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18.5.2005 | Von:
Detlef Bald

Militärreform und Grundgesetz: Zum Konzept der "Inneren Führung"

In einer Welt neuer Bedrohungen gewinnt das Konzept der "Inneren Führung" eine neue Bedeutung für die essenzielle Ziel- und Zweckbestimmung des Militärs.

Einleitung

Vorabdruck aus dem soeben im C. H. Beck Verlag erschienenen Buch von Detlef Bald, Die Bundeswehr. Eine kritische Geschichte 1955 - 2005, München 2005, S. 42ff. und 188ff.

Im Juni 1955 hatte Bundesverteidigungsminister Theodor Blank vor dem Bundestag die Grundzüge der Politik vorgetragen: "Aus dem Willen der Bundesregierung, die Streitkräfte nach rechtsstaatlichen Grundsätzen aufzustellen, ergibt sich die Notwendigkeit, mehr Gebiete der gesetzlichen Regelung zuzuführen, als dies früher der Fall war. Die Streitkräfte . . . unterstehen der dem Parlament verantwortlichen Bundesregierung und damit der Kontrolle des Parlaments."[1] Dieses Ziel zu verwirklichen, traute man Blank zu, dessen Biografie ihn von Jugend an in der Arbeiter- und Gewerkschaftsbewegung auswies. Er stand nicht unter Verdacht, eine falsche Distanz zur militaristischen Vergangenheit oder zum NS-Regime gehabt zu haben. Er verantwortete das große Konzept der parlamentarischen Militärreform.

Die Sozialdemokratie bekämpfte die Aufrüstung aus Gründen der nationalen Einheit. Von Kurt Schumacher, der über manche Hintergründe schon zu Zeiten Schwerins informiert war, ist die frühe Aussage überliefert: "Wenn das deutsche Offizierkorps sich jetzt versagt, versagt es zum dritten Mal in diesem Jahrhundert."[2] Wilhelm Mellies, Carlo Schmid, Fritz Erler und der junge Helmut Schmidt taten sich hervor. Sie hielten Kontakt zu Wolf Graf von Baudissin - diesem "ostelbischen protestantischen Junker" (was die Baudissins nie waren) -, den der rheinische Katholik Blank nicht mochte. Will Rasner und Richard Jaeger auf Seiten der Union bekräftigten den allenthalben postulierten Primat des Politischen und den Vorrang der Zivilen als zentrale Maxime bei der Einordnung der Streitkräfte in das Regierungssystem. Derartige Positionen unterstützten sogar linke Studentenverbände.[3]

Die parteiübergreifenden Gemeinsamkeiten betonte auch Adenauer eingängig: "Der Militarismus ist tot." Die "zentrale Stellung" eines ambitionierten Offizierkorps vergangener Zeiten werde es nie wieder geben. Das "Soldatsein" sei ein Beruf, "der gleichgeachtet neben anderen steht"[4]. Die Diskussion im Bundestag führte zur Vergewisserung und Reflexion der Geschichte, das Militär der parlamentarischen Verantwortung unterzuordnen. Eine Dominanz des Militärischen sollte in der Bonner Republik keinen Platz haben. Doch in rechtsnationalen Kreisen, als deren Sprecher sich etwa Erich Mende von der FDP verstand, bekämpfte man das Konzept der Militärreform mit ganzer Kraft und forderte, den Sonderstatus des Militärs zu bewahren.[5]

Die Kodifizierung setzte im Frühsommer 1955 nach einer ersten Änderung des Grundgesetzes im Jahr zuvor ein und endete im Juli 1957 mit dem Gesetz zur Militärseelsorge. Die Wehrgesetzgebung kann als Ausdruck der dezidierten Militärreform begriffen werden. Die militärpolitischen Übereinkünfte von Himmerod (1950) jedoch blieben verdeckt. So entging der parlamentarischen Kenntnis ein wesentlicher Teil der Realität der Militärpolitik in der Ermekeilkaserne und dann auf der außerhalb der Stadt liegenden Hardthöhe. Die ganze Dimension der ablaufenden Geschäftigkeit im Amt Blank wurde nicht überblickt. Anfang 1954 hatte es schon über 700 Mitarbeiter, davon die Hälfte ehemalige Offiziere, die Tausender-Grenze war bald erreicht.

