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17.1.2005 | Von:
Hartmut Häußermann

Umbauen und Integrieren - Stadtpolitik heute - Essay

Das Schrumpfen von Städten und wachsende Integrationsprobleme in marginalisierten Stadtteilen sind Gegenstand stadtpolitischer Förderprogramme von Bund und Ländern. Deren Umsetzung weist allerdings noch erhebliche Konzeptionsmängel auf.

Einleitung

Zwei Problembereiche stehen zurzeit im Mittelpunkt der Städtebaupolitik: einerseits die wachsende Konzentration von sozialen Problemen in bestimmten Stadtquartieren und andererseits das Schrumpfen der Bevölkerungszahl in vielen Städten. Auf die erste Problemlage haben Bund und Länder im Jahr 1999 mit dem Programm "Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die Soziale Stadt" geantwortet, auf das zweite Problem hat die Bundesregierung mit dem Programm "Stadtumbau" reagiert. Nachdem es bei diesem Programm zunächst nur um die hohen Leerstandszahlen vor allem in den Plattenbausiedlungen in Ostdeutschland ging, werden seit diesem Jahr auch Städte in Westdeutschland in das Programm einbezogen.




Beide Themen sind mit dem ökonomischen Wandel verbunden, dem die Städte seit zwei Jahrzehnten verstärkt unterworfen sind: dem Abbau von Arbeitsplätzen im Bereich industrieller Fertigung. Er trifft Städte, die vor allem durch die Industrie gewachsen sind, in einer Phase der ökonomischen Entwicklung, in der das langsame Wachstum von Dienstleistungsarbeitsplätzen nicht mehr überall für einen Ausgleich auf dem Arbeitsmarkt sorgt, besonders hart. Hohe Arbeitslosigkeit, steigende Sozialausgaben, abnehmende Kaufkraft und sinkende Steuereinnahmen führen dort zu einer dramatischen Finanzkrise, die diesen Städten jeglichen Handlungsspielraum genommen hat. Die Industriestädte waren für 100 Jahre die Zentren des ökonomischen Wachstums, nun haben vor allem sie die Folgen des globalen Wandels der industriellen Produktion zu tragen. Diese Städte sind bei der Bewältigung sowohl der sozioökonomischen als auch der baulich-räumlichen Folgen auf Unterstützung von außen angewiesen.

In vielen Städten werden nach übereinstimmenden demografischen Prognosen die Einwohnerzahlen dauerhaft abnehmen. Das ist das Ergebnis des allgemeinen Geburtenrückgangs bei der deutschen Bevölkerung und der Abwanderung von Bewohnerinnen und Bewohnern, die für sich auf dem lokalen Arbeitsmarkt keine Perspektiven mehr sehen. Aus den ostdeutschen Regionen und aus den "altindustriellen" Städten wandern seit Jahren vor allem die jüngeren und qualifizierten Arbeitskräfte ab, und anders als in westdeutschen Städten werden diese Verluste nicht durch die Zuwanderung aus dem Ausland ausgeglichen. Rasch erhöht sich dort das Durchschnittsalter der zurückbleibenden Bevölkerung. Wohnungen stehen leer, und die Infrastruktur muss an eine kleinere, ältere Bewohnerschaft angepasst werden. Das kostet viel Geld, so dass für längere Zeit hohe Kosten von weniger Einwohnern getragen werden müssen.

Viele Städte geraten jetzt in einen Prozess, den man seit Beginn der Industrialisierung vergessen hatte: Die Zahl der Arbeitsplätze und der Einwohner kann auch abnehmen, Städte geraten in einen Kreislauf des Schrumpfens. Während des gesamten 20. Jahrhunderts war von allem zu wenig da, doch nun werden die bauliche Hülle und die Infrastruktur in vielen Städten zu groß. Der "Rückbau" ist zu einem neuen planerischen Paradigma geworden. Dem Thema des demografischen Wandels und dem Umbau oder Rückbau werden landauf, landab Kongresse, Tagungen und Workshops gewidmet. Architekten und Stadtplaner beginnen jetzt mit der gleichen Intensität, wie sie früher für das Wachstum geplant haben, den Abriss von Wohnungen und die Umwidmung von Siedlungsflächen zu planen. Vielfach muss man sich schon darüber wundern, mit welch erstaunlicher Gewissheit über die Zukunft diese neue Aufgabe in Angriff genommen wird - die Planungsmaschinen haben einfach das Vorzeichen der Entwicklung geändert. Jedoch sind Prognosen überwiegend Verlängerungen von Trends der Vergangenheit in die Zukunft. Und wenn sie die Möglichkeit von mehr Zuwanderung, längerer Lebenserwartung und Veränderungen des Gebärverhaltens einkalkulieren, kommen sie in alternativen Szenarien zu so unterschiedlichen Voraussagen, dass diese Gewissheiten rasch als fraglicherscheinen.[1] Aus Vorhersagen lassen sichnicht einfach Handlungsanweisungen herleiten.

