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17.1.2005 | Von:
Robert Kappel

Wirtschaftsreformen und Armutsbekämpfung in Afrika

Die drei in der Literatur als Erfolgsmodelle gekennzeichneten Länder Afrikas - Uganda, Botswana und Mauritius - stehen für sehr unterschiedliche Entwicklungsstadien.

Einleitung

Eine überwiegende Zahl von Ländern des sub-saharischen Afrika wird ihre Armut nicht, wie in den Millennium Development Goals (MDG) intendiert, bis zum Jahr 2015 reduzieren können.[1] Woran liegt es, dass die Ziele weitgehend verfehlt werden? Der Beitrag zeigt, dass selbst erfolgreiche Länder große Schwierigkeiten haben.


Die drei in der Literatur als Erfolgsmodelle gekennzeichneten Länder stehen für sehr unterschiedliche Entwicklungsstadien, Reformerfolge und unterschiedliche Voraussetzungen (Agrarökonomie Uganda, Rohstoffökonomie Botswana und Weltmarktintegration Mauritius). Alle drei hatten in den letzten fünfzehn Jahren ein sehr hohes Wachstum des Bruttosozialprodukts zu verzeichnen, dennoch stehen sie an einer Wegscheide. Uganda steht trotz sehr deutlicher Reformanstrengungen vor dem Problem wieder ansteigender Armut und kaum gestiegener Pro-Kopf-Einkommen (PKE). Das Land wird selbst bei weiterhin hohen Wachstumsraten in absehbarer Zeit nicht zu den Staaten mit mittlerem Einkommen gehören. Botswanas Ungleichheit nimmt weiter zu, und die Diversifizierungsanstrengungen sind gescheitert. Botswanas Wachstumsprozess ist durch die Ausbreitung von HIV/AIDS und zunehmendes Rentseeking (Rentenökonomie) gefährdet. Mauritius sieht sich erhöhter internationaler Konkurrenz, sinkenden Präferenzen und steigender Arbeitslosigkeit ausgesetzt.

Die ausgewählten Länder können nicht unterschiedlicher sein. Sie haben nur drei Dingegemeinsam: 1. Ihre Voraussetzungen für Wachstum waren durch die geografische Isolation (Insel- oder Binnenlage) nicht günstig. 2. Sie werden in der Literatur und seitens der Geber-Institutionen als erfolgreiche Wirtschaftsreformer bezeichnet. 3. Sie haben über einen langen Zeitraum hohes Wachstum des Bruttoinlandsprodukts zu verzeichnen. Mauritius und Botswana gehören zu den erfolgreichsten Aufholländern Afrikas,[2] mit einem PKE von inzwischen über 3 000 US-Dollar. Sie werden immer wieder als Beispiele dafür genannt , dass auch afrikanische Länder aufholen können. Uganda ist ein Niedrigeinkommensland, das seit Beginn der neunziger Jahre zum "Showcase" deklariert wurde. Uganda gilt als der erfolgreichste Reformer Afrikas der letzten 15 Jahre und hat es geschafft, innerhalb von zehn Jahren (1990 - 2000) die Armut stark zu reduzieren.[3] Aber alle drei Länder zeigen Schwächen, wenngleich sehr unterschiedliche.

Viele Studien zeigen, dass für Erfolg und Misserfolg vor allem Institutionen die entscheidende Rolle spielen. In Cross-Country-Analysen wird ein entsprechender Zusammenhang verdeutlicht. Dennoch ist die These, wonach Wachstum und Armutsreduktion vor allem von Institutionen abhängen, nicht vollkommen überzeugend. Zwar sind Institutionen von großer Relevanz, aber die bisher vorherrschende Methode der Cross-Country-Analysen verwischt die besonderen Bedingungen, unter denen die Länder agieren, seien es unterschiedliche geografische Gegebenheiten, seien es Verstädterungsgrade, Ungleichheiten, historische Bedingungen, unterschiedliche ökonomische Ausgangsbedingungen (bspw. Länder in Armutsfallen vs. Mitteleinkommensländer), hohe Informalität (Subsistenzorientierung ohne Akkumulation), verzerrte Handelsstrukturen oder der unterschiedliche Stand in der demografischen Transition. Dieser Tatbestand der Verzerrungen wird als strukturelle Instabilität bezeichnet,[4] d. h., die Fokussierung auf einen Aspekt, die institutionellen Bedingungen, wird in anderen Studien relativiert. Zahlreiche ökonomische und politologische Studien verdeutlichen, dass die o.g. Faktoren als wesentlich für unzureichendes Wachstum, Armutsreduktion, Modernisierung von Gesellschaften oder lang anhaltende Unterentwicklung anzusehen sind.[5]

In dem Beitrag möchte ich versuchen, zwei Fragen aufzuwerfen und zu beantworten: Woher kommt der große Erfolg aller drei Länder? Welches waren die Erfolgsfaktoren? Worin bestehen die Schwächen im gegenwärtigen Wachstumsprozess? Denn trotz erfolgreicher Reformen haben die drei Länder während der letzten Jahre strukturelle Probleme nicht beseitigen können. Diese sind in dem Niedrigeinkommensland Uganda völlig andere als in den Mitteleinkommensländern Botswana und Mauritius.