Die politische und staatsrechtliche Einordnung der Bundeswehr in das republikanische Regierungssystem erfolgte nicht ohne Beachtung der bürgerlich-liberalen Lehren aus der Geschichte eines militärischen Sonderwegs. Verfassungsentwürfe der Revolution von 1848, die herausgehobene Stellung des Militärs in der Verfassung des Deutschen Reiches sowie die Erfahrungen mit der Reichswehr als eigenem Machtfaktor und "Staat im Staate" in der Weimarer Republik stützten die Überzeugung, in der Bonner Republik effektive normative und institutionelle Regelungen, die fest und justiziabel sein mussten, einzuführen. Man setzte tatsächlich Zeichen, die Wertordnung des Grundgesetzes in hohem Maße auf das Militär zu übertragen sowie rechtsstaatliche und freiheitliche Grundrechte für den Soldaten zu gewährleisten.

Schon die Entscheidungen über die obersten militärischen Führungs- und Befehlsbefugnisse rührten an den Kern des soldatischen Selbstverständnisses. Das Rechtsinstitut des Oberbefehlshabers alter Art wurde gänzlich abgeschafft. Die Tradition, auf König, Kaiser, Reichspräsident oder den "Führer" den persönlichen Eid abzulegen, wurde nicht fortgesetzt. Die personengebundene Sonderstellung gegenüber dem Staatsoberhaupt wurde verhindert, da der Bundespräsident nur noch Ernennungen und Entlassungen vornimmt oder für Orden und Ehrenzeichen zuständig ist. Die Befehls- und Kommandogewalt hingegen, die Summe aller Befugnisse der Sicherheitspolitik und der militärpolitischen Leitung, liegt im Frieden beim Bundesminister der Verteidigung (Art. 65 a), im Verteidigungsfall beim Bundeskanzler (Art. 115 b). Der Primat der Politik umfasst alle militärischen Befugnisse. Der parlamentarisch legitimierte Minister ist Vorgesetzter nicht nur des Ministeriums und der zivilen Bundeswehrverwaltung, sondern zugleich auch der Soldaten. Der oberste Soldat, der Generalinspekteur, ist nicht Stellvertreter des Ministers; er folgt im Rang nach dem Parlamentarischen Staatssekretär. Diese Ordnung soll den Status des Militärs als Berater der Politik und als Teil der Exekutive dokumentieren - ein Vorrang ziviler Machtbalance. An dieser Machtfrage entzündeten sich auch im Amt Blank Widerstände. Es ist bezeichnend, dass noch im September 1955 sogar Heusinger und Speidel gegenüber dem Kanzler ihre Zweifel am Primat des Zivilen in der Bundeswehr äußerten.[6] Die Eingliederung des Militärs in das System der parlamentarischen Politik beseitigte die historische Sonderrolle im Staat.

Der Parlamentarismus aber zeigte seinen Anspruch gegenüber dem Militär durch weitreichende Kompetenzen. Frühere vor- oder antidemokratische Ausnahmen bezüglich der parlamentarischen Zuständigkeiten sollten nicht wieder aufleben können. Das Desaster der Auseinandersetzungen um das Budgetrecht in Preußen und zuletzt in Weimar hatte gelehrt, den Anfängen zu wehren und dem Haushalts- und dem Fachausschuss des Bundestages eindeutige Macht zu geben. Transparenz aller militärischen Angelegenheiten gewann hohe Priorität. Daher erhielt der Verteidigungsausschuss auch die Möglichkeit, sich nach eigenem Ermessen jederzeit als Untersuchungsausschuss zu konstituieren. Damit nicht genug. Mit dem Amt des Wehrbeauftragten (Art. 45 b) schuf sich der Bundestag ein eigenes Organ mit dem gesetzlich verbrieften Auftrag, "zum Schutz der Grundrechte" der Soldaten und zum Schutz der Grundsätze der "Inneren Führung" aktiv zu werden. Diese Maßnahmen unterstrichen die Ziele der Militärreform. Das Militär sollte sich nicht mehr gegenüber der Politik verselbständigen oder gar von der Gesellschaft abkapseln. Es erwies sich als weise Entscheidung, ein solches unabhängiges und starkes Instrument zu schaffen. Die Einrichtung des Wehrbeauftragten ging auf Initiativen der SPD zurück, die vom schwedischen Vorbild begeistert war. Alle großen Parteien des Parlaments stimmten im März 1956 dieser weit reichenden Änderung des Grundgesetzes zu.