Die kommunale Politik befindet sich in einer außergewöhnlich schwierigen Situation: Sie steht vor der Aufgabe, bei sich laufend verschlechternden Entwicklungsdaten ein Konzept entwickeln zu müssen, mit dem sich nicht nur die Folgen des Schrumpfens einigermaßen bewältigen lassen, sondern mit dem auch noch eine positive, motivierende Perspektive für eine "Stadtentwicklung ohne Wachstum" aufgezeigt werden kann.

Zunächst stehen bei der Planung des Rückbaus wieder Investitionen im Vordergrund. Das zeigen die Umbauprogramme des Bundes, die Mittel vor allem für Investitionen bereitstellen: Städtebaupolitik also, nicht primär Stadtpolitik. Auf Investitionsförderung reagieren die Bundesländer positiv; die Formulierung einer neuen Stadtentwicklungspolitik durch den Bund verbitten sie sich jedoch mit dem Hinweis auf die Zuständigkeiten, wie sie im Grundgesetz geregelt sind. Und auch die Wohnungswirtschaft ist vor allem an finanziellen Hilfen in einer Situation interessiert, wo vielen kommunalen Wohnungsbaugesellschaften und -genossenschaften der Bankrott droht.

Das Szenario rückläufiger Bevölkerungszahlen, das Schrumpfen der ökonomischen Basis von Städten weckt vor allem Befürchtungen. Diese Perspektive wird in der Regel als katastrophal empfunden, auch wenn Politikberater und ministeriale Förderungsprogramme von den mit dieser Entwicklung doch auch verbundenen Chancen reden. Diese werden in der größeren Verfügbarkeit über Raum gesehen - Wohnraum, Freiraum, Flächen für neue ökonomische Aktivitäten - und vor allem in der "Qualifizierung", d.h. in der Aufwertung städtischer Räume.

In Ostdeutschland ist man gegenwärtig vor allem damit beschäftigt, in den Plattenbausiedlungen die gespenstische Situation zu vermeiden, in die Bewohner geraten, wenn sich die Nachbarwohnungen nach und nach leeren, der Einzelhandel verschwindet und sich ein Klima des Niedergangs und der Perspektivlosigkeit ausbreitet. Eine solche Entwicklung würde ohne Steuerung zu einer sich rasch beschleunigenden Abwärtsspirale des sozialen und baulichen Verfalls führen. Da diese Siedlungen nur wenigen oder nur einem Großeigentümer gehören, kann gehandelt werden. Denn die zum Abriss vorgesehenen Häuser müssen von den letzten verbliebenen Mietern befreit werden. Durch ein Umzugsmanagement in den eigenen Beständen ist dies für Großeigentümer sehr viel leichter möglich als für die zahlreichen Einzeleigentümer von kleinen Mietshäusern, die sich untereinander abstimmen müssten - wie sollen die konkurrierenden Interessen unter einen Hut gebracht werden? Wie bereits bei der Stadterneuerung hat man es hier mit einem "Gefangenendilemma" zu tun: Handeln einige und bereiten z.B. einen Abriss vor, dann profitieren andere davon, denn das verringerte Wohnungsangebot könnte ihnen neue Mieter zuführen. Daher passiert in den Altbaubereichen bisher nur sehr wenig.

Die Städte hätten mit dem Baugesetzbuch zwar Instrumentarien, um eine gebietsbezogene Strategie durchzusetzen, aber sie müssten baufällige Häuser aufkaufen oder entschädigungspflichtig enteignen - und außerdem ist der Koordinations- und Verhandlungsaufwand so groß, dass es viel einfacher ist, gemeinsam mit den großen Wohnungsbaugesellschaften zu planen und zu handeln, die außerdem über eingespielte Beziehungen zu den Förderinstitutionen verfügen. Stadtumbau-Ost ist daher bisher vorwiegend ein Programm, das in Plattenbaugebieten umgesetzt wird, und es ist bisher vor allem ein Abrissprogramm zur Marktbereinigung. Der Bund will bis 2009 den Abriss von 350 000 Wohneinheiten fördern, etwa ein Zehntel davon wurde in den ersten beiden Jahren des Programms bereits geschafft.