Die drei Länder gehören sehr unterschiedlichen Gruppen von Entwicklungsländern in Afrika an. Diese Zuordnung ist naturgemäß zu grob, um ein genaues Bild der Situation der untersuchten Länder geben zu können. Die Einteilung ist dennoch sinnvoll: Mauritius gehört zu den wirklichen Erfolgsländern (Emerging Economies), Botswana hat wirtschaftliche Potenziale und hat sich in den letzten Jahrzehnten entwickelt, und Uganda werden Chancen zum Aufholen attestiert.

Die Rohstoffökonomie Botswana

Botswana fand als Binnenland und aufgrund der klimatischen Bedingungen besonders ungünstige Voraussetzungen für seine Entwicklung vor. Botswana ist eine Rohstoffökonomie, Rohstoffrenten werden extrahiert und fließen als Royalties dem Staat zu. Diese "Rentenökonomie" hat sich anders als Nigeria oder Angola sehr erfolgreich entwickelt. Das PKE stieg von 200 (1960) auf ca. 3 500 US-Dollar (2002) an. Ein Drittel der Wirtschaftsleistung wird vom Diamantensektor erwirtschaft. Das Land ist durch seine geographische Lage und seine natürlichen Bedingungen in einer ausgesprochen schlechten Ausgangssituation gewesen. Das hohe Wachstum des realen BIP, das in den siebziger Jahren durchschnittlich 16 Prozent und in den achtziger Jahren noch 11 Prozent betrug, wurde vor allem durch den Abbau von Diamanten ermöglicht. Zirka zwei Drittel der Export- und Staatseinnahmen beruhen auf den Aktivitäten des Diamantensektors. Die neunziger Jahre führten aufgrund einer Schwäche auf dem Weltdiamantenmarkt und zahlreicher Dürren zu einem Absinken des Wirtschaftswachstums, das seitdem durchschnittlich 6 Prozent betrug. In den letzten zehn Jahren hat sich, wenn auch langsam, eine Diversifizierung der Wirtschaft vollzogen. Botswana hat gezeigt, dass trotz der geographischen Nachteile (Binnenland, hohe Transportkosten, klimatische Nachteile und Abhängigkeit von natürlichen Ressourcen) ein nachhaltiges Wachstum möglich ist und Dutch Disease vermieden werden kann. Botswana kann eher mit Chile als mit Nigeria und Gabun verglichen werden und als Beispiel dafür dienen, dass trotz Rohstoffreichtum Entwicklung möglich ist.[6]

Botswanas relativer Erfolg in den letzten vier Jahrzehnten basiert auf folgenden Zusammenhängen: Bereits 1966 fand eine Investitionstransition statt. Ferner gehört Botswana zu den wenigen afrikanischen Ländern, in denen das Wachstum auf Investitionen (Kapitalakkumulation) und Produktivitätsgewinnen beruht.[7] Die Verzerrung der Ökonomie wurde nicht verstärkt. Dutch-Disease-Effekte wurden weitestgehend vermieden. Das heißt, Rentseeking ist nicht so weit verbreitet wie in anderen afrikanischen Rohstoffländern. Die Währungskooperation mit dem südafrikanischen Rand im Rahmen der Südafrikanischen Freihandelszone (SACU) fungierte als "agency of restraint"[8]. Botswana verzichtete auf eine eigene Handelspolitik. Güter zirkulieren frei zwischen dem Haupthandelspartner Südafrika und Botswana. Im Rahmen der SACU findet eine Umverteilung der Zolleinnahmen an alle SACU-Mitgliedsländer statt, d.h., die botswanische Regierung hat keine Kontrolle über die Zolleinnahmen, und sie kann nicht direkt in den Handel intervenieren.[9] Für die positive Entwicklung der vergangenen Jahrzehnte war auch von Bedeutung, dass Botswana seine Performanz im Human Development Index (HDI) in relativ angemessener Weise dem Wirtschaftswachstum anzupassen wusste.[10] Es gab die Hoffnung, dass sich zukünftige Erfolge durch Humankapitalinvestitionen besser bewerkstelligen ließen. Sie finden ihren Ausdruck in den Indikatoren der humanen Entwicklung. Botswana hat ein einigermaßen funktionierendes Schul- und Gesundheitswesen aufgebaut. Die Lebenserwartung lag 1995 bei 68 Jahren und die Einschulungsrate bei 96 Prozent. Fast 100 Prozent der urbanen Bevölkerung haben Zugang zu sauberem Wasser (im ländlichen Bereich ca. 76 Prozent). Es gelang Botswana, so aus einem Teufelskreis von niedrigem Wirtschaftswachstum und niedrigem HDI in einen "virtuous cycle" hohen Wachstums bei gleichzeitiger Reduzierung der Armut bis in die neunziger Jahre, besserer Ausbildung, höheren Ausgaben für Gesundheit etc. hineinzuwachsen und damit auch positive Rückkopplungseffekte verbesserter humaner Entwicklung für Wirtschaftswachstum zu nutzen (bspw. durch die Erhöhung der Kompetenzen von Unternehmern, Farmern, Arbeitern, Managern, Staatsbeamten und durch leichtere Adaption von Technologieimport). Aber die relativ hohen Investitionen in das Humankapital haben kaum die gewünschte Nachhaltigkeit im Wirtschaftswachstum - verbunden auch mit einer Differenzierung der Produktion - gebracht. Ein besonders schwerwiegendes Problem stellt HIV/AIDS dar. Ein Viertel der Bevölkerung ist HIV-positiv. Der Verlust an Humankapital ist sehr hoch, weil insbesondere die wirtschaftlich aktive und relativ gut ausgebildete Bevölkerung stirbt. Diese Situation verdeutlicht auch institutionelles Versagen.

