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28.6.2019 | Von:
Henrik Scheller

"Digitalpakt Schule". Föderale Kulturhoheit zulasten der Zukunftsfähigkeit des Bildungswesens?

Im März 2019 verabschiedeten Bundestag und Bundesrat eine Grundgesetzreform, mit der der Weg für den "Digitalpakt Schule" freigemacht wurde. Der Bund stellt damit den Ländern von 2019 bis 2022 fünf Milliarden Euro für "gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der digitalen kommunalen Bildungsinfrastruktur" zur Verfügung.[1] Die mediale Berichterstattung über den Bund-Länder-Streit zu dieser Vereinbarung bildete einen weiteren Höhepunkt in einer seit Langem hoch aufgeladenen Debatte über reale und vermeintliche Defizite des deutschen Bildungssystems. Große Aufmerksamkeit ist solchen bildungspolitischen Kontroversen stets gewiss, da sie – selbst wenn es sich im Kern um technische oder haushalterische Fragen handelt – häufig mit Verweisen auf eine Verbesserung individueller Teilhabe- und Chancengerechtigkeit verknüpft werden. Zu den hinlänglich bekannten Schwächen des deutschen Bildungssystems zählt dabei der Konnex zwischen sozialer Herkunft und individuellem Bildungserfolg. Hinzu kommen Personalengpässe und erhebliche Investitionsrückstände der Kommunen im Bereich der Schulgebäude und Kinderbetreuungseinrichtungen.

Diese Mischung aus Bildungsinnovation, individuellen Betroffenheiten, Investitionsdefiziten der Vergangenheit und politischem Verhandlungsverlauf lieferte Medien und Verbänden eine geradezu ideale Vorlage. Denn gemeinhin gilt die Digitalisierung als zukunftsweisendes Fortschrittsthema, bei dem sich die Bundesrepublik im globalen Wettbewerb positionieren müsse. Künstlicher Intelligenz und Robotik, autonomen Fahrzeugtechnologien sowie Virtual-Reality-Anwendungen wird ein Marktpotenzial zugeschrieben, das in Zukunft einen wichtigen Beitrag zur Sicherung von Wirtschaftswachstum, Arbeitsplätzen und internationaler Konkurrenzfähigkeit leisten wird. Selbst wenn Möglichkeiten und Anwendungsfelder dieser Technologien in ihrer transformativen Wirkung nach wie vor kaum zu überblicken sind und durchaus wachsenden gesellschaftlichen Vorbehalten begegnen, wird die politische Kommunikation zum Thema Digitalisierung durch das Narrativ einer unaufhaltsamen Entwicklungsdynamik dominiert. Auch deshalb sahen viele Kritiker in der Auseinandersetzung um die vom Bund in Aussicht gestellten Digitalpakt-Mittel einen weiteren Beleg für die Technologiefeindlichkeit und mangelnde Innovations- und Reformfähigkeit des deutschen Föderalismus. Diese Kritik hat eine lange Tradition: Ursachen für unzulängliche politische Kompromisse und selbst vermeintliche Wachstumsschwächen werden immer wieder in der bundesstaatlichen Ordnung ausgemacht. Insbesondere der Bildungsföderalismus hat in öffentlichen Umfragen einen schlechten Leumund, da sich regelmäßig klare Mehrheiten der Bevölkerung gegen die Kulturhoheit und entsprechende Kompetenzen der Länder aussprechen.[2]

Ohne nicht auch gewisse Defizite in der föderalen Struktur der Bundesrepublik herauszuarbeiten, soll im Folgenden mit zwei analyseleitenden Thesen eine etwas andere Perspektive entwickelt werden: Die Digitalisierung der Gesellschaft im Allgemeinen und des Bildungswesens im Besonderen gestaltet sich erstens nicht aufgrund von föderalen Strukturen, sondern aufgrund ihrer transformativen Dimension und ihrer nur schwer vorhersehbaren gesellschaftlichen Auswirkungen als erratischer Suchprozess von Politik und Verwaltungen. Dieser Prozess gestaltet sich umso schwieriger, da es an rechtlichen, institutionellen und personellen Strukturen zur gesellschafts- und ebenenübergreifenden Auseinandersetzung mit technischen Innovationen dieser Art fehlt. Ein Abbau bestehender Defizite im deutschen Bildungssystem kann zweitens nicht allein durch eine (technische) Modernisierung von Infrastrukturen, sondern nur in Gestalt von integrativen Policy-Ansätzen aus Konzepten, Personal und Infrastrukturen gelingen. Erst die Kulturhoheit der Länder – verstanden als ganzheitliche und umfassende Kompetenz für das Bildungswesen – ermöglicht die Entwicklung solcher Ansätze und deren notwendigen Zuschnitt auf die spezifischen Bedarfe der lokalen beziehungsweise regionalen Bildungslandschaften. Um die eigentlichen Schwächen von Finanzprogrammen wie dem Digitalpakt in Zukunft zu umgehen, muss allerdings die Kulturhoheit durch eine adäquate Finanzausstattung unterlegt und gestärkt werden.

