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28.6.2019 | Von:
Henrik Scheller

"Digitalpakt Schule". Föderale Kulturhoheit zulasten der Zukunftsfähigkeit des Bildungswesens?

Im März 2019 verabschiedeten Bundestag und Bundesrat eine Grundgesetzreform, mit der der Weg für den "Digitalpakt Schule" freigemacht wurde. Der Bund stellt damit den Ländern von 2019 bis 2022 fünf Milliarden Euro für "gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der digitalen kommunalen Bildungsinfrastruktur" zur Verfügung.[1] Die mediale Berichterstattung über den Bund-Länder-Streit zu dieser Vereinbarung bildete einen weiteren Höhepunkt in einer seit Langem hoch aufgeladenen Debatte über reale und vermeintliche Defizite des deutschen Bildungssystems. Große Aufmerksamkeit ist solchen bildungspolitischen Kontroversen stets gewiss, da sie – selbst wenn es sich im Kern um technische oder haushalterische Fragen handelt – häufig mit Verweisen auf eine Verbesserung individueller Teilhabe- und Chancengerechtigkeit verknüpft werden. Zu den hinlänglich bekannten Schwächen des deutschen Bildungssystems zählt dabei der Konnex zwischen sozialer Herkunft und individuellem Bildungserfolg. Hinzu kommen Personalengpässe und erhebliche Investitionsrückstände der Kommunen im Bereich der Schulgebäude und Kinderbetreuungseinrichtungen.

Diese Mischung aus Bildungsinnovation, individuellen Betroffenheiten, Investitionsdefiziten der Vergangenheit und politischem Verhandlungsverlauf lieferte Medien und Verbänden eine geradezu ideale Vorlage. Denn gemeinhin gilt die Digitalisierung als zukunftsweisendes Fortschrittsthema, bei dem sich die Bundesrepublik im globalen Wettbewerb positionieren müsse. Künstlicher Intelligenz und Robotik, autonomen Fahrzeugtechnologien sowie Virtual-Reality-Anwendungen wird ein Marktpotenzial zugeschrieben, das in Zukunft einen wichtigen Beitrag zur Sicherung von Wirtschaftswachstum, Arbeitsplätzen und internationaler Konkurrenzfähigkeit leisten wird. Selbst wenn Möglichkeiten und Anwendungsfelder dieser Technologien in ihrer transformativen Wirkung nach wie vor kaum zu überblicken sind und durchaus wachsenden gesellschaftlichen Vorbehalten begegnen, wird die politische Kommunikation zum Thema Digitalisierung durch das Narrativ einer unaufhaltsamen Entwicklungsdynamik dominiert. Auch deshalb sahen viele Kritiker in der Auseinandersetzung um die vom Bund in Aussicht gestellten Digitalpakt-Mittel einen weiteren Beleg für die Technologiefeindlichkeit und mangelnde Innovations- und Reformfähigkeit des deutschen Föderalismus. Diese Kritik hat eine lange Tradition: Ursachen für unzulängliche politische Kompromisse und selbst vermeintliche Wachstumsschwächen werden immer wieder in der bundesstaatlichen Ordnung ausgemacht. Insbesondere der Bildungsföderalismus hat in öffentlichen Umfragen einen schlechten Leumund, da sich regelmäßig klare Mehrheiten der Bevölkerung gegen die Kulturhoheit und entsprechende Kompetenzen der Länder aussprechen.[2]

Ohne nicht auch gewisse Defizite in der föderalen Struktur der Bundesrepublik herauszuarbeiten, soll im Folgenden mit zwei analyseleitenden Thesen eine etwas andere Perspektive entwickelt werden: Die Digitalisierung der Gesellschaft im Allgemeinen und des Bildungswesens im Besonderen gestaltet sich erstens nicht aufgrund von föderalen Strukturen, sondern aufgrund ihrer transformativen Dimension und ihrer nur schwer vorhersehbaren gesellschaftlichen Auswirkungen als erratischer Suchprozess von Politik und Verwaltungen. Dieser Prozess gestaltet sich umso schwieriger, da es an rechtlichen, institutionellen und personellen Strukturen zur gesellschafts- und ebenenübergreifenden Auseinandersetzung mit technischen Innovationen dieser Art fehlt. Ein Abbau bestehender Defizite im deutschen Bildungssystem kann zweitens nicht allein durch eine (technische) Modernisierung von Infrastrukturen, sondern nur in Gestalt von integrativen Policy-Ansätzen aus Konzepten, Personal und Infrastrukturen gelingen. Erst die Kulturhoheit der Länder – verstanden als ganzheitliche und umfassende Kompetenz für das Bildungswesen – ermöglicht die Entwicklung solcher Ansätze und deren notwendigen Zuschnitt auf die spezifischen Bedarfe der lokalen beziehungsweise regionalen Bildungslandschaften. Um die eigentlichen Schwächen von Finanzprogrammen wie dem Digitalpakt in Zukunft zu umgehen, muss allerdings die Kulturhoheit durch eine adäquate Finanzausstattung unterlegt und gestärkt werden.