Es besteht unter Entwicklungsökonomen die Auffassung, dass Botswanas hohe Wachstumsraten durch gute Institutionen zustande gekommen seien. Zahlreiche Autoren konstatieren "good leadership, prudent economic management, strong, efficient bureaucracy, effective planning, successful management of aid"[11]. Acemoglu, Johnson und Robinson haben hervorgehoben, dass gute Politik durch gute Institutionen möglich geworden sei. Sie nennen diese "institutions of private property" (IPP), im Gegensatz zu den "extractive institutions", die hohen Risiken der Enteignung durch die Regierung, die Eliten oder andere Agenten unterliegen. Zwei implizite Anforderungen enthält das Cluster von IPP: 1.Institutionen sichern private Verfügungsrechte, so dass diese entsprechende Erträge auf ihre getätigten Investitionen erwarten können. 2. Eine breite Bevölkerungsschicht hat die Möglichkeit zu investieren, und nicht nur eine kleine Elite. IPP erfordern daher auch politische Stabilität, Grenzen der extraktiven Aneignung und Dominanz durch die Eliten. Getestet wird die Bedeutung auf der Basis eines Indikators von "Political and Risk Services" und Gurr's Polity IV data set. Die Ergebnisse offenbaren im Vergleich zu anderen afrikanischen Ländern, dass Institutionen die entscheidende Voraussetzung fürden wirtschaftlichen Erfolg Botswanas waren.[12]

Dennoch zeigen sich in Botswana strukturelle Probleme, welche die Grenzen einer erfolgreichen Armutsbekämpfung verdeutlichen und die u.a. mit der Rohstofforientierung der Ökonomie zu tun haben. Botswana ist der größte Diamantenproduzent der Welt. Die Produktion der Diamanten wird von einem Joint Venture von de Beers und der Regierung unter dem Namen DEBSWANA durchgeführt. Die zumeist hochwertigen Diamanten werden international über die in London ansässige Tochterfirma von de Beers, Central Selling Organisation (CSO), verkauft. Diese nimmt weltweit eine führende Position ein, ist aber auch von der Nachfrage nach Diamanten abhängig. Der internationale Nachfragerückgang nach Diamanten und das inzwischen erreichte "Plateau" der Förderung hat zu einer Stagnation des Wachstums des BIP beigetragen. Es muss davon ausgegangen werden, dass die hohen Wachstumsraten der siebziger bis neunziger Jahre nicht wieder erreicht werden. Die Fluktuation der Diamantenproduktion und auch die Volatilität der Preise zeigen, dass das botswanische Modell an Wachstumsgrenzen gestoßen ist. Der Rohstoffsektor kann nicht mehr die Wachstumslokomotive sein. Die Wachstumsgrenzen werden auch deutlich an den wenig erfolgreichen Diversifizierungsbemühungen, die, was den Aufbau einer verarbeitenden Industrie betrifft, als relativ gescheitert angesehen werden müssen. Zwar hatten sich sogar Automobilproduzenten während der Zeit der Apartheid in Südafrikas an der Grenze zu Südafrika angesiedelt - unter Nutzung der SACU als Währungsmodell -, aber dieser Prozess ist trotz hoher Subventionen 1999 eingestellt worden. Die gewünschte Einbettung in globale Wertschöpfungsketten erweist sich für einen modellhaften Weg der Diversifizierung als nicht tragfähig. Es war das Ziel der Regierung, die geringe Produktionstiefe und Wertschöpfung dadurch zu erhöhen, dass klein- und mittelständische Unternehmen (KMU) gestärkt werden sollen, damit sie in Zukunft auch als Vorproduzenten und Zulieferer fungieren können. Hier sind keine nachhaltigen Erfolge erzielt worden.

Bei nachlassendem Wachstum des mineralischen Sektors stellt sich die Frage, woher zukünftige Wachstumsschübe kommen können. Landwirtschaft und verarbeitende Industrie haben niedrigere Wachstumsraten als das BIP, hingegen weisen Dienstleistungen, Handel und Tourismus leicht höhere Wachstumsraten auf. Wie der erforderliche Wachstumsschub zur nachhaltigen Armutsbekämpfung in Zukunft erzeugt werden soll, ist nicht erkennbar. Dies reflektieren auch die Investitions- und Sparquoten: Die Investitionsquote hat nach einem ersten Sprung in den sechziger und siebziger Jahren einen beständigen Rückgang erfahren. Das Abflachen der Investitionsquote und der relativ schwache Zufluss an Portfolio- und Auslandsdirektinvestitionen ist auch Ausdruck einer nicht mehr optimalen Wirtschaftspolitik und unzureichender Diversifizierungsanstrengungen.