Natürlich stießen derartige auf Öffentlichkeit hin angelegte Ansprüche bei konservativen, technokratisch oder traditionalistisch eingestellten Kräften in der Bundeswehr auf Ablehnung. Sie empfanden dies als ungeheure Provokation ziviler Einmischung in innermilitärische Belange.[7] Wie sollte man auch akzeptieren, dass sich jeder Soldat mit Beschwerden direkt, nicht auf dem Dienstweg und ohne Behinderung durch Vorgesetzte an eine Stelle außerhalb des Militärs wenden konnte? Und darüber hinaus hatte dieser Parlamentarier noch das Recht, "jederzeit und ohne vorherige Anmeldung", wie das Gesetz lautete, sich in der Bundeswehr Zugang zu verschaffen und volle Akteneinsicht zu verlangen. Doch nicht nur das Militär, sondern auch die Politik freundete sich nicht leicht mit der Forderung an, von außen Transparenz in die Bundeswehr zu bringen. Franz Josef Strauß, im September 1956 zum Minister ernannt, handelte in seinem Verständnis einer bedingten Militärreform nur konsequent, wenn er bis 1959 die Errichtung dieses Amtes hintertrieb. Aus Reverenz vor dem Zeitgeist der widerständigen Hardthöhe berief man mit ehemaligen hochrangigen Offizieren die ersten beiden Wehrbeauftragten milieukonform: Helmut von Grolmann war Generalleutnant - er resignierte schließlich 1961 - und Hellmuth G. Heye immerhin Vizeadmiral gewesen. Das verhinderte nicht heftigste Querelen bis in die Mitte der sechziger Jahre.

Die Normen der Gesetze zielten ebenfalls auf die Integration des Militärs in die Gesellschaft. Ihre pluralistische Vielfalt und freiheitliche Gestalt würden jedes Sonderleben des Militärs verhindern. Das betraf zunächst den Status des Soldaten. Er war, ähnlich wie andere Berufsgruppen auch, Teil des öffentlichen Dienstes; jeder Dienstgrad korrelierte mit einer Besoldungsgruppe; Beförderungen mussten jedem offen stehen und mit bestimmbaren Qualifikationen verbunden sein; Leistungen sollten objektiv, überprüfbar und vergleichbar sein. Der Gleichheitsanspruch des Grundgesetzes stand den gewohnten militärischen Standards der Rekrutierung und der Personalauswahl entgegen. Aus dieser Rechtsbasis folgte die Trennung von Dienst und Freizeit. Das Uniformtragen nach Dienstschluss war ebenso nicht mehr obligatorisch wie die Zustimmung des Dienstherrn zur Auswahl der Frau vor der Verlobung - mit den noch in Weimar geltenden Auswirkungen bis zum Pensionsanspruch. Das wurde zwar fast überall wie noch zu Kaisers Zeiten praktiziert, aber solche Konventionen verloren mit der Zeit ihren Geltungsanspruch. An diesem kleinen Beispiel wird deutlich, was das Ideal vom Staatsbürger in Uniform im militärischen Alltag bedeuten kann.