Kulturhoheit und Kooperationsverbot versus fiskalische Disparitäten

In der hitzigen Debatte über den Digitalpakt geriet einmal mehr die Kulturhoheit der Länder ins Kreuzfeuer der Kritik. Schon der frühere Staatsminister für Kultur und Medien beim Bundeskanzler, Michael Naumann (SPD), hatte diese einst spöttisch als "Verfassungsfolklore" bezeichnet und mit dieser Abwertung mehr Zentralismus im Bundesstaat gerechtfertigt.[3] Tatsächlich handelt es sich bei der Kulturhoheit der Länder, die deren Zuständigkeit für die Bildung begründet, um ein verfassungstheoretisches Abstraktum. Denn im Grundgesetz selbst findet sich der Terminus nicht. Vielmehr ergibt sich die Hoheitsfunktion aus der grundlegenden Zuständigkeitsvermutung des Grundgesetzes, wonach den Ländern gemäß Art. 30 GG "die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben" zukommt, "soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt". Da sich in den Katalogen zur ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 72ff. GG), abgesehen von wenigen Ausnahmen im Hochschulbereich, keine expliziten Hinweise auf die Kultur- und Bildungspolitik finden, zählen beide Politikfelder zur ausschließlichen Regelungsmaterie der Länder. Zum Schutz dieser ländereigenen Kulturhoheit wurde mit der Föderalismusreform I von 2006 das sogenannte Kooperationsverbot im Grundgesetz verankert. So kann der Bund nach Art. 104b GG "den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und der Gemeinden (Gemeindeverbände)" nur gewähren, "soweit dieses Grundgesetz ihm Gesetzgebungsbefugnisse verleiht". Ein finanzielles Engagement des Bundes in Politikfeldern, die im ausschließlichen Kompetenzbereich der Länder liegen, sollte so ausgeschlossen werden.

Das Kooperationsverbot geriet bereits kurz nach seiner Einführung in die Kritik, da die fiskalischen Disparitäten zwischen den Ländern einerseits und den Kommunen andererseits seit Jahren zu groß sind. So ist beispielsweise Hamburgs originäre Finanzkraft pro Kopf – ohne jeden Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern – fast dreimal so hoch wie die der ostdeutschen Bundesländer. Auch Bayern, Baden-Württemberg und Hessen liegen deutlich über dem Durchschnitt aller anderen Bundesländer. Nicht umsonst haben sich in den vergangenen Jahren die Auseinandersetzungen über den Bund-Länder-Finanzausgleich massiv verschärft. Da sich die finanzstärkeren Länder zunehmend gegen horizontale Ausgleichszuweisungen an die finanzschwächeren Länder wehren, muss verstärkt der Bund einspringen. Auch von der jüngsten Finanzausgleichsreform von 2017 werden deshalb perspektivisch Vertikalisierungswirkungen für den deutschen Föderalismus erwartet. Denn viele ausgleichswirksame Finanzströme werden inzwischen außerhalb des Bund-Länder-Finanzausgleichs in Investitionsprogrammen wie dem Digitalpakt abgewickelt. Ein Schwerpunkt dieser Programme liegt dabei erkennbar im Bildungsbereich. Dazu zählen das Sondervermögen Kinderbetreuungsausbau mit 4,4 Milliarden, das Kommunalinvestitionsförderungsgesetz mit 7 Milliarden, das Kita-Qualitäts- und Teilhabeverbesserungsgesetz mit 5,5 Milliarden, der Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung im Grundschulalter mit 2 Milliarden und die Hochschulpakte mit insgesamt rund 20,2 Milliarden Euro.

Fiskalische Disparitäten bestehen aber auch zwischen den Kommunen. So war die Gesamtheit aller Kommunen Ende 2017 mit knapp 270 Milliarden Euro beim nicht-öffentlichen Bereich verschuldet, obwohl die Einnahmen aller drei gebietskörperschaftlichen Ebenen einschließlich der Kommunen im Aggregat in den vergangenen Jahren beständig gestiegen sind und sogar Überschüsse in Höhe von 10,7 Milliarden Euro erzielten.[4] Allerdings bestehen zwischen den aggregierten Schuldenständen der Kommunen sowie der Nettokreditaufnahme in den 13 Flächenländern nach wie vor große Differenzen. So bewegte sich die Spanne bei den durchschnittlichen Kreditmarktschulden pro Kopf der kommunalen Kernhaushalte Ende 2017 zwischen 17.753 Euro bei den saarländischen und 1.142 Euro bei den sächsischen Landkreisen, Städten und Gemeinden. Der wahrgenommene Investitionsrückstand der Kommunen betrug deutschlandweit allein 2017 rund 159 Milliarden Euro – davon etwa 47 Milliarden Euro im Bildungsbereich sowie mehr als 15 Milliarden Euro in den bildungsrelevanten Bereichen "Kinderbetreuung" sowie "Sportstätten und Bäder".[5] Dieses Ausmaß gibt nicht nur Hinweise auf die vielerorts überalterten Infrastrukturen, sondern auch auf die Haushaltsengpässe vieler Kommunen.

Fußnoten

1.
Verwaltungsvereinbarung "DigitalPakt Schule 2019 bis 2024", Entwurf vom 11.3.2019, http://www.bmbf.de/files/2019-03-15_018%20Anlage%20Verwaltungsvereinbarung%20Start%20DigitalPakt.pdf«, S. 1.
2.
Vgl. stellvertretend Yougov, Umfrage Bildungskonzept SPD, 1.9.2017, yougov.de/ergebnisse/bildungskonzept; Bertelsmann Stiftung, Bürger und Föderalismus. Eine Umfrage zur Rolle der Bundesländer, Gütersloh 2008; Institut für Demoskopie Allensbach, Aktuelle Fragen der Schulpolitik und das Bild der Lehrer in Deutschland, Allensbach 2010.
3.
Michael Naumann, Zentralismus schadet nicht, 2.11.2000, http://www.zeit.de/2000/45/Zentralismus_schadet_nicht/komplettansicht«.
4.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Kommunale Pro-Kopf-Verschuldung 2017 zeigt große Unterschiede, Pressemitteilung Nr. 462, 28.11.2018.
5.
Vgl. Elisabeth Krone/Henrik Scheller, KfW-Kommunalpanel 2018, Frankfurt/M. 2018, S. 12.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Henrik Scheller für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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