Obwohl Botswana über einen langen Zeitraum ein sehr hohes Wirtschaftswachstum gehabt hat und der Wohlstand im Durchschnitt stark angestiegen ist, ist Armut vor allem auf dem Land sehr weit verbreitet und steigt zudem an. Die Herausforderungen der HIV/AIDS-Katastrophe, die zunehmende Armut, anwachsende urbane Arbeitslosigkeit, eine "Missing Middle" von Unternehmern, die Schulabgänger und Arbeitslose beschäftigen könnten, die schwach entwickelte Landwirtschaft und die steigende Ungleichheit verdeutlichen, dass Botswanas Erfolg gefährdet ist.

Die Inselökonomie Mauritius

Mauritius ist ein ganz anderer Fall. Es hat seit den siebziger Jahren durch wirtschaftspolitische Weichenstellungen einen schnellen Wandel von der Zuckerökonomie zu einer relativ diversifizierten und dynamischen Wirtschaft durchgemacht. Die Inselrepublik mit einer Fläche von gerade 1 860 qkm und einer Bevölkerung von knapp 1,2 Millionen Einwohnern wandte sich nach einer kurzen Zeit der Import-Substitutions-Industrialisierung ab Ende der sechziger Jahre einer exportorientierten Wirtschaftspolitik zu. Diese hat Mauritius ein hohes Wirtschaftswachstum beschert und zu einem - für afrikanische Verhältnisse - hohem Pro-Kopf-Einkommen geführt. Dies liegt höher als das Südafrikas und auf gleichem Niveau wie das Malaysias.

Entscheidend für den Erfolg des mauritischen Wunders sind folgende Grundbedingungen: 1. Umwandlung der Zuckerwirtschaft bei gleichzeitiger Nutzung der garantierten Zuckerabnahme durch Großbritannien und die Europäische Union. 2. Dynamische Entwicklung der Exportproduktionszone (EPZ) und Strukturwandel zu einem Dienstleistungszentrum. 3. Hoher Zufluss an Auslandsinvestitionen und Zuwanderung von ausländischen Experten und Unternehmern. 4. Hoher Ausbildungsstandard und gute Infrastruktur. 5. Hohe Investitionsquote und 6. Politische Stabilität.

Die Zuckerwirtschaft stellt immer noch ein wichtiges Standbein der mauritischen Wirtschaft dar. Das Land hat aber bereits in den siebziger Jahren begonnen, eine EPZ aufzubauen. Diese hat einen rasanten Aufschwung genommen und zur Diversifizierung der Wirtschaft der Insel beigetragen. Es ist eine stetige Weiterentwicklung der EPZ festzustellen, was sich an der Zahl und Struktur der angesiedelten Firmen, an der Zahl der Beschäftigten und an der Bandbreite der Produktion festmachen lässt.

In den letzten zehn Jahren hat Mauritius ein im Großen und Ganzen positives Wirtschaftswachstum zu verzeichnen.[13] Das wirtschaftliche Wachstum wird aller Voraussicht nach jedoch nicht mehr so hoch sein, da auf Mauritius qualifizierte Arbeitskräfte fehlen. Die Anwerbung billiger Arbeitskräfte aus China kann kurzfristig sicherlich einen Beitrag zur Sicherung der Exportfähigkeit für Textil- und Kleidungsexporte leisten, aber langfristig nicht zur notwendigen Anpassung der Industrie an die globalen Wettbewerbsbedingungen beitragen. Notwendig ist die Einwanderung von Experten, die dem Finanzplatz und Dienstleistungszentrum Mauritius neue Impulse geben können.[14]

Seit Jahren durchläuft Mauritius einen Strukturwandel, das Land hat sich den Herausforderungen der Liberalisierung und Globalisierung gestellt.[15] Durch sinkende Terms of Trade, sinkende Exporteinnahmen aufgrund einer schlechten Zuckerernte und noch nicht nachhaltiger Erfolge der EPZ aber gerät das "Wunder Mauritius" an seine Grenzen. Vor allem der Textilsektor war nicht in der Lage, in das Segment hochwertiger Bekleidung zu expandieren und sich nachhaltig als Anbieter in der globalen Wertschöpfungskette zu etablieren.[16] Ein Teil der Produktion wurde wegen Lohnkostenvorteilen nach Madagaskar verlagert.

Reformen und Wachstum in Uganda

Nach dem Ende des Bürgerkrieges hat Uganda ein ambitioniertes Wirtschaftsreformprogramm verfolgt, das mit den Washingtoner Institutionen abgestimmt und durch Entwicklungshilfe unterstützt wurde. Die Wirtschaft Ugandas wurde stabilisiert und liberalisiert, wodurch sich die Anreizsysteme erheblich veränderten. Das Land konnte hohe Wachstumsraten erreichen; selbst bei einem Nachlassen während der letzten Jahre sind diese noch relativ hoch und höher als der afrikanische Durchschnitt. Die Inflation ging stark zurück, Privatinvestitionen nahmen erheblich zu. Der Banksektor wurde restrukturiert, und andere Sektorreformen brachten eine Liberalisierung und Stabilisierung der Ökonomie. Mit Hilfe verschiedener Strategien sollte Uganda auf einen Wachstumskurs gebracht und eine Modernisierung aller Sektoren unterstützt werden wie z.B. mit Plan of Modernisation of Agriculture (PMA), Medium-Term Competitive Strategy for the Private Sector (MTCS), Strategic Export Program (STRATEX) und Strategic Export Intervention Programme (SEIP). Weitreichende institutionelle Reformen fanden statt wie z. B. Dezentralisierung, Abschaffung von Marketing Boards, Umstrukturierung der staatlichen Verwaltung, Privatisierung von Staatsunternehmen. Die Entwicklungshilfe gab entscheidende Anstöße für das Wirtschaftswachstum.

