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17.1.2005 | Von:
Robert Kappel

Wirtschaftsreformen und Armutsbekämpfung in Afrika

Wirtschaftsreformen und Missing Links

Alle drei Länder haben in den letzten Jahren bzw. Jahrzehnten erheblich Reformanstrengungen unternommen, ihre Erfolgsgeschichten sind indes sehr unterschiedlich.Weshalb hat Uganda den Durchbruch noch nicht geschafft? Die Standardargumentation lautet: Die Reformen seien nicht gut genug durchgeführt worden, und die Implementierung der Maßnahmen sei unzureichend gewesen. Die Institutionen funktionierten nicht gut genug. Die externen Schocks seien so groß, dass Uganda es besonders schwer habe, Armut zu bekämpfen. Aufgrund der Binnenmarktlage (Geographie) und damit hohen Transportkosten falle es Uganda besonders schwer, einen Sprung zu machen. Krieg, Bürgerkriege und derzeitige Konflikte im Norden des Landes verhinderten eine Allokation der Ressourcen zugunsten von Wohlstandsmehrung, stattdessen müsse in die Verteidigung investiert werden (50 Prozent des Haushalts). Der unzureichende Transformationsprozess in der Landwirtschaft (50 Prozent Subsistenzökonomie) verhinderten einen Durchbruch, und ein hohes Bevölkerungswachstum mache alle Fortschritte zunichte.

Die genannten Argumente haben sicherlich ihre Berechtigung und sind auch in verschiedenen Cross-Country-Analysen getestet und für wichtig befunden worden. Unsere Analyse zeigt aber konkreter, dass Institutionen nicht gut funktionieren, wobei das Kernproblem ist, dass sich der Markt als Institution - aufgrund von geringer Finanztiefe, aufgrund Subsistenzorientierung eines großen Teils der Bevölkerung, aufgrund zahlreicher Infrastrukturprobleme (mangelnder Zugang zur materiellen Infrastruktur, eingeschränkter Zugang zu Humankapital) - nicht entwickelt bzw. zu langsam entwickelt. Gerade deshalb wird Uganda noch längere Zeit benötigen, um die Armut beseitigen zu können. Der Transformationsprozess hin zu einer weniger von Landwirtschaft abhängigen Ökonomie ist vor allem deshalb erforderlich, weil die langfristigen Wachstumsraten auf dem Land geringer sind als die in der Stadt und in der Industrie und weil Investitionen in das Humankapital und die Infrastruktur auf dem Land weitaus geringere Erträge aufweisen als die entsprechenden städtischen Investitionen.

Unsere Analyse zeigt auch, dass es strukturelle Instabilität gibt, die dazu führt, dass das produktive Kapital sich nicht voll entfalten kann: Der Krieg im Norden ist eine wesentliche Ursache für strukturelle Instabilität. Eine weitere besteht in der Politisierung der Wirtschaftsentscheidungen: Kleinbauern, kleine Farmer sowie KMU werden benachteiligt, während Großfarmen und größere Unternehmen begünstigt werden (Exportsubventionen, Zugang zu Staatsaufträgen und Krediten). Daraus entsteht eine Rentendynamik, die es lohnenswerter erscheinen lässt, politisch aktiv zu werden. Die Folge ist, dass große Unternehmen und Farmen diese Möglichkeit wahrnehmen, während den KMU und den kleineren Farmen besondere Hindernisse auferlegt werden. Diese Verzerrung behindert die ugandischen Wachstumsmöglichkeiten.Unter solchen Bedingungen kann sich eine Mittelschicht nicht entwickeln.

Die zunehmende Ungleichheit und Armut sind vor allem auf diese Mängel in der Wirtschaftspolitik zurückzuführen. Steigende Ungleichheiten begrenzen die Wachstums- und Wohlstandssteigerung. Ungleichheiten im Zugang zu Humankapital und Infrastruktur verstärken diese Entwicklungen. Zwar hat Uganda seit 1990 erhebliche Anstrengungen unternommen, um über Bildungs- und Gesundheitsausgaben einen Beitrag zur Reduktion von Ungleichheiten zu leisten. Diese Ausgaben steigen, aber auch hier gibt es Verzerrungen, wie z. B. die stärkere Unterstützung der städtischen Schulen sowie der Sekundarbildung und die Negierung von beruflicher Bildung. Die von der Regierung einseitig propagierte Exportorientierung vernachlässigt die Möglichkeiten ländlicher Industrialisierung, der Entwicklung von KMU, die für die lokalen Märkte produzieren und durch die genannten Hindernisse oft nicht einmal der Importkonkurrenz gewachsen sind.