Kulturhoheit und Kooperationsverbot versus fiskalische Disparitäten

In der hitzigen Debatte über den Digitalpakt geriet einmal mehr die Kulturhoheit der Länder ins Kreuzfeuer der Kritik. Schon der frühere Staatsminister für Kultur und Medien beim Bundeskanzler, Michael Naumann (SPD), hatte diese einst spöttisch als "Verfassungsfolklore" bezeichnet und mit dieser Abwertung mehr Zentralismus im Bundesstaat gerechtfertigt.[3] Tatsächlich handelt es sich bei der Kulturhoheit der Länder, die deren Zuständigkeit für die Bildung begründet, um ein verfassungstheoretisches Abstraktum. Denn im Grundgesetz selbst findet sich der Terminus nicht. Vielmehr ergibt sich die Hoheitsfunktion aus der grundlegenden Zuständigkeitsvermutung des Grundgesetzes, wonach den Ländern gemäß Art. 30 GG "die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben" zukommt, "soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt". Da sich in den Katalogen zur ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 72ff. GG), abgesehen von wenigen Ausnahmen im Hochschulbereich, keine expliziten Hinweise auf die Kultur- und Bildungspolitik finden, zählen beide Politikfelder zur ausschließlichen Regelungsmaterie der Länder. Zum Schutz dieser ländereigenen Kulturhoheit wurde mit der Föderalismusreform I von 2006 das sogenannte Kooperationsverbot im Grundgesetz verankert. So kann der Bund nach Art. 104b GG "den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und der Gemeinden (Gemeindeverbände)" nur gewähren, "soweit dieses Grundgesetz ihm Gesetzgebungsbefugnisse verleiht". Ein finanzielles Engagement des Bundes in Politikfeldern, die im ausschließlichen Kompetenzbereich der Länder liegen, sollte so ausgeschlossen werden.

Das Kooperationsverbot geriet bereits kurz nach seiner Einführung in die Kritik, da die fiskalischen Disparitäten zwischen den Ländern einerseits und den Kommunen andererseits seit Jahren zu groß sind. So ist beispielsweise Hamburgs originäre Finanzkraft pro Kopf – ohne jeden Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern – fast dreimal so hoch wie die der ostdeutschen Bundesländer. Auch Bayern, Baden-Württemberg und Hessen liegen deutlich über dem Durchschnitt aller anderen Bundesländer. Nicht umsonst haben sich in den vergangenen Jahren die Auseinandersetzungen über den Bund-Länder-Finanzausgleich massiv verschärft. Da sich die finanzstärkeren Länder zunehmend gegen horizontale Ausgleichszuweisungen an die finanzschwächeren Länder wehren, muss verstärkt der Bund einspringen. Auch von der jüngsten Finanzausgleichsreform von 2017 werden deshalb perspektivisch Vertikalisierungswirkungen für den deutschen Föderalismus erwartet. Denn viele ausgleichswirksame Finanzströme werden inzwischen außerhalb des Bund-Länder-Finanzausgleichs in Investitionsprogrammen wie dem Digitalpakt abgewickelt. Ein Schwerpunkt dieser Programme liegt dabei erkennbar im Bildungsbereich. Dazu zählen das Sondervermögen Kinderbetreuungsausbau mit 4,4 Milliarden, das Kommunalinvestitionsförderungsgesetz mit 7 Milliarden, das Kita-Qualitäts- und Teilhabeverbesserungsgesetz mit 5,5 Milliarden, der Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung im Grundschulalter mit 2 Milliarden und die Hochschulpakte mit insgesamt rund 20,2 Milliarden Euro.