Das Wirtschaftswachstum Ugandas kommt trotz geringer Investitionsrate zustande. Obwohl diese steigt, ist sie immer noch unterdurchschnittlich. Diese niedrige Rate reflektiert geringe Marktintegration, Unsicherheiten, schwache Verwaltungen und unzureichende institutionelle Reformen.[17] Investitionsaktivitäten konzentrieren sich im Bausektor, der die zerstörte Infrastruktur wieder aufzubauen half. Aufgrund niedriger Einkommen, geringer Finanztiefe und sehr schweren Zugangs zu Finanzdienstleistungen gibt es auch nur eine sehr geringe Sparneigung (Sparquote 3,6 Prozent). Die Abhängigkeit von Entwicklungshilfe steigt. Uganda exportiert vor allem landwirtschaftliche (Kaffee) und Fischprodukte, die sehr starken Preisschocks unterworfen sind.

Trotz ausgesprochen hoher Bereitschaft zu Reformen und eines starken Engagements auf Regierungsseite ist der Erfolgsfall Uganda durch zahlreiche Schwächen gekennzeichnet, die dazu beitragen, dass das Land auch im Jahr 2025, selbst bei hohen Wachstumsraten, weiterhin ein Niedrigeinkommensland sein wird. Als wesentliches Problem werden politische und wirtschaftliche Instabilität, soziale Fragmentierungen, niedrige Spar- und Investitionsquoten, hohe Entwicklungshilfeabhängigkeit sowie nachlassende Bereitschaft zu politischen und wirtschaftlichen Reformen genannt. Das Ziel, die Armut bis 2017 auf eine Quote von zehn Prozent der Bevölkerung zu drücken, ist nicht zu erreichen. Denn nachdem die Armut zirka zehn Jahre lang gesunken war, steigt sie seit 1999 wieder an.

Für Uganda lässt sich zeigen, weshalb es trotz guter Reformbestrebungen noch nicht den erhofften strukturellen Durchbruch gegeben hat. Institutionelle Probleme spielen dabei eine große Rolle. Ob ihre Beseitigung allerdings zum erhofften Durchbruch führt, lässt sich nicht vorhersagen.

Die ugandische Landwirtschaft ist von sehr großer Bedeutung für die Entwicklung des Landes, denn die Mehrheit der ugandischen Bevölkerung (80 Prozent) wohnt in ländlichen Gebieten. Die Landwirtschaft verbuchte in den letzten Jahren ein niedrigeres Wachstum als die anderen Sektoren. Hauptursachen sind außer dem Niedergang der Preise der meisten Cash-crop Produkte (Kaffee, Tee usw.) vor allem folgende Probleme der Landwirtschaft, die einen urban bias signalisieren: - Der Zugang zu Elektrizität ist nur in sehr geringem Maß vorhanden. Lediglich zwei Prozent der Bevölkerung haben Zugang zu Strom. Lagerhaltung für verderbliche Produkte ist häufig nicht möglich. Daher ist die Marktintegration der Bauern stark eingeschränkt. - Ein völlig unzureichendes Transportwesen behindert Investitionen und Wachstum. Die Transportkosten sind sehr hoch, so dass Farmer aus entlegenen Gebieten große Schwierigkeiten haben, die Märkte zu bedienen. - Der Zugang zu Finanzdienstleistungen auf dem Land ist erschwert. Banken haben keine Filialen auf dem Land, und Mikrofinanzinstitutionen haben kaum die Reichweite, die Bevölkerung zu bedienen. Banken sind an ländlichen Kunden wegen so genannter "Treasury Bills" des Staates mit hoher Verzinsung nicht interessiert.