Völlig anders sind die Probleme in Mauritius gelagert. Alle in Uganda festgestellten Probleme sind in Mauritius nicht mehr existent. Die Basisprobleme, die ursprünglich komplizierten Ausgangsbedingungen (kleiner lokaler Markt, Insellage, geographische Isolation, tropisches Klima, ethnolinguistische Vielfalt) wurden in den siebziger Jahren mit einer exportorientierten Politik (mit hoher Subvention der EPZ) und durch die Reduktion der Transaktionskosten (Hafenausbau, Telekommunikation, Finanzsektorentwicklung) beseitigt. Alle Analysen bescheinigen Mauritius aber eine im Vergleich mit anderen Ländern nur durchschnittliche Außenhandelsorientierung. Trotzdem ist es ein Ausnahmefall. Die konventionellen Determinanten von Wachstum können den ungewöhnlichen Erfolg nicht vollständig erklären. Begünstigende Handelsbedingungen und die Schaffung der EPZ gab es auch anderswo. Für Mauritius gilt besonders, dass gut funktionierende lokale Institutionen diesen Erfolg ermöglichten - bspw. durch die frühzeitige Einführung von Demokratie und den schnellen Rückgang des Bevölkerungswachstums, das heute auf dem europäischen Niveau liegt. Ausgehend von einem hohen Niveau der wirtschaftlichen Diversifizierung, der Außenhandelsorientierung (Öffnung der Märkte) und hoher institutioneller Qualität (Recht und Ordnung, Wahlen, Konfliktresolution, hoher institutioneller Index, gut bezahlte Beamtenschaft, soziales Sicherungssystem), muss Mauritius heute auf einem globalen Markt agieren. Durch die Liberalisierung der Märkte (Abschaffung von Präferenzen) treffen Unternehmen aus Mauritius auf erhöhte Konkurrenz vor allem aus China und anderen asiatischen Ländern (Textilien, Spielzeug, Zucker). Erforderlich sind Produktivitätsfortschritte durch Humankapitalentwicklung, da ansonsten die komparativen Vorteile verloren gehen. Die einstmals gepriesene ethnische Diversität scheint indes zum Problem zu werden. Ethnische Konflikte wie schon in den sechziger Jahren können Gefährdungen heraufbeschwören.

Botswana ist ein Sonderfall, denn alle Voraussetzungen für einen wirtschaftlichen Durchbruch waren nicht gegeben. Botswana, ein Rohstoff- und Binnenland in isolierter Geographie mit sehr geringer und unausgebildeter Bevölkerung und einem sehr kleinen Binnenmarkt, hat es trotz dieser sehr ungünstigen Voraussetzungen geschafft, erfolgreich zu sein. Die Regierung nutzte die Möglichkeiten des Präferenzabkommens mit der Europäischen Union (das Rinderprotokoll begünstigte Exporte). Entscheidend für den Durchbruch waren allerdings der Diamantenexport und das verfolgte Modell der Übertragung der Förderung an einen ausländischen Konzern. Ein dominanter ausländischer Investor organisierte die Governance, die durch eine Währungsgovernance (als agency of restraint) ergänzt wurde. Südafrika sicherte die Währungsstabilität durch die Rand-Pula- Kooperation. Typische Probleme von Rohstoffländern treten auch in Botswana auf, wieetwa geringe Bildungsanstrengungen (da kaum Nachfrage nach Arbeitskräften besteht), große Ungleichheiten in der Einkommensverteilung und rapide ansteigende urbane Arbeitslosigkeit bei gleichzeitig nichtentwickelter Industrie. Der stark subventionierte Aufbau einer Industrie ist gescheitert. KMU wurden durch sehr hohe Subventionen (nichtrückzahlbare Kredite) ins Leben gerufen und sind sehr schwach. Rentenorientierung ist daher bis in das lokale Unternehmertum verbreitet. Wachstumsverluste sind durch die starke Ausbreitung von HIV/AIDS bereits entstanden. Über die schwierige Lage täuschen die hohen Diamantenexporte und das steigende durchschnittliche PKE hinweg. Die starken Institutionen sind schwächer geworden, und so steht Botswana am Scheideweg.

Alle drei Länder zeigen, dass Geographie kein Schicksal sein muss. Durch institutionelle Reformen ist Wachstum möglich. Voraussetzung ist, dass Reformen sich der Bekämpfung der wesentlichen Hindernisse für Wachstum und der Beseitigung struktureller Instabilitäten zuwenden.