrat beschlossene Militärmaßnahme zur Abwehr Nordkoreas besiegelte letztlich auch Lies politisches Schicksal.

Die Sowjetunion entzog Lie das Vertrauen und missachtete ihn konsequent. Zugleich stellte die amerikanische Seite im Umfeld der Kommunistenjagd des Senators McCarthy die UNO-Bediensteten unter Generalverdacht; das FBI ermittelte im Hauptquartier. Lies "Wiederwahl" im November 1950 fand - bedingt durch das sowjetische Veto im Sicherheitsrat - durch Beschluss der Generalversammlung statt, die seine Amtsdauer um drei Jahre verlängerte. Zwei Jahre später trat er resigniert zurück. Sein großer konzeptioneller Entwurf, ein Friedensplan für die nächsten zwanzig Jahre,[8] der konkrete Schritte zur Überwindung der Konfrontation zwischen den Supermächten vorsah, blieb weitgehend unbeachtet.

Mit der Wahl Hammarskjölds (1953 - 1961) dachten die Ratsmitglieder zunächst, einen zurückhaltenden "Technokraten" nach dem umstrittenen "Politiker" Lie gewählt zu haben. Tatsächlich konzentrierte sich Hammarskjöld zunächst auf eine interne Reform und legte auch das Problem mit dem FBI bei. In seiner weiteren Amtszeit entwickelte er sich jedoch zu einem unzweifelhaft politischen Generalsekretär, der aus eigenem Mandat insbesondere dort handelte, wo er ein "Vakuum" erkannte, das die Gefahren eines unmittelbaren Konfliktes zwischen den Großmächten beinhaltete. Weltweite Anerkennung erlangte er zunächst durch seine persönliche Verhandlungsmission in Peking, wo er mit der Führung der Volksrepublik (die damals nicht Mitglied der UNO war) erfolgreich über die Freilassung dort festgehaltener amerikanischer Soldaten aus dem Korea-Krieg verhandelte. Entscheidend war sein Einfluss dann ein Jahr später auch bei der Reaktion auf die Suez-Krise. Hammarskjöld gelang es, die Krise zwischen Ägypten auf der einen Seite und dem von Großbritannien und Frankreich auf der anderen Seite unterstützen Israel zu entschärfen, nachdem sowohl die USA als auch die Sowjetunion kurz davor standen, sich militärisch einzuschalten. Dies bewerkstelligte er mit der improvisierten Aufstellung einer internationalen Notfalltruppe, deren Mandat und Praxis stilbildend für das damit neu geschaffene - und in der Charta nicht vorgesehene - Instrument der Blauhelme wurde. Eben dieses Instrument setzte Hammarskjöld auch im gerade unabhängig gewordenen Kongo ein. Seine Weigerung, mit den UNO-Soldaten weder auf der Seite der (östlich unterstützen) Zentralregierung unter Lumumba noch auf Seiten der (westlich unterstützen) Sezessionisten in Katanga militärisch einzugreifen, brachte ihm Vorwürfe beider Seiten ein. Auf einer Vermittlungsreise im September 1961 stürzte seine Maschine unter ungeklärten Umständen bei Ndola ab.

Schon auf der Generalversammlung 1960 hatte er sich wütenden Angriffen Nikita Chruschtschows zu stellen, der angesichts des politisch zu machtvoll gewordenen Generalsekretärs die Abschaffung des Postens und die Einführung einer blockgebundenen "Troika" forderte. Hammarskjölds Erfolg im Suez wurde durch die gleichzeitige Machtlosigkeit gegen die sowjetische Intervention in Ungarn sowie weitere Misserfolge in Guatemala oder Algerien gemindert. In seiner berühmten Oxford-Rede hat er gleichwohl das Ideal des internationalen Bediensteten prägend für all seine Nachfolger etabliert und eine bislang ungekannt aktive, politische Rolle des Generalsekretärs begründet.[9] Hammarskjöld wurde posthum mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet.