Viele gesetzliche Einzelmaßnahmen wirkten erst mittelfristig. In ihrer Gesamtheit förderten sie in langwierigen Prozessen die Auflösung des gewohnten Milieus mit seinem spezifischen Korpsgeist. Mit der angestrebten gesellschaftlichen Öffnung sollten pluralistische Tendenzen, Meinungsvielfalt und die politische Breite der Gesellschaft im Militär wirken. Das Ideal des "unpolitischen Soldaten" der zwanziger und dreißiger Jahre hatte ja gerade den Kontakt zu Sozialdemokratie, Liberalismus und Parlamentarismus verhindert und stattdessen nationalistische oder antidemokratische Parteien gefördert. Daher wurde das aktive und passive Wahlrecht im "Soldatengesetz" verbrieft. Als gravierender aber erwiesen sich die Eingriffe der Militärreform in das innere Gefüge des alten Militärsystems. Die traditionellen Mechanismen der Personalpolitik, Berufs- und Zeitsoldaten zu rekrutieren und diese in bestimmten Verfahren zu assimilieren, wurden in der Bundeswehr prinzipiell aufgehoben. Der Vorgesetzte wurde weitgehend neu definiert, seine Allmacht gebrochen. Der Soldat musste sich rechtsstaatlichen Verfahren stellen. Wirkungen mit großer Reichweite hatten: die Abschaffung der militäreigenen Gerichtsbarkeit zu Gunsten ziviler Instanzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit; die Aufhebung der uneingeschränkten Befehls- und Disziplinarbefugnisse zu Gunsten des Rechts auf Widerspruch und Überprüfung erteilter Befehle; die Wahl und die Mitwirkung von Vertrauensleuten und Personalräten; die größere Unabhängigkeit der Kirchen bei der Seelsorge sowie deren Auftrag, im Lebenskundlichen Unterricht eine Art politisch-ethischer Bildung zu betreiben; das Recht, die Interessen der Soldaten in Verbänden und Gewerkschaften zu organisieren. Diese von der Legislative gesetzten Regeln übertrugen Verfahren aus dem Wirtschafts- und Berufsleben auf den Soldatenberuf. Insgesamt waren es zivile Elemente, die das Militär tatsächlich in eine bis dahin unbekannte Struktur einpassten, damit es sich zu einem "kongruenten Teil der Gesamtordnung" entwickelte.[8]

Ideal und Wirklichkeit klafften freilich weit auseinander. Das Gesetzeswerk der Militärreform war außergewöhnlich fortschrittlich. Es ließ die Realität, den Zeitgeist des Beharrenden und die militärische Eigenwelt, weit hinter sich. Die Verbindlichkeit der Gesetze war gegeben, da beamtete Juristen sie administrativ umsetzten. Auf Dauer hatte die Reform Erfolg. So ist das Jahr 1955 für die Bundeswehr nach innen wie nach außen ein Schlüsseljahr. Daher ist es nur zu verständlich, angesichts der Reichweite dieser Reformen eine Übergangszeit bis zu ihrer Verwirklichung in Rechnung zu stellen. Es gab das Phänomen, dass viele Soldaten sich latent oder demonstrativ gegen diese Neuerungen stellten. Die Bundeswehr zeigte schon bald eine ambivalente Gestalt. Der Spagat zwischen Norm und Alltag überforderte sie und führte sie bis zum Ende der sechziger Jahre in eine große Krise. Innere Führung war gesetzlich und administrativ geregelt, man konnte sie abheften.[9] Damit war sie vorläufig erledigt. Der nächsten Soldatengeneration konnte sie helfen. Doch die Entmythologisierung des alten Militärs mit seinen besonderen Normen war, wie schon Max Weber beobachtet hatte, vor der Geschichte längst in Gang gekommen. Die Komplexität der Geschichte des Militärs lässt bis ins Jubiläumsjahr 2005 hinein keine "reine" Entwicklung erkennen.