Fiskalische Disparitäten bestehen aber auch zwischen den Kommunen. So war die Gesamtheit aller Kommunen Ende 2017 mit knapp 270 Milliarden Euro beim nicht-öffentlichen Bereich verschuldet, obwohl die Einnahmen aller drei gebietskörperschaftlichen Ebenen einschließlich der Kommunen im Aggregat in den vergangenen Jahren beständig gestiegen sind und sogar Überschüsse in Höhe von 10,7 Milliarden Euro erzielten.[4] Allerdings bestehen zwischen den aggregierten Schuldenständen der Kommunen sowie der Nettokreditaufnahme in den 13 Flächenländern nach wie vor große Differenzen. So bewegte sich die Spanne bei den durchschnittlichen Kreditmarktschulden pro Kopf der kommunalen Kernhaushalte Ende 2017 zwischen 17.753 Euro bei den saarländischen und 1.142 Euro bei den sächsischen Landkreisen, Städten und Gemeinden. Der wahrgenommene Investitionsrückstand der Kommunen betrug deutschlandweit allein 2017 rund 159 Milliarden Euro – davon etwa 47 Milliarden Euro im Bildungsbereich sowie mehr als 15 Milliarden Euro in den bildungsrelevanten Bereichen "Kinderbetreuung" sowie "Sportstätten und Bäder".[5] Dieses Ausmaß gibt nicht nur Hinweise auf die vielerorts überalterten Infrastrukturen, sondern auch auf die Haushaltsengpässe vieler Kommunen.

Vorgeschichte des Digitalpakts

Anfang Oktober 2016 kündigte die damalige Bundesbildungsministerin Johanna Wanka (CDU) die Bereitschaft des Bundes zu einer milliardenschweren Investitionsoffensive in die digitalen Bildungsinfrastrukturen von Ländern und Kommunen an. Im Gegenzug sollten die Länder die Entwicklung von pädagogischen Konzepten sowie die Finanzierung entsprechender Aus- und Fortbildungsprogramme für die Lehrkräfte übernehmen.[6] Den Hintergrund dafür bildete die Strategie "Bildungsoffensive für die digitale Wissensgesellschaft" des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF). Unter der Überschrift "DigitalPakt#D" wurde darin ausführlich ein mögliches, auf fünf Jahre angelegtes Investitionsprogramm des Bundes skizziert, mit dem Schulen und Schulträger bei der Finanzierung der notwendigen Infrastrukturen unterstützt werden könnten.[7]

Schon vorher wurde die Debatte zu den gesellschaftlichen Implikationen des Internets immer wieder auf Bundesebene vorangetrieben. Allerdings wurde die bildungspolitische Relevanz der Digitalisierung als einem der einflussreichsten gesellschaftlichen Entwicklungstrends in der Bundesrepublik erst rund 20 Jahre nach Öffnung des Internets zur allgemeinen kommerziellen Nutzung Anfang der 1990er Jahre aktiv von der Politik problematisiert. So erfolgte mit der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages "Internet und digitale Gesellschaft" von 2010 bis 2013 nicht nur eine intensive parlamentarische Auseinandersetzung mit dem Thema. Letztlich wurde durch die Kommissionsarbeit auch erst die Herausbildung des neuen Politikfeldes "Netzpolitik" in der Bundesrepublik forciert.[8] Im März 2015 forderten die Fraktionen der Großen Koalition die Bundesregierung auf, "bei der gemeinsamen Entwicklung und Umsetzung der Strategie ‚Digitales Lernen‘ in Zusammenarbeit mit den Ländern und Akteuren aus allen Bildungsbereichen" eine Reihe explizit genannter Schwerpunkte zu setzen. Außerdem sollte sich der Bund "bei den Bundesländern und der Kultusministerkonferenz" dafür einsetzen, dass diese untereinander einen Ziel- und Maßnahmenkatalog "verbindlich, beispielsweise in einem Länderstaatsvertrag, vereinbaren".[9]