Auch die Wahl U Thants (1961 - 1971) galt erneut als die Wahl eines eher unauffälligen Kandidaten nach einem stark politisch aktiven Generalsekretär. Er bot u.a. mit seinem Brief an Kennedy und Chruschtschow den beiden Supermächten eine Kommunikationsebene, die eine (auch auf weiteren diplomatischen Kanälen vorbereitete), gesichtswahrende Lösung der Kuba-Krise 1962 ermöglichte. Im Kongo verfolgte er einen harten Kurs und schreckte nicht davor zurück, die UN-Soldaten auch in regelrechte Kampfeinsätze zu schicken. Sowohl im Vietnamkrieg als auch beim Einmarsch der Truppen des Warschauer Paktes in die Tschechoslowakei war er jedoch trotz wiederholter Initiativen nicht in der Lage, eine wesentliche Rolle zu spielen. Als er 1967 nach der Aufkündigung des Stationierungsabkommens für die UNEF-Truppe durch Ägypten den Rückzug der Blauhelme anordnete und dem sich unmittelbar anschließenden Sechstagekrieg nichts entgegensetzen konnte, hatte er zugleich den Höhepunkt der Kritik an seiner Person und Amtsführung erreicht. Erneut war aber auch deutlich geworden, wie sehr der Generalsekretär von der Unterstützung der Mitgliedstaaten abhängig ist. Der gläubige Buddhist hatte schon seine Wiederwahl nur noch aus Pflichtgefühl angenommen und zog sich nach seiner Amtszeit schwer krank zurück.

Die Amtszeit Kurt Waldheims (1972 - 1981) war durch die Gleichzeitigkeit des Ost-West- wie auch des Nord-Süd-Konfliktes geprägt. Auch Waldheim musste 1973 einem weiteren Krieg im Nahen Osten mehr oder weniger tatenlos zusehen. Seine Bemühungen um die Freilassung der Geiseln aus der amerikanischen Botschaft in Teheran waren nicht unmittelbar von Erfolg gekrönt; die Geiselnahme steht jedoch symptomatisch für das Aufkommen des neuartigen, internationalen Terrorismus. Die frustrierende Lage im Libanon und ein Beschluss der Generalversammlung, in der Zionismus und Rassismus gleichgesetzt wurden, wurden auch dem Generalsekretär persönlich angelastet. Waldheim suchte in dieser Situation eine prononcierte politische Positionierung zu vermeiden und stattdessen durch stille Diplomatie zu arbeiten. In seinen eigenen Worten brauchte das Amt "keinen weltfernen visionären Intellektuellen (...), sondern einen handfesten Praktiker, der mit großer Geduld den Kontakt und das Gespräch mit jedermann suchte".[10] Die Rücksichtnahme auf die Interessen aller ständigen Sicherheitsratsmitglieder brachte ihm so einerseits die schließlich am Widerstand Chinas gescheiterte Anwartschaft auf eine dritte Amtszeit ein, lässt ihn jedoch im Vergleich zu seinen Amtskollegen auch als passiv erscheinen. Ähnlich wie diese, konnte er aber gegen unmittelbare Großmachtinterventionen, wie im Falle des sowjetischen Einmarschs in Afghanistan 1979 wenig ausrichten. Die Debatte um seine zunächst verschwiegene Rolle in der deutschen Wehrmacht legte im Nachhinein einen Schatten über seine Amtszeit.

Das Bild der Amtszeit Javier Pérez de Cuéllars (1982 - 1991) ist zweigeteilt. Während seine erste Amtsperiode durch die finanziell prekäre Situation der UNO, die Machtlosigkeit in Afghanistan oder im Falkland-Krieg geprägt war, wurde die zweite Amtszeit - bedingt durch das Tauwetter in der Blockkonfrontation und den Kurswechsel Gorbatschows - von einer Wiederbelebung der Möglichkeiten der UNO und des Generalsekretärs bestimmt. Erfolge bei der Beilegung der Konflikte in Afghanistan, Angola, Kambodscha, Namibia und dem Krieg zwischen dem Iran und dem Irak verbinden sich mit der symbolischen Verleihung des Friedensnobelpreises an die UN-Blauhelme 1988. Kurz vor Beginn des mit UN-Mandat geführten Krieges gegen den Irak nach der Invasion in Kuwait 1991, hatte de Cuéllar noch eine "last-Minute"-Vermittlungsreise nach Bagdad angetreten, die er jedoch erfolglos und gedemütigt abbrechen musste. Dies konnte aber die insgesamt gewachsene Rolle der UNO nicht schmälern.