Bei den Planungen dafür, eine Stadt dauerhaft auf eine geringere Bevölkerungszahl einzustellen, zeigen sich die Probleme eines großtechnischen Systems, zu dem die Städte im Laufe ihrer Expansion geworden sind. Kanalisation, Wasserversorgung und Kläranlagen verursachen hohe Betriebskosten auch dann, wenn sie nicht ausgelastet sind - und eine Reduktion dieser Netze ist nur mit großem technischen und finanziellen Aufwand möglich. Geruchsbelästigungen aus nur mäßig fließenden Abwasserkanälen sind aber beispielsweise das Letzte, was man bei den Versuchen, in einer schrumpfenden Stadt eine gewisse Wohnqualität zu bewahren oder die städtischen Räume gar aufzuwerten, tolerieren kann.

Obwohl nach allen politischen Verlautbarungen die Innenstädte mit ihrer historischen Bausubstanz Vorrang beim Umbau haben und gestärkt werden sollen, geschieht aus den genannten Gründen dort bisher vergleichsweise wenig. Die privaten Eigentümer wollen den Wertverfall ihrer Immobilien nicht wahrhaben und halten an illusionären Preisvorstellungen fest. Weil sie nicht am Ort wohnen, und wenn, kein Geld für Investitionen haben, bleiben die Häuser leer und leisten ihren Beitrag zu einem trostlosen Stadtbild. Nur hier und da gelingt es, mit privaten Eigentümern Verträge über eine "Zwischennutzung" abzuschließen, das verfallende Haus abzutragen und eine kleine Grünfläche anzulegen.

Ursprünglich sollten je 50 Prozent der Fördermittel für "Rückbau" und für "Aufwertung" verwendet werden. Diese Grenze wurde inzwischen zugunsten des Rückbaus verschoben. Vielleicht stürzen sich die Planer auch deshalb mit so großer Verve auf die Abrisse, weil ihnen die Phantasie dafür fehlt, was man sonst in einer Stadt, in der es an allen Fronten "abwärts" zu gehen scheint, tun kann.

Beim Stadtumbau-West, dessen Förderung 2004 begonnen hat, liegen die Dinge anders als in den östlichen Städten. Häufig geht es hier um brachgefallene Industrieareale oder alten Arbeiterwohnungsbau - aber auch um Großsiedlungen aus den sechziger und siebziger Jahren. Inseln des Verfalls liegen oft neben Inseln mit ökonomischem Wachstum. Ein Einwohnerrückgang und der Abbau von Arbeitsplätzen in der Industrie ist freilich auch in vielen nordrhein-westfälischen Städten oder im Saarland bereits seit mehreren Jahrzehnten zu beobachten.[2]

Für eine Stadtentwicklung ohne ökonomisches Wachstum bei zurückgehender Einwohnerzahl zu planen ist historisch ohne Vorbild. Neben dem zu großen Mantel, den die Gebäude darstellen, muss man sich auf eine veränderte Zusammensetzung der Bewohnerschaft einstellen. Diese wird einen hohen Altersdurchschnitt haben, weil die Jüngeren bereits abgewandert sind oder bei anhaltenden Problemen auf dem Arbeitsmarkt auch zukünftig bessere Chancen in anderen Regionen wahrnehmen werden. In den schrumpfenden Städten wird der Anteil der ökonomisch "inaktiven" Bevölkerung hoch sein. Allerdings könnten sich neben den formellen Märkten neue Formen der Substitution und der wechselseitigen Unterstützung herausbilden, wenn es eine ausreichende Zahl von Bewohnerinnen und Bewohnern gibt, die nicht abwandern, sondern in ihrer Heimat bleiben wollen. Vorstellbar ist auch der Zuzug von Menschen, die den Lebensbedingungen in den teuren, lauten und engen Großstädten entkommen und sich den Reichtum an Raum, Zeit und Lebensqualität aneignen wollen, den Städte bieten können, in denen es ein Überangebot von Wohnungen gibt. Diese Qualitäten können allerdings nicht ohne städtische Gesamtplanung und ohne ein Entwicklungskonzept erreicht werden. Die absehbaren Tendenzen werden gegenwärtig noch nur als defizitär eingeschätzt, und daher werden alle Mittel darauf konzentriert, wieder auf einen Wachstumspfad zu gelangen. Ökonomischer Erfolg hängt aber heute nicht mehr vor allem von der Zahl der verfügbaren Arbeitskräfte ab, und dass ruhiges Wohnen - sogar ohne eine vielfältige Infrastruktur! - für viele attraktiv sein kann,haben Millionen von Haushalten demonstriert, die in der Vergangenheit aus den Städten ins grüne Umland abgewandert sind.