Gleichwohl ist ein neues deutsches Militär entstanden, in dem Zivilität, Internationalität und demokratische Konformität Beachtung finden. Um diese Ausprägung wurde politisch und gesellschaftlich immer wieder gerungen. Manche Entscheidungen der Militärpolitik noch in den neunziger Jahren hatten nur symbolischen Wert und haben die Ausgewogenheit dieser Balance im Innern der Bundeswehr bedroht. Der Auftrag für die Praxis des Militärs für die Zeit nach 2005 bleibt, - die Pluralität der Gesellschaft grundsätzlich auch im Militär zu wollen und nicht durch einseitige Selektionsprinzipien der Rekrutierungspolitik auszugrenzen. Andernfalls bestünde die Gefahr, ein militärisches Milieu der angepassten, stillschweigenden Mittelmäßigkeit eines Nur-Kämpfertums zu fördern; - das umfassende militärische Bildungswesen von Grund auf zu reformieren. Die Verhältnisse sind nicht zu beschönigen. Studien und Analysen über die Mängel liegen ausreichend vor.[10] Die Krise besteht seit langem; - die Werte der "Inneren Führung" in der Breite umzusetzen. Der Appell von Altkanzler Helmut Schmidt, eine grundlegende Selbsterforschung der Bundeswehr in Gang zu setzen, wurde seit Jahren nicht ernst genommen, er gilt immer noch.

"Innere Führung" ist historisch das Instrument geworden, die Bundeswehr auszurichten. Nach ihren Grundgedanken sollten demokratische Verträglichkeit und gesellschaftliche Offenheit des Militärs angestrebt und der alte Militarismus auf Distanz gehalten werden. "Innere Führung" hatte nach 1955 deutsches Militär demokratisch gestaltet, sie gab der Bundeswehr die freiheitlich-rechtsstaatliche Verwurzelung. Doch im Zusammenhang der laufenden Militärreform der europäischen Staaten und der stärkeren Integration ihrer Armeen hat "Innere Führung" auch die Chance, auf die Entwicklung des Militärs in Europa auszustrahlen. Die freiheitlichen und demokratischen Prinzipien, die als einigendes Band in Westeuropa und nach 1990 in Mittel- und Osteuropa, also nunmehr in ganz Europa gelten, könnten auch Anstöße für Militärreformen in anderen Armeen geben. Dabei würden sicherlich national westdeutsche und geschichtlich bedingte Elemente der "Inneren Führung" bewusst, die eine breitere Fundierung vertrügen. Andere europäische kulturelle und politische Traditionen sind geeignet, mit ihren vielfältigen Ideen und Werten den grundrechtlichen Ansatz der "Inneren Führung" zu bekräftigen.[11] Baudissin hatte die demokratische Orientierung immer mit dem Zusatz versehen, sie müsse zeitgemäß verwirklicht werden. Hier besteht Handlungsbedarf. Demokratie hört nicht am Kasernentor auf. Die nach 2002 begonnene Reform fordert in dieser Phase dazu heraus, die Bundeswehr zu modernisieren und zugleich normsetzend eine weitere Etappe der Demokratisierung des Militärs anzustreben.[12] Taugliche zivil-militärische Beziehungen benötigen eine aktive Erneuerung der "Inneren Führung" im europäischen Geist.[13]

Die militärpolitischen Grundfragen der Militärreform von 1955 tauchen in der Phase der Neukonstituierung der Bundeswehr ein halbes Jahrhundert später wieder auf. Nun verlangen sie Antworten im Lichte der gereiften Demokratie der Bundesrepublik, deren Verfassung die Leitfunktion für die noch zu leistende "Transformation" des Militärs hat. Für diese Reform ist die grundrechtliche Trias politischer Normen vorgegeben:

  • die Idee des Parlamentsheeres wieder beleben, um die Integration des Militärs in das demokratische Regierungssystem im vollen Sinne des Wortes voranzubringen;
  • die liberalen und freiheitlichen Normen der Gesellschaft innerhalb des Militärs beachten und akzeptieren, um gute zivil-militärische Verhältnisse zu sichern sowie
  • die Militärpolitik als Friedenshandeln ableiten, um die politisch-ethische Bindung zu verdeutlichen.