Eine vergleichbare Entwicklung findet sich bei den klein- und mittelständischen Unternehmen. Diese sind kaum in der Lage, wegen ihrer Risikominimierungs- und Überlebensstrategie zu expandieren. Eine eigene Dynamik lässt sich nicht erkennen. Auch wenn das Wachstum der städtischen Bevölkerung sehr hoch ist, spielen die Städte noch keine sehr große Rolle, was sich auch in der geringen Zahl von Unternehmen niederschlägt. Diese sind zahlreichen Hindernissen ausgesetzt (bspw. hohe Transaktionskosten). Ein Industrialisierungsprozess ist kaum existent. Lediglich wenige Unternehmen (wie in der Textilindustrie) sind auch im Export tätig. Uganda kann aufgrund hoher Transportkosten kaum in traditionellen Industriesektoren erfolgreich sein. Noch schwerer ist die Lage der KMU.[18] - Die meisten KMU sind sehr jung. Es zeigt sich, dass gerade junge Unternehmen nur sehr schwer Zugang zu den Banken finden. - Obwohl die Mehrheit der KMU in einem Markt agiert, der durch hohen Wettbewerb gekennzeichnet ist, waren immerhin 60 Prozent der KMU in der Lage zu wachsen (Umsatz- und Beschäftigungswachstum). Viele der befragten Unternehmen haben investiert und planen auch weitere Investitionen. Die Expansion der Unternehmen kann jedoch nicht auf Exportwachstum zurückgeführt werden, da die KMU - von sehr wenigen Ausnahmen abgesehen - nicht exportieren. Sie wachsen, weil es insgesamt ein hohes Wachstum in Uganda gegeben hat und sich die Einkommen in den letzten 15 Jahren verbessert haben. Die lokale Konsumnachfrage bildet die Basis auch für das Wachstum der lokalen Kleinunternehmen. - Die Mehrheit der kleinen Unternehmen ist durch starke Behinderungen gekennzeichnet. Von besonderer Bedeutung sind Hindernisse beim Zugang und den Kosten für Land, Finanzdienstleistungen und Investitions- und Ausrüstungsgüter. Verglichen mit größeren Unternehmen[19] werden vor allem die ländlichen KMU, stark benachteiligt. Banken haben kaum Interesse an Kunden, denen Sicherheiten fehlen und die hohen Risiken wegen mangelnder Kreditdisziplin ausgesetzt sind. Dieses staatlich geförderte Crowding-Out ist eine wesentliche Grenze für das Wachstum der KMU. - KMU sind großen institutionellen Hindernissen ausgesetzt. Ein ugandisches Unternehmen benötigt 17 verschiedene Formulare, um sich registrieren lassen zu können, was hohe Kosten verursacht. Als Folge lassen sich die meisten KMU nicht registrieren und verbleiben informell.

- Die große Mehrheit der KMU hat nur geringe Kompetenzen und agiert lokal, die meisten Unternehmen nehmen nur in Ausnahmefällen Unteraufträge an. Es handelt sich um eine "localized economy", in der Risikominimierung oberstes Gesetz ist. Nur wenige Unternehmen verfügen über Kenntnisse der nichtlokalen Märkte. Lokale Steuern (Marktgebühren) und hohe Transportkostenbehindern den Marktzugang. Ferner ist Uganda eine reine Cash-Economy. Transaktionen werden in bar abgewickelt. Zudem sind Vertrauensbeziehungen zwischen Kunden und KMU nur schwach ausgeprägt. KMU haben kein Vertrauen in staatliche Institutionen. Unternehmensnetzwerke sind nicht existent. Dazu gehört auch, dass die überwiegende Mehrheit der Unternehmen (95 Prozent) noch nie einen Bankkredit aufgenommen hat, und nur wenige KMU konnten Kleinkredite über Mikrofinanzinstitutionen erhalten. KMU finanzieren ihre Investitionen über Freunde und Verwandte. Eine Unternehmenskultur ist wenig ausgeprägt. Die Folge ist, dass der Zugang zu neuer Technologie und sogar zu Second-Hand-Technologie, zu Importeuren und Händlern weitgehend nicht existiert.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Ugandas Unternehmen durch wenige große und vom Staat durch Exportsubventionen geförderte Unternehmen, einen zahlenmäßig dominanten informellen Sektor mit Subsistenzorientierung und eine sehr kleine Mittelschicht von Unternehmen gekennzeichnet ist.

Wirtschaftsreformen und Missing Links

Alle drei Länder haben in den letzten Jahren bzw. Jahrzehnten erheblich Reformanstrengungen unternommen, ihre Erfolgsgeschichten sind indes sehr unterschiedlich.Weshalb hat Uganda den Durchbruch noch nicht geschafft? Die Standardargumentation lautet: Die Reformen seien nicht gut genug durchgeführt worden, und die Implementierung der Maßnahmen sei unzureichend gewesen. Die Institutionen funktionierten nicht gut genug. Die externen Schocks seien so groß, dass Uganda es besonders schwer habe, Armut zu bekämpfen. Aufgrund der Binnenmarktlage (Geographie) und damit hohen Transportkosten falle es Uganda besonders schwer, einen Sprung zu machen. Krieg, Bürgerkriege und derzeitige Konflikte im Norden des Landes verhinderten eine Allokation der Ressourcen zugunsten von Wohlstandsmehrung, stattdessen müsse in die Verteidigung investiert werden (50 Prozent des Haushalts). Der unzureichende Transformationsprozess in der Landwirtschaft (50 Prozent Subsistenzökonomie) verhinderten einen Durchbruch, und ein hohes Bevölkerungswachstum mache alle Fortschritte zunichte.

Die genannten Argumente haben sicherlich ihre Berechtigung und sind auch in verschiedenen Cross-Country-Analysen getestet und für wichtig befunden worden. Unsere Analyse zeigt aber konkreter, dass Institutionen nicht gut funktionieren, wobei das Kernproblem ist, dass sich der Markt als Institution - aufgrund von geringer Finanztiefe, aufgrund Subsistenzorientierung eines großen Teils der Bevölkerung, aufgrund zahlreicher Infrastrukturprobleme (mangelnder Zugang zur materiellen Infrastruktur, eingeschränkter Zugang zu Humankapital) - nicht entwickelt bzw. zu langsam entwickelt. Gerade deshalb wird Uganda noch längere Zeit benötigen, um die Armut beseitigen zu können. Der Transformationsprozess hin zu einer weniger von Landwirtschaft abhängigen Ökonomie ist vor allem deshalb erforderlich, weil die langfristigen Wachstumsraten auf dem Land geringer sind als die in der Stadt und in der Industrie und weil Investitionen in das Humankapital und die Infrastruktur auf dem Land weitaus geringere Erträge aufweisen als die entsprechenden städtischen Investitionen.