Der "Rückbau" wird bisher weitgehend von oben geplant und durchgeführt. Die Bewohnerinnen und Bewohner werden insofern informiert und beteiligt, als ihr Mitwirken fürdie Implementation des Umzugsmanagements unumgänglich ist. Sie selbst sind das eigentliche Kapital für die zukünftige Entwicklung von Städten, bei denen dieüberkommene ökonomische Grundlage stark abgeschmolzen ist. Von ihren Bedürfnissen und ihren Ressourcen wird es in den meisten Fällen letztlich abhängen, welchen Weg eine Stadt gehen kann. Insofern birgt die gegenwärtige Krise auch die Chance für eine tatsächlich von den Bürgerinnen und Bürgern getragene Entwicklung - und sei es allein deshalb, weil Berater und Planer selbst nicht wissen (können), wohin die Reise gehen soll.

Die vom Bund für den Stadtumbau zur Verfügung gestellten Mittel übertreffen bei weitem den Umfang der Förderung, der für das Programm "Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die Soziale Stadt" vorgesehen ist. Die Probleme, die mit diesem Programm in Angriff genommen werden sollen, sind allerdings auch nicht nur oder hauptsächlich mit Geld zu lösen. Bund und Länder, die es gemeinsam konzipiert haben und tragen, verbinden damit auch Ambitionen für die Erprobung von neuen Steuerungsformen (new governance).

Das Programm stellt - ebenso wie der Stadtumbau - eine Reaktion auf Probleme neuer Art dar. Sowohl in schrumpfenden als auch in immer noch wachsenden Städten konnte in den letzten zwei Jahrzehnten eine wachsende Konzentration von sozialen Problemlagen in bestimmten Stadtteilen beobachtet werden.[3] In der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern wird dasZiel genannt, die "Abkoppelung" dieser Stadtteile von der Entwicklung der übrigen Stadt zu beenden, die Wohn- und Lebensverhältnisse zu verbessern und der Polarisierung der Stadtentwicklung entgegenzuwirken.

Seit Juli 2004 ist das Programm im Paragraphen § 171e des Bundesbaugesetzbuchs verankert. Dort heißt es: "Städtebauliche Maßnahmen der Sozialen Stadt sind Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung von durch soziale Missstände benachteiligten Ortsteilen oder anderen Teilen des Gemeindegebiets, in denen ein besonderer Entwicklungsbedarf besteht. Soziale Missstände liegen insbesondere vor, wenn ein Gebiet aufgrund der Zusammensetzung und wirtschaftlichen Situation der darin lebenden Menschen erheblich benachteiligt ist." Explizit werden damit die sozialen Probleme, die sich aus der sozialen Zusammensetzung der Bevölkerung in einem Quartier ergeben können, zum Ziel eines stadtpolitischen Programms gemacht. Gemeint sind Effekte, die sich aus der Überlagerung von sozialen und baulichen Problemen ergeben - es handelt sich also nicht lediglich um benachteiligte Gebiete, sondern um Gebiete, die eigenständige benachteiligende Wirkungen für ihre Bewohner haben.

Damit rückt das Programm von der traditionellen städtebaulichen Diagnose ab, die den Maßnahmen zur Stadterneuerung noch zugrunde gelegen hat, nämlich dass die sozialen Probleme in heruntergekommenen Stadtteilen eine Folge der baulichen Vernachlässigung seien - und daher auch durch bauliche Erneuerung zu beheben seien. Von sozialwissenschaftlicher Seite wurde dieser Sicht immer entgegengehalten, dass bauliche Eingriffe die sozialen Probleme aus einem Quartier allenfalls verdrängen, sie aber nicht beseitigen könnten. Die Anerkennung dieser Tatsache hat zu einem völlig neuartigen Konzept für städtebauliche Programme geführt.