    In der Welt der neuen Bedrohungen gewinnen diese Bindungen eine enorme Reichweite für die Ziel- und Zweckbestimmung des Militärs. Das Gebot der Glaubwürdigkeit gilt für die gesamte staatliche Politik, also auch für die Ausrichtung der Sicherheits- und Militärpolitik. Aufgabenspektrum und Grundfragen des Soldatenberufs müssen neu reflektiert werden. Schon Baudissin gab damals Hinweise für Selbstverständnis, Verantwortung und Integrität im Friedensdienst internationaler Einheiten: "Das zwingt zu kritischer Bestandsaufnahme; denn den Beitrag zum Frieden als tragendes Motiv des soldatischen Dienstes zu setzen, heißt nicht nur Abschied nehmen von manchen Selbstverständlichkeiten. Es bedeutet so etwas wie geistige Revolution."[14]


  • Fußnoten

    1.
    Dokument in: Klaus von Schubert (Hrsg.), Sicherheitspolitik der Bundesrepublik Deutschland. Dokumentation 1945 - 1977, Teil 2, Bonn 1978, S. 366.
    2.
    Institut für Zeitgeschichte (München) ED 447/17, 21 Überliefert von A. v.d. Bussche, in: Bernd C. Hesslein, Vom Kloster in die Kaserne, 6. 11. 1985.
    3.
    Vgl. Eckardt Opitz, Die sicherheits- und wehrpolitische Diskussion in den politischen Parteien 1949 bis 1955, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), 33 (1983) 35, S.13-18, hier S. 11ff.
    4.
    Deutscher Bundestag, Sten. Berichte, 61. Sitzung, 15.12. 1954, S. 3134.
    5.
    Vgl. Winfried Vogel, Karl Wilhelm Berkhan. Ein Pionier deutscher Sicherheitspolitik nach 1945. Beiträge zu einer politischen Biographie, Bremen 2003, S. 53ff.
    6.
    Vgl. Detlef Bald, Generalstabsausbildung in der Demokratie. Die Führungsakademie der Bundeswehr zwischen Traditionalismus und Reform, Koblenz 1984, S. 25.
    7.
    Vgl. Wilfried von Bredow, Der Primat militärischen Denkens. Die Bundeswehr und das Problem der okkupierten Öffentlichkeit, Köln 1969; Wolfgang R. Vogt, Militär und Demokratie. Funktionen und Konflikte der Institution des Wehrbeauftragten, Hamburg 1972.
    8.
    Wolf Graf von Baudissin, Soldat für den Frieden. Entwürfe für eine zeitgemäße Bundeswehr, hrsg. von Peter von Schubert, München 1969, S. 122.
    9.
    Vgl. Franz A. Klausenitzer, Die Diskussion um die Innere Führung. Zum Verhältnis von Bundeswehr und Öffentlichkeit, Witten-Berlin 1966.
    10.
    Vgl. Rudolf Hamann/Bernd Molter, Staatsbürger in Uniform auf dem Prüfstand. Von der Notwendigkeit einer Ausbildungsreform für Stabsoffiziere der Bundeswehr, Hamburg 1999.
    11.
    Vgl. Eberhard Birk, "Einigkeit und Recht und Freiheit". Gedanken und Vorüberlegungen für den Traditionsbegriff einer Bundeswehr mit europäischer Perspektive, in: Militärgeschichte, 12 (2001), S. 64ff.
    12.
    Vgl. Florence Gauzy Krieger/Berthold Meyer, Wege und Umwege zur Professionalisierung. Ein Vergleich der Militärreformen in Frankreich und Deutschland, Frankfurt/M. 2003, S. 22ff.
    13.
    Vgl. Detlef Bald/Andreas Prüfert (Hrsg.), Innere Führung. Ein Plädoyer für eine zweite Militärreform, Baden-Baden 2002.
    14.
    W. G. v. Baudissin (Anm. 8), S. 28.