Unsere Analyse zeigt auch, dass es strukturelle Instabilität gibt, die dazu führt, dass das produktive Kapital sich nicht voll entfalten kann: Der Krieg im Norden ist eine wesentliche Ursache für strukturelle Instabilität. Eine weitere besteht in der Politisierung der Wirtschaftsentscheidungen: Kleinbauern, kleine Farmer sowie KMU werden benachteiligt, während Großfarmen und größere Unternehmen begünstigt werden (Exportsubventionen, Zugang zu Staatsaufträgen und Krediten). Daraus entsteht eine Rentendynamik, die es lohnenswerter erscheinen lässt, politisch aktiv zu werden. Die Folge ist, dass große Unternehmen und Farmen diese Möglichkeit wahrnehmen, während den KMU und den kleineren Farmen besondere Hindernisse auferlegt werden. Diese Verzerrung behindert die ugandischen Wachstumsmöglichkeiten.Unter solchen Bedingungen kann sich eine Mittelschicht nicht entwickeln.

Die zunehmende Ungleichheit und Armut sind vor allem auf diese Mängel in der Wirtschaftspolitik zurückzuführen. Steigende Ungleichheiten begrenzen die Wachstums- und Wohlstandssteigerung. Ungleichheiten im Zugang zu Humankapital und Infrastruktur verstärken diese Entwicklungen. Zwar hat Uganda seit 1990 erhebliche Anstrengungen unternommen, um über Bildungs- und Gesundheitsausgaben einen Beitrag zur Reduktion von Ungleichheiten zu leisten. Diese Ausgaben steigen, aber auch hier gibt es Verzerrungen, wie z. B. die stärkere Unterstützung der städtischen Schulen sowie der Sekundarbildung und die Negierung von beruflicher Bildung. Die von der Regierung einseitig propagierte Exportorientierung vernachlässigt die Möglichkeiten ländlicher Industrialisierung, der Entwicklung von KMU, die für die lokalen Märkte produzieren und durch die genannten Hindernisse oft nicht einmal der Importkonkurrenz gewachsen sind.

Völlig anders sind die Probleme in Mauritius gelagert. Alle in Uganda festgestellten Probleme sind in Mauritius nicht mehr existent. Die Basisprobleme, die ursprünglich komplizierten Ausgangsbedingungen (kleiner lokaler Markt, Insellage, geographische Isolation, tropisches Klima, ethnolinguistische Vielfalt) wurden in den siebziger Jahren mit einer exportorientierten Politik (mit hoher Subvention der EPZ) und durch die Reduktion der Transaktionskosten (Hafenausbau, Telekommunikation, Finanzsektorentwicklung) beseitigt. Alle Analysen bescheinigen Mauritius aber eine im Vergleich mit anderen Ländern nur durchschnittliche Außenhandelsorientierung. Trotzdem ist es ein Ausnahmefall. Die konventionellen Determinanten von Wachstum können den ungewöhnlichen Erfolg nicht vollständig erklären. Begünstigende Handelsbedingungen und die Schaffung der EPZ gab es auch anderswo. Für Mauritius gilt besonders, dass gut funktionierende lokale Institutionen diesen Erfolg ermöglichten - bspw. durch die frühzeitige Einführung von Demokratie und den schnellen Rückgang des Bevölkerungswachstums, das heute auf dem europäischen Niveau liegt. Ausgehend von einem hohen Niveau der wirtschaftlichen Diversifizierung, der Außenhandelsorientierung (Öffnung der Märkte) und hoher institutioneller Qualität (Recht und Ordnung, Wahlen, Konfliktresolution, hoher institutioneller Index, gut bezahlte Beamtenschaft, soziales Sicherungssystem), muss Mauritius heute auf einem globalen Markt agieren. Durch die Liberalisierung der Märkte (Abschaffung von Präferenzen) treffen Unternehmen aus Mauritius auf erhöhte Konkurrenz vor allem aus China und anderen asiatischen Ländern (Textilien, Spielzeug, Zucker). Erforderlich sind Produktivitätsfortschritte durch Humankapitalentwicklung, da ansonsten die komparativen Vorteile verloren gehen. Die einstmals gepriesene ethnische Diversität scheint indes zum Problem zu werden. Ethnische Konflikte wie schon in den sechziger Jahren können Gefährdungen heraufbeschwören.