Neben baulich-physischen Merkmalen werden von den Kommunen soziale Indikatoren wie die Arbeitslosenquote, der Ausländeranteil und die Sozialhilfedichte zur Begründung des Förderbedarfs herangezogen. Voraussetzung für die Bewilligung einer Förderung ist die Vorlage eines "integrierten Handlungsprogramms", das auch die Zusammenarbeit mit nichtöffentlichen Akteuren und mit den Bewohnern umfassen muss. Auf lokaler Ebene wird dann ein Quartiers- oder Stadtteilmanagement eingesetzt, das Aktivitäten im Quartier anstößt und koordiniert. Mit diesen Initiativen soll es zu Vernetzungen und Assoziationen kommen, die einen positiven Einfluss auf die Entwicklung des Quartiers nehmen.[4] Die Quartiere sollen zu einer "eigenständigen" Entwicklung befähigt werden.

In Quartieren "mit besonderem Entwicklungsbedarf" findet sich eine sehr komplexe Problemlage. Um die Konsequenzen der räumlichen Verdichtung von sozialen Problemen zu neutralisieren und den Bewohnern sowie den Quartieren insgesamt wieder eine positive Perspektive zu ermöglichen, wären daher die Koordination und Integration von Maßnahmen des Infrastrukturausbaus, der Jugend-, Familien- und Sozialpolitik, der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik sowie der Kultur- und Bildungspolitik notwendig. Das Programm Soziale Stadt reagiert auf die Komplexität der Problemlage in marginalisierten Vierteln konsequenterweise mit einem gebietsbezogenen Ansatz (area based strategy), der für einen bestimmten Zeitraum die städtischen Fachpolitiken und die Förderprogramme von Bund, Ländern und EU in einem Gebiet nicht nur addieren, sondern integrieren soll. In einzelnen Handlungsfeldern, die in einem Quartier für besonders wichtig gehalten werden, sollen dann strategische Allianzen mit einer Vielzahl von Akteuren gebildet werden. Mit diesem Ansatz gibt das Bund-Länder-Programm ein Beispiel für jene Art von "neuer" Politik, die mit der Vorstellung vom "aktivierenden Staat" verbunden ist.

Das Programm befindet sich im fünften Jahr, seine Verlängerung bis zum Ende dieses Jahrzehnts ist in der Finanzplanung des Bundes abgesichert. Im Jahre 2004 wurde eine Zwischenevaluation durchgeführt, um aus den bisherigen Erfahrungen zu lernen und die Implementation gegebenenfalls zu verbessern.[5]

Die Evaluation zeigt, dass das Programm auf eine drängende Problemlage in den Städten trifft und dass eine Vielzahl von innovativen Projekten ermöglicht bzw. angestoßen wurde. Tatsächlich sind neue Formen der Kooperation und Vernetzung innerhalb der Stadtverwaltungen und innerhalb der Programmgebiete entstanden, deren Zahl inzwischen auf über 350 im gesamten Bundesgebiet angewachsen ist.

Zwar hat es in allen Städten schon immer segregierte und benachteiligte Quartiere gegeben, aber so lange der Arbeitsmarkt für eine grundlegende Integration sorgte, wurden daraus keine "Problemgebiete". Mit dem ökonomischen Strukturwandel stieg die Arbeitslosigkeit gerade in diesen Quartieren jedoch dramatisch an, die Kaufkraft sank, Leerstände von Läden, Konflikte und eine sichtbare Verwahrlosung im öffentlichen Raum vermitteln den Eindruck einer Abwärtsentwicklung, der solche Haushalte, die noch über entsprechende Ressourcen verfügen, zur Abwanderung veranlasst. Durch diese selektive Mobilität wird die negative Entwicklung kumulativ verstärkt. Um diesen Teufelskreis zu durchbrechen, müssen Interventionen in den verschiedensten Handlungsbereichen ansetzen, welche die Lebenschancen der Bewohner verbessern können.