Nachdem der Bund im Oktober 2016 seine Strategie "Bildungsoffensive für die digitale Wissensgesellschaft" präsentiert hatte, folgte zwei Monate später die Kultusministerkonferenz (KMK) mit ihrer Strategie "Bildung in der digitalen Welt". Hatten gesellschaftliche und schulische Implikationen der Digitalisierung in Beschlüssen der KMK in den Jahren zuvor nur punktuelle Erwähnung gefunden,[10] definierten die Kultusminister nun auf Grundlage einer Bestandsaufnahme von sechs Handlungsfeldern (Bildungspläne und Unterrichtsentwicklung, curriculare Entwicklungen; Aus-, Fort- und Weiterbildung von Erziehenden und Lehrenden; Infrastruktur und Ausstattung; Bildungsmedien, Content; E-Government, Schulverwaltungsprogramme, Bildungs- und Campusmanagementsysteme; rechtliche und funktionale Rahmenbedingungen) zentrale "Kompetenzen in der digitalen Welt".[11] Dem Empfehlungscharakter von KMK-Beschlüssen folgend, die grundsätzlich im Konsens zwischen den Ländern erzielt werden müssen, ohne eine rechtsverbindliche Umsetzungspflicht zu begründen, blieb die Strategie mit Blick auf konkrete Umsetzungsmaßnahmen, den Finanzierungsrahmen sowie Verpflichtungen der einzelnen Länder jedoch vergleichsweise offen.[12] Am weitreichendsten war für die Länder noch das Ziel formuliert, "dass alle Schülerinnen und Schüler, die zum Schuljahr 2018/2019 in die Grundschule eingeschult werden oder in die Sekundarstufe I eintreten, bis zum Ende der Pflichtschulzeit" die mit der KMK-Strategie "formulierten Kompetenzen" erwerben können.[13] Diese Selbstverpflichtung soll bis 2026 umgesetzt werden. Mit Rücksicht auf die Kultur-, Verwaltungs- und Organisationshoheit der Länder enthält sich die KMK-Strategie allerdings vergleichbarer Vorgaben zu finanzwirksamen Fragen des digitalen Personal- und Infrastrukturausbaus. Gleichwohl finden sich Überlegungen zu einer "Finanzierung über ein Investitionsprogramm des Bundes".[14]

Die Digitalpakt-Verhandlungen selbst gerieten infolge des Bundestagswahlkampfes 2017 und der langwierigen Regierungsneubildung ins Stocken. Dennoch verabschiedeten Bund und Länder eine Finanzausgleichsreform. Dazu zählte eine Ergänzung des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes um ein gänzlich neues Kapitel, das zusätzliche 3,5 Milliarden Euro für Finanzhilfen zur Verbesserung der Schulinfrastruktur finanzschwacher Kommunen nach Art. 104c GG vorsieht. Damit fand der Tatbestand der "Finanzschwäche" Eingang in das Grundgesetz. Nicht nur über diesen neuen Verteilungsmaßstab, sondern vor allem auch über den weitreichenden Eingriff des Bundes in die Kulturhoheit der Länder, entspann sich bereits im Gesetzgebungsverfahren eine breite Kontroverse. Denn faktisch wurde mit dem neuen Art. 104c GG das mit der Föderalismusreform I geschaffene Kooperationsverbot zwischen Bund und Ländern wieder ausgehebelt. Mit Blick auf den vom Bund formulierten Anspruch, mit dem Digitalpakt Schulen und Schulträger flächendeckend im Digitalisierungsprozess mit Infrastrukturinvestitionen unterstützen zu wollen, erwies sich allerdings die Fokussierung des Artikels auf ausschließlich "finanzschwache Kommunen" als nicht kompatibel. Denn so wäre der Adressatenkreis entsprechender Zuweisungen von vornherein sehr begrenzt und regional konzentriert worden.

Keine zwei Jahre nach Einführung des Art. 104c GG schlug der Bund daher im November 2018 vor, den Terminus wieder aus der Verfassung zu streichen. Dieses Ansinnen rief den Widerstand der Länder auf den Plan, die der Reform 2017 nur zähneknirschend zugestimmt hatten – zumal der Haushaltsausschuss des Bundestages die Regierungsvorlage zur Grundgesetzreform zuvor deutlich zulasten der Länder verschärft hatte. Denn nahezu fraktionsübergreifend hatten sich die Haushaltspolitiker darauf verständigt, dass im Gegenzug zu einer Streichung des Tatbestandes der "Finanzschwäche" die Investitionshilfen des Bundes nur unter Anwendung des "Zusätzlichkeitsprinzips" gewährt werden dürften und daher die "Mittel des Bundes (…) in jeweils mindestens gleicher Höhe durch Landesmittel für den entsprechenden Investitionsbereich zu ergänzen" wären.[15] Diese Maßgabe hätte wiederum all die Länder und Kommunen benachteiligt, die nicht über hinreichende Eigenmittel für eine gleichwertige Gegenfinanzierung verfügt hätten. Vor diesem Hintergrund stimmten die Bundesländer im Dezember 2018 geschlossen gegen die Vorlage des Bundestages und riefen den Vermittlungsausschuss an. Wohl nicht zuletzt aufgrund des öffentlichen Drucks kam dieser nach nur zwei Sitzungen im Februar 2019 zu einer Einigung. Das Zusätzlichkeitskriterium wurde dabei durch folgende Formulierung für Art. 104b Abs. 2 GG entschärft: "Die Mittel des Bundes werden zusätzlich zu eigenen Mitteln der Länder bereitgestellt."[16]