Der bereits erwähnte Auftrag an Boutros-Ghali (1992 - 1996), eine "Agenda für den Frieden" zu erarbeiten, kann symptomatisch für einen Großteil seiner Amtszeit gelten. Der Ägypter wollte im Nachklang zu Vorstellungen einer nunmehr anbrechenden "neuen Weltordnung" den Anspruch globaler Führung durch die Weltorganisation etablieren.[11] Das ihm zunächst auch vom Sicherheitsrat zugestandene Vertrauen in die friedenssichernde Fähigkeit des Generalsekretärs und der Blauhelme wurde jedoch in den bürgerkriegsähnlichen Konflikten im auseinander fallenden Jugoslawien oder in Somalia schnell zurückgezogen. Erfolge in Kambodscha, Haiti oder Mozambique konnten nicht das Versagen der UNO bei der Tragödie in Srebrenica oder beim Völkermord in Ruanda, bei dem binnen weniger Wochen ca. 800 000 Menschen getötet wurden, überdecken. Erneut ist die Zuweisung von Verantwortung und Schuld allenfalls gebrochen möglich: In Somalia operierten die US-Soldaten außerhalb des UN-Rahmens; in Jugoslawien und Ruanda fehlten politischer Wille und militärische Ressourcen der Mitgliedstaaten, um die ethnischen Säuberungen und den Völkermord aufzuhalten. Boutros-Ghalis nicht zuletzt in den USA innenpolitisch bedingte "Abwahl" beendete einstweilen einen allzu selbstbewusst vorgetragenen Anspruch globaler Führung. Seine Konzepte von Konfliktnachsorge sowie eine durch die von ihm maßgeblich initiierten Weltkonferenzen erhöhte Aufmerksamkeit vormals als nachgeordnet angesehener, sozialer und wirtschaftlicher Konfliktursachen legten gleichwohl wichtige Grundlagen für die anhaltende Debatte um globales Regieren.

Kofi Annan (seit 1997)[12] galt vor diesem Hintergrund zunächst als Mann Washingtons, der sich auf die interne Reform der Organisation konzentrieren würde. Tatsächlich hat er seit seinem Amtsantritt eine Reihe durchaus einschneidender Reformprojekte initiiert und vollendet, die größere Effizienz der Bürokratie und einen effektiveren Management-Stil im Hauptquartier etabliert haben. Auch konzeptionell hat er die Organisation und ihre Mitgliedstaaten in neue, geradezu revolutionäre Debatten um eine Qualifizierung des uneingeschränkten Souveränitätsprinzips geführt. Als Lehre aus Srebrenica und Ruanda verweist er auf eine notfalls auch durch die Staatengemeinschaft militärisch durchzusetzende "Verantwortung zum Schutz" der Bevölkerung.[13] Erfolgen in Nigeria oder Ost-Timor stehen Rückschläge bei Verhandlungen mit den Taliban oder zuletzt in Zypern entgegen. Sein Vermittlungserfolg mit Saddam Hussein 1998 löste sich bald wieder in Enttäuschung auf.

Den Irakkrieg im Jahre 2003 konnte Annan nicht aufhalten, den Kosovo-Einsatz der NATO außerhalb des UN-Rahmens nahm er hin. Reforminitiativen zur besseren Gestaltung der Friedenseinsätze oder zur Einbindung der Zivilgesellschaft in die UNO prägen die Jahre seit 1997. Neuartige, netzwerkähnliche Strukturen wie die des Globalen Paktes zur Einbindung der Privatwirtschaft in eine sozial verträgliche Gestaltung der Globalisierung sind zusammen mit dem von ihm vorangetriebenen Projekt der Millennium-Entwicklungsziele, die bis 2015 erreicht sein sollen, Markenzeichen seiner Amtszeit, die er durch eine umfassende Reform der UNO krönen will.[14] Seine Aufsichtspflicht im Rahmen des "Öl-für-Nahrung"-Programms der UNO sowie Skandale um UN-Blauhelmtruppen ließen ihn insbesondere in den USA in die Kritik geraten. Oftmals steht dabei - wie so oft in der Geschichte der Vereinten Nationen - der Generalsekretär aber auch als Stellvertreter für in Wahrheit gegen die Organisation gerichtete Angriffe. Schon U Thant hat die Rolle des "Sündenbocks" als "einen wichtigen Teil der Rolle des Generalsekretärs" bezeichnet.[15]

Zusammenfassung

Der Blick auf die Generalsekretäre der UNO hat eine Reihe von Besonderheiten dieses politischen Amtes aufgezeigt. Zentral für die jeweiligen Amtsinhaber war letztlich die Unterstützung durch die Mitgliedstaaten. Der politische Mechanismus einer "Vertrauensspirale" erlaubte Generalsekretären, die zunächst bei kleineren Missionen Erfolg hatten, immer größere Verantwortung und Aktivitäten. Umgekehrt reduzierte sich ihr Spielraum jedoch bei mangelnder Unterstützung in ebenso schnellem Tempo bis schließlich zur Blockade jeglicher Aktivität.