Botswana ist ein Sonderfall, denn alle Voraussetzungen für einen wirtschaftlichen Durchbruch waren nicht gegeben. Botswana, ein Rohstoff- und Binnenland in isolierter Geographie mit sehr geringer und unausgebildeter Bevölkerung und einem sehr kleinen Binnenmarkt, hat es trotz dieser sehr ungünstigen Voraussetzungen geschafft, erfolgreich zu sein. Die Regierung nutzte die Möglichkeiten des Präferenzabkommens mit der Europäischen Union (das Rinderprotokoll begünstigte Exporte). Entscheidend für den Durchbruch waren allerdings der Diamantenexport und das verfolgte Modell der Übertragung der Förderung an einen ausländischen Konzern. Ein dominanter ausländischer Investor organisierte die Governance, die durch eine Währungsgovernance (als agency of restraint) ergänzt wurde. Südafrika sicherte die Währungsstabilität durch die Rand-Pula- Kooperation. Typische Probleme von Rohstoffländern treten auch in Botswana auf, wieetwa geringe Bildungsanstrengungen (da kaum Nachfrage nach Arbeitskräften besteht), große Ungleichheiten in der Einkommensverteilung und rapide ansteigende urbane Arbeitslosigkeit bei gleichzeitig nichtentwickelter Industrie. Der stark subventionierte Aufbau einer Industrie ist gescheitert. KMU wurden durch sehr hohe Subventionen (nichtrückzahlbare Kredite) ins Leben gerufen und sind sehr schwach. Rentenorientierung ist daher bis in das lokale Unternehmertum verbreitet. Wachstumsverluste sind durch die starke Ausbreitung von HIV/AIDS bereits entstanden. Über die schwierige Lage täuschen die hohen Diamantenexporte und das steigende durchschnittliche PKE hinweg. Die starken Institutionen sind schwächer geworden, und so steht Botswana am Scheideweg.

Alle drei Länder zeigen, dass Geographie kein Schicksal sein muss. Durch institutionelle Reformen ist Wachstum möglich. Voraussetzung ist, dass Reformen sich der Bekämpfung der wesentlichen Hindernisse für Wachstum und der Beseitigung struktureller Instabilitäten zuwenden.

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Fußnoten

1.
Vgl. James D. Wolfensohn/François Bourgignon, Development and Poverty Reduction. Looking Back, Looking Ahead, Washington, D.C. 2004.
2.
Vgl. Robert Kappel, Catching-Up mittelfristig kaum möglich: Begründungen für die langanhaltende Wachstumsschwäche in Afrika, in: Renate Schubert (Hsrg.), Entwicklungsperspektiven von Niedrigeinkommensländern, (Schriften des Vereins für Socialpolitik), Berlin 2001, S.87 - 115.
3.
Vgl. Robert Kappel/Jann Lay/Susan Steiner, Uganda: No More Pro-poor Growth, in: Development Policy Review, (2005) 1 (i.E.).
4.
Vgl. Robert Kappel/Andreas Mehler/Henning Mehler, Structural Stability in an African Context, Uppsala: Nordiska Afrikainstitutet, Working Paper DP 24/2003.
5.
Vgl. Jeffrey Sachs, Globalization and Patterns of Economic Development, in: Weltwirtschaftliches Archiv, 136 (2000) 4, S. 579 - 600.
6.
Vgl. Daron Acemoglu/Simon Johnson/James A. Robinson, An African Success Story. Botswana, in: Dani Rodrik (Hrsg.), In Search for Prosperity, Princeton-Oxford 2003, S. 80 - 119.
7.
Vgl. Jean-Claude Berthélemy/Ludvig Söderling, Emerging Africa, Paris 2001.
8.
Vgl. Rolf J. Langhammer, Wirtschaftsreformen in Afrika: Getragen von der Gunst der Geber?, in: Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, 116 (1996) 1, S. 119 - 144.
9.
Vgl. Dani Rodrik, The New Global Economy and Developing Countries. Making Openness Work, Washington, D.C. 1996, S. 126.
10.
Vgl. Gustav Ranis/Frances Stewart/Alejandro Ramirez, Economic Growth and Human Development, in: World Development, 28 (2000) 2, S. 209.
11.
Dirk Hansohm, Integration and Development Through Good Economic Policies and Institutions - The Case of Botswana, in: African Development Perspectives Yearbook, (2000/2001), Part A, S. 293 - 316.
12.
Vgl. D. Acemoglu/S. Johnson/J. A. Robinson (Anm. 6).
13.
Vgl. Deborah Brautigam, Mauritius: Rethinking the Miracle, in: Current History, 98 (1999) 628, S. 228 - 231.
14.
Vgl. Calvin McDonald/James Yao, Mauritius: Unemployment and the Role of Institutions, IMF Working Paper WP/03/211, Washington, D.C. 2003.
15.
Vgl. Arvind Subramanian/Devesh Roy, Who Can Explain the Mauritian Miracle, in: D. Rodrik (Anm. 6), S. 205 - 243.
16.
Vgl. Peter Gibbon, Back to the Basics Through Delocalisation: The Mauritian Garment Industry at the End of the Twentieth Century, (CDR Working Paper 00.7), Kopenhagen 2000.
17.
Vgl. Philip Keefer, Growth and Poverty Reduction in Uganda: The Role of Institutional Reform, Draft Paper 4/27/00, World Bank, Washington, D. C. 2000.
18.
Vgl. Robert Kappel/Jann Lay/Susan Steiner, The Missing Links - Uganda's Economic Reforms and Pro-Poor Growth, Report commissioned by Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), Eschborn 2004.
19.
Vgl. Ritva Reinikka/Paul Collier (Hrsg.), Uganda's recovery. The role of farms, firms, and government, Washington, D.C. 2001.