Auf dieser Basis konnten Bund und Länder den bereits zuvor vollständig ausgehandelten Digitalpakt mit leichten Modifizierungen unterzeichnen. Die Verwaltungsvereinbarung (VV) sieht im Wesentlichen sechs Fördergegenstände vor. Diese umfassen den Aufbau oder die Verbesserung digitaler Infrastrukturen und Vernetzung in Schulgebäuden und auf dem Schulgelände, den Aufbau und die Weiterentwicklung digitaler Lehr- und Lerninfrastrukturen sowie Investitionen in digitale Anzeige-, Interaktions-, Arbeits- und Endgeräte.[17] Darüber hinaus sind Investitionen in regionale und landesweite Einrichtungen der Lehrausbildung sowie länderübergreifende Projektvorhaben möglich – wenn sie einen unmittelbaren Nutzen für die Schulträger erfüllen und zum Erreichen der Ziele der KMK- oder der BMBF-Strategie geeignet scheinen.

Digitalpakt-Dilemmata

Die politische und öffentliche Kontroverse über den Digitalpakt lässt sich nur umfassend würdigen, wenn sie in den vorstehend skizzierten Kontext gestellt wird. Denn mit Finanzprogrammen wie dem Digitalpakt werden neben konkreten investitionspolitischen Zwecksetzungen immer auch finanzföderale Ausgleichs- und Kompensationsziele verfolgt.[18] Die Finanzkraft-Disparitäten zwischen Ländern und Kommunen einerseits und das Finanzvolumen des Digitalpakts andererseits offenbaren dabei bereits eine grundlegende Diskrepanz: Vielen Kommunen fehlen seit Langem die Ressourcen für notwendige Schulsanierungen und -erweiterungen. Ein fünf Milliarden Euro umfassendes Investitionsprogramm über fünf Jahre für eine Technologie mit extrem kurzen Innovationszyklen, hohen Folgekosten und komplexen technischen und datenschutzrechtlichen Anforderungen kann daher letztlich immer nur eine Anschubfinanzierung bleiben. Ausgehend von den rund 40.000 allgemeinbildenden Schulen in Deutschland bleiben für jede Schule nur rund 137.000 Euro. Die Zuweisung der Mittel erfolgt dabei allerdings nicht gleichmäßig auf alle Schulen. Während die Verteilung der Gesamtsumme auf die Länder nach dem Königsteiner Schlüssel berechnet wurde, der sich zu zwei Dritteln nach dem Steueraufkommen und zu einem Drittel nach der Bevölkerungszahl richtet, erfolgt die Weiterleitung an die jeweiligen Kommunen und Schulträger in einem wettbewerblichen Antragsverfahren. Hierzu müssen zunächst Länderprogramme mit Kriterien und Verfahren zur Bewertung und Begutachtung von Anträgen der Schulträger aufgesetzt werden (§5 Abs. 1 VV).

Dabei sollen die Mittel aus dem Digitalpakt nur für die digitale Infrastruktur und Vernetzung in den Schulen selbst Verwendung finden. Eine mögliche Breitbandanbindung der Schulstandorte an das Glasfasernetz soll demgegenüber weiterhin aus Mitteln des Breitbandausbauprogramms des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur erfolgen. Dieses läuft seit 2017 und ist mit vier Milliarden Euro ausgestattet. Bereits diese Doppelstruktur begründet einen administrativen Mehraufwand für Kommunen und Schulträger – zumal die Förderung auf Basis unterschiedlicher Rechtsgrundlagen und Zuweisungsformen erfolgt. Ein grundsätzliches Dilemma besteht dabei nicht nur in den verteilten Zuständigkeiten zwischen verschiedenen Fachministerien und den föderalen Ebenen. Vielmehr fehlt dem Bund eine verlässliche Übersicht über die detaillierten Bedarfe von Ländern und Kommunen, sodass er letztlich nur Programmpauschalen zur Verfügung stellen kann.[19]