Zwei strukturelle Ursachen für die durchaus prekäre Ausweitung des politischen Handlungsspielraums drängen sich auf. So fiel dem Generalsekretär zunächst angesichts des blockierten Sicherheitsrates in den fünfziger und sechziger Jahren eine bedeutende Exekutiv-Funktion zu, da der Rat allenfalls allgemeine und deutungsoffene Resolutionen verabschiedete, oder die an seiner Stelle agierende Generalversammlung ebenfalls nur vage Handlungsvorgaben machte. Die zweite strukturelle Veränderung brachte sicherlich das Ende des Ost-West-Konfliktes. Konnte der Generalsekretär zuvor gelegentlich seine Position als "neutral" in der Mitte zwischen den Positionen der Supermächte finden, so erlaubte und forderte die neue weltpolitische Situation auch einen dezidiert eigenen, an den Zielen der Charta orientierten politischen Standpunkt. Die Vorteile und Verlockungen, aber auch die Schwierigkeiten und Gefahren dieser exponierten Rolle haben sowohl Boutros-Ghali als auch Kofi Annan erfahren.

Bilanzierend können zwei hauptsächliche Gefahrenquellen für die "Lebensdauer" des UN-Generalsekretärs identifiziert werden: Verlust der Unterstützung eines oder mehrerer Sicherheitsratsmitglieder (Lie - UdSSR; Hammarskjöld - UdSSR, Frankreich; Waldheim - China; Boutros-Ghali - USA) sowie schlichtweg - aber durchaus symptomatisch - Krankheit (U Thant), Erschöpfung (de Cuéllar) und Unfall (Hammarskjöld). Jeder Generalsekretär hat seinen eigenen Stil in das Amt eingebracht und den Anspruch sowie die Grenzen des Amtes neu vermessen. Gleichwohl hat sich eine zwischen besonders aktiven und besonders passiven Amtsführungen erkennbare Tradition herausgebildet. Gemein ist allen bisherigen Amtsinhabern, dass sie in Anbetracht der Tatsache, ohne klassische Machtmittel wie Finanzen oder Militär auskommen zu müssen, wesentlich auf ihre "moralische Kraft" angewiesen sind. Diese macht letztlich in ihren Stärken und Schwächen die "Divisionen" des Generalsekretärs aus.

1945 hatte die Vorbereitungskommission der UNO zum Amt des Generalsekretärs geschrieben: "(...) Wie kein anderer wird der Generalsekretär für die Vereinten Nationen als Ganzes stehen. In den Augen der Welt und der seiner Mitarbeiter muss er die Prinzipien und Ideale der Charta verkörpern. (...) [Ihm] wurden ziemlich besondere Rechte verliehen, die über jegliche Rechte hinausgehen, die zuvor dem Leiter einer internationalen Organisation übertragen wurden. (...) Es ist unmöglich vorherzusagen, wie [diese] angewandt werden (...) aber die Verantwortlichkeiten, die dem Generalsekretär übertragen werden, werden die Ausübung höchster Qualitäten in politischem Urteilsvermögen, Takt und Integrität erfordern."[16] Diese Anforderungen werden auch für den Nachfolger - oder die Nachfolgerin - von Kofi Annan entscheidend sein.