Das Programm hat in den Städten eine breite Unterstützung gefunden. Selbst in jenen, die finanziell ansonsten kaum noch zu eigenständigem Handeln in der Lage sind, wurden die notwendigen kommunalen Ergänzungsmittel einstimmig von den Stadt- und Gemeinderäten beschlossen. Was in den "Hinterstuben" der Städte passiert, ist den Stadtpolitikern also nicht gleichgültig. Dass dieses Programm zum ersten Mal die Möglichkeit einräumt, die Initiative in Stadtgebieten zu ergreifen, deren Problemlage zwar diffus, aber doch als bedrückend wahrgenommen wird, wurde quer durch alle politische Lager positiv aufgenommen. Die anfänglich geäußerte Befürchtung, dass Quartiere, denen ein "besonderer Entwicklungsbedarf" attestiert wird, dadurch noch zusätzlich stigmatisiert würden, hat sich nirgendwo bewahrheitet - im Gegenteil: In den meisten Programmgebieten wurde eine Art Aufbruchstimmung erzeugt, die zumindest Voraussetzungen dafür schafft, dass die lähmende Resignation, die sich vielerorts breit gemacht hatte, überwunden werden kann.

Was bisher allerdings zu wenig gelungen ist, ist die integrative Zusammenarbeit der Fachressorts auf Bundes- und Länderebene. Einzig das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend hat das Maßnahmenpaket "Entwicklung und Chancen junger Menschen in sozialen Brennpunkten" (E&C) als ein (finanziell allerdings nicht gerade üppig ausgestattetes) ergänzendes Programm eingerichtet. Dieses hat auf lokaler Ebene zahlreiche Projekte ermöglicht und beispielhaft gezeigt, wie eine integrierte, gebietsbezogene Politik aussehen könnte. Auch auf Länderebene gab es anfangs starke Bemühungen um eine Ressortkoordination, aber in den meisten Ländern haben diese inzwischen erheblich nachgelassen. Das verzweifelte Bemühen der Quartiersmanager, eine Bündelung von Maßnahmen in den Stadtteilen zu erreichen, in denen es nach allgemeiner Ansicht "brennt", wird so lange keinen sichtbaren Erfolg haben, wie sich auf den übergeordneten Ebenen die Fachpolitiken in ihrem traditionellen Klientelbezug abschotten und die Probleme der Städte dem ihrer Ansicht nach zuständigen Ressort als Fachaufgabe zuweisen.

Zumindest in Westdeutschland sind die marginalisierten Quartiere in der Regel auch durch einen hohen Anteil von Migrantinnen und Migranten an der Bewohnerschaft gekennzeichnet. Die nachwachsenden Generationen in diesen Quartieren weisen deutlich geringere Erfolgsquoten in der schulischen und beruflichen Bildung auf - das gilt sowohl für die einheimischen Kinder und Jugendlichen als auch besonders für diejenigen, deren Eltern Migranten sind. Es ist offenkundig, dass dieses Problem nicht vom für Städtebau zuständigen Ministerium gelöst werden kann. Und das gilt generell für die Probleme der Integration der von Ausgrenzung bedrohten Minderheiten. Die Schulen allein können hier wenig ausrichten, auch wenn sie eine zentrale Institution für die Quartiersentwicklung sein könnten und müssten. "Integrationsbeauftragte" können selten mehr tun, als ermutigende Aufklärung zu verbreiten, und die in der Bildung engagierten Institutionen werden wenig erreichen, wenn nicht zugleich die Familien- und Jugendhilfe, die Wohlfahrtsverbände sowie die lokalen Betriebe und Initiativen aus der Nachbarschaft an einem Strang ziehen.

Viel ist in den lokalen Programmen von "Aufwertung" des Quartiers die Rede, und baulich ist dabei natürlich relativ rasch einiges zu erreichen. Wenn aber nicht an anderer Stelle in der Stadt Wohngelegenheiten für diejenigen bereitgestellt werden, die von der Aufwertung verdrängt werden, ist allerdings gar nichts erreicht, wird doch die räumliche Konzentration durch die Filtermechanismen des Wohnungsmarktes und durch die Zuweisungen der Wohnungsämter nach und nach wiederhergestellt. Die Zahl der Wohnungen, für welche die Stadtverwaltungen ein Belegungsrecht haben bzw. die überhaupt als Sozialwohnungen für Bedürftige in Frage kommen, nimmt nämlich aufgrund von wohnungspolitischen Entscheidungen der achtziger Jahre zurzeit rasch ab.

Selbst wenn eine aktivierende Quartierspolitik gelingt, sind die exogen verursachten Probleme nicht durch Initiativen innerhalb eines Quartiers zu bewältigen. Quartiersbezogene Programme laufen zudem immer Gefahr, einem "Tunnelblick" zu unterliegen, d.h. solche Entwicklungen in der Gesamtstadt nicht einmal wahrzunehmen, die beständig die Probleme neu erzeugen, die konzentriert im Quartier auftreten und dort bekämpft werden sollen. Es kann zu einem Kampf gegen Windmühlenflügel kommen, wenn sich in der Politik nicht auf allen Ebenen die Einsicht durchsetzt, dass die Stadtteilprobleme aus einer Überlagerung und Verflechtung von Entwicklungen entstehen, mit denen die einzelnen Fachressorts befasst sind.

In England hat der Prime Minister einen Stab in seinem Amt eingerichtet, der von zentraler Stelle aus - also oberhalb der Fachressorts - Strategien für eine koordinierte Bekämpfung bestimmter Problemlagen in den benachteiligten Stadtquartieren ausarbeitet - und deren Umsetzung und Wirkung kontrolliert. In Frankreich gibt es seit Mitte der neunziger Jahre ein Ministerium für "städtische Solidarität", das ein Gesetz ausgearbeitet hat, nach dem Gemeinden, die nur über einen geringen Bestand an Sozialwohnungen verfügen, gezwungen werden, solche zu errichten, um die Konzentration von einkommensschwacher Bevölkerung in den Großsiedlungen abzubauen. Dem liegt die - im Übrigen dort auch von den konservativen Parteien unterstützte - Auffassung zugrunde, dass es nicht hinzunehmen ist, dass sich bestimmte Teilgebiete von Stadtregionen auf Kosten anderer frei von den sozialen Problemen halten, die sich aus der gegenwärtigen sozialen und ökonomischen Entwicklung der Gesellschaft ergeben.

Ein solches Bewusstsein von Solidarität müsste sich in den Fachressorts von Bund und Ländern erst noch entwickeln, damit eine wirksame integrierte Politik gegen die Ausgrenzung ganzer Stadtteile mit ihrer marginalisierten Bevölkerung entstehen kann. Dort könnten konzentriert auch diejenigen Probleme am ehesten angegangen werden, die dem deutschen Bildungssystem mit jedem neuen internationalen Vergleich vor Augen geführt werden. Die Verschränkung der Politikbereiche liegt hier auf der Hand.

Links zum Thema Soziale Stadt
www.sozialestadt.de/intro.phtml
www.soziale-stadt.nrw.de/
www.quartiersmanagement-berlin.de/

Links zum Thema Stadtumbau
www.stadtumbauwest.info/index1.html
www.stadtumbau-ost.info/
www.mswks.nrw.de/Staedtebau/


Fußnoten

1.
Vgl. z.B. die Vorausschätzungen des DIW, Bevölkerungsentwicklung in West- und Ostdeutschland - Vorausschätzungen bis 2050, in: Wochenbericht DIW, 71 (2004) 33.
2.
Vgl. Hartmut Häußermann/Walter Siebel, Neue Urbanität, Frankfurt/M. 1987. Anmerkung der Redaktion: Siehe auch die Beiträge von Peter Franz und Peter Jakubowski in diesem Heft.
3.
Vgl. Michael Krummacher/Rainer Kulbach/Victoria Waltz u.a., Soziale Stadt - Sozialraumentwicklung - Quartiersmanagement. Herausforderungen für Politik, Raumplanung und soziale Arbeit, Opladen 2003; Uwe-Jens Walther (Hrsg.), Soziale Stadt - eine Zwischenbilanz, Opladen 2002; Bundesverband deutscher Wohnungsunternehmen e. V. (GdW), Überforderte Nachbarschaften, Köln-Berlin 1998; Hartmut Häußermann, Die Krise der "sozialen Stadt", in: Aus Politik und Zeitgeschichte (ApuZ), 50 (2000) 10 - 11, S. 13 - 21.
4.
Vgl. zu einer ausführlichen Beschreibung: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Strategien für die Soziale Stadt. Bericht der Programmbegleitung, Berlin 2003.
5.
Vgl. Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH, Zwischenevaluierung des Bund-Länder-Programms "Förderung von Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf - die soziale Stadt". Endbericht, Berlin 2004.