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Fußnoten

1.
Vgl. Brian Urquhart, Hammarskjöld, New York 1994, S. 143f.
2.
Vgl. J. David Murphy, The Papacy and the Secretary-Generalship: A Study of the Role of the exceptionally-situated individual actor in the international system, in: Co-existence, 7 (1970), S. 165 - 181.
3.
Trygve Lie, In the Cause of Peace, Seven Years with the United Nations, New York 1954, S. 417.
4.
Vgl. Manuel Fröhlich, Dag Hammarskjöld und die Vereinten Nationen. Die politische Ethik des UN-Generalsekretärs, Paderborn u.a. 2002, S. 42 - 60 mit weiteren Nachweisen. Zum Überblick vgl. Klaus Dicke, Der 'starke Generalsekretär' - Was bewirkt der Mann an der Spitze der UN-Administration?, in: Ulrich Albrecht (Hrsg.), Die Vereinten Nationen am Scheideweg. Von der Staatenorganisation zur internationalen Gemeinschaftswelt?, Hamburg 1998, S. 70 - 88; Kjell Skjelsbaek/Gunnar Fermann, The UN Secretary-General and the Mediation of International Disputes, in: Jacob Bercovitch (Hrsg.), Resolving International Conflicts. The Theory and Practice of Mediation, Boulder-London 1996, S. 75 - 104.
5.
Vgl. UN Doc. A/47/277-S/24111 vom 17. 6. 1992.
6.
Von den Amtsinhabern liegen eine Reihe autobiographischer Schilderungen vor. Vgl. Trygve Lie, In the Cause of Peace. Seven Years with the United Nations, New York 1954; U Thant, View from the UN, New York 1978; Kurt Waldheim, Im Glaspalast der Weltpolitik, Düsseldorf-Wien 1985; Javier Pérez de Cuéllar, Pilgrimage for Peace. A Secretary-General's Memoir, New York 1997; Boutros Boutros-Ghali, Unvanquished. A U.S.-U.N. Saga, New York 1999. Dag Hammarskjöld hat dagegen ein eher spirituell geprägtes Tagebuch hinterlassen: Vgl. Dag Hammarskjöld, Zeichen am Weg, neu hrsg. von Manuel Fröhlich, München 2005 (i.E.).
7.
Vgl. Benjamin Rivlin, The UN-Secretary-Generalship at Fifty, in: Paradigms, 8 (1994), S. 49 - 70; Josef-Thomas Göller, Anwälte des Friedens. Die UNO und ihre sechs Generalsekretäre, Bonn 1995; Helmut Volger, Geschichte der Vereinten Nationen, München-Wien 1995.
8.
Vgl. Trygve Lie, Memorandum of Points for Consideration in the Development of a Twenty-Year Program for Achieving Peace Through the United Nations, in: Andrew W. Cordier/Wilder Foote (Hrsg.), Public Papers of the Secretaries General of the United Nations, Vol. I, New York-London 1969, S. 296 - 303.
9.
Vgl. Dag Hammarskjöld, The International Civil Servant in Law and in Fact, in: Andrew Cordier/Wilder Foote (Hrsg.), Public Papers of the Secretaries-General of the United Nations, Vol. V, New York-London 1975, S. 471 - 489. Diese Rolle gründete er auf eine beachtlich tiefgründige politische Ethik, die er u.a. in Korrespondenzen mit Martin Buber und Albert Schweitzer entwickelte. Vgl. M. Fröhlich, (Anm. 4).
10.
K. Waldheim (Anm. 6), S. 76.
11.
Vgl. Boutros Boutros-Ghali, Global Leadership after the Cold War, in: Foreign Affairs, 75 (1996), S. 86 - 98.
12.
Vgl. Manuel Fröhlich, Die Annan-Agenda, Prägungen, Erfahrungen und Schwerpunkte der Amtszeit Kofi Annans, in: Kofi Annan, Die Vereinten Nationen im 21. Jahrhundert. Reden und Beiträge 1997 - 2003, S. 14 - 58; Friederike Bauer, Kofi Annan. Ein Leben für den Frieden, Frankfurt/M. 2005.
13.
Vgl. dazu den Bericht der so genannten Axworthy-Commission: The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, September 2001 (http://www.dfait-maeci.gc.ca/iciss-ciise/pdf/commission-report.pdf).
14.
Vgl. jüngst Annans Reformbericht "In larger freedom" (UN Doc. A/59/2005 vom 21. 3. 2005).
15.
Sithu U Thant, Die Rolle des Generalsekretärs der Vereinten Nationen, in: Vereinte Nationen, 19 (1971), S. 160.
16.
Report of the Preparatory Commission of the United Nations (PC/20) vom 23. 12. 1945, Chapter VIII Sect. 2 Para. 16, S. 87.