Dilemmata ergeben sich nicht nur aus der Diskrepanz zwischen realen Investitionsbedarfen und zur Verfügung gestellten Ressourcen. Weil der Bund mit Programmen wie dem Digitalpakt grundsätzlich nur investive Maßnahmen von Ländern und deren Kommunen fördern darf, ist die Übernahme von etwaigen Personalkosten eigentlich nicht zulässig. Da die mit dem Digitalpakt intendierte Digitalisierung des Bildungswesens angesichts der sozialen und technologischen Tragweite einer umfassenden pädagogisch-konzeptionellen Einbettung in den schulischen Fächerkanon bedarf, ergibt sich hieraus ein weiteres Dilemma: Für das kostenintensive Personal, das erforderlich ist, um dem "Primat des Pädagogischen" zu seiner Bedeutung zu verhelfen, müssen Länder und Kommunen aufkommen, die in ihrer Haushaltswirtschaft – nicht zuletzt im Vorgriff auf die ab 2020 vollständig wirksam werdende Schuldenbremse – deutlich eingeschränkter sind und in den vergangenen Jahren eher vorsichtig bei Personaleinstellungen agieren mussten. Die Folgen erweisen sich inzwischen gleich in mehrfacher Hinsicht als problematisch: Da die Schülerzahlen seit einigen Jahren nicht nur in Groß-, sondern selbst in Mittelstädten wieder merklich steigen und die demografisch bedingten Rückgänge beim Lehrpersonal höher sind als die Neueinstellungen, wächst der Bedarf an Lehrkräften. Vor allem für die naturwissenschaftlich-technischen Schulfächer fehlt es an qualifiziertem Fachpersonal – ein Umstand, der für digitalaffine Fächer besonders problematisch ist, da die professionelle Vermittlung hier eigentlich von einer entsprechenden Kultur getragen werden muss. Neben qualifizierten Lehrkräften werden zudem IT-Techniker und Personen mit rechtlichem Sachverstand in erheblichem Maße benötigt.

Zwar verpflichten sich die Länder mit dem Digitalpakt dazu, Bildungs- und Lehrpläne sowie die Qualifizierung des Lehrpersonals stärker an den Anforderungen der Digitalisierung auszurichten und KMK-Beschlüsse zur Lehrerbildung entsprechend umzusetzen. Allerdings bildet die Personalfrage den großen weißen Fleck der Vereinbarung. Nicht umsonst kam diese Frage in der KMK nochmals kurz vor der abschließenden Beschlussfassung der VV auf.[20] Anlass dafür bildete die vom Vermittlungsausschuss beschlossene Formulierung des Art. 104c GG, wonach der Bund den Ländern "Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen sowie besondere, mit diesen unmittelbar verbundene, befristete Ausgaben der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewähren" kann. Der Hinweis auf die Befristung möglicher Ausgaben wurde verschiedentlich so ausgelegt, dass hierüber auch Personalaufwendungen förderfähig sein könnten. Die Verwaltungsvereinbarung erscheint demgegenüber eindeutig. Danach sind gemäß §3 Abs. 4 VV "laufende Kosten der Verwaltung (Personalkosten, Sachkosten) sowie Kosten für Betrieb, Wartung und IT-Support der geförderten Infrastrukturen (…) nicht förderfähig". Allerdings sind verschiedene andere Formulierungen weniger eindeutig, sodass hier womöglich Hintertüren bestehen. So sind gemäß §3 Abs. 2 VV "Strukturen für die professionelle Administration und Wartung digitaler Infrastrukturen im Zuständigkeitsbereich von Schulträgern" durchaus förderfähig. Ähnliches gilt für "Systeme, Werkzeuge und Dienste, die dem Ziel dienen, bei bestehenden Angeboten Leistungsverbesserungen herbeizuführen, die Service-Qualität bestehender Angebote zu steigern oder die Interoperabilität bestehender oder neu zu entwickelnder digitaler Infrastrukturen herzustellen oder zu sichern" (§3 Abs. 2 VV).

Fazit und Ausblick

Der Streit über den Digitalpakt verweist einmal mehr auf eine grundlegende Schieflage in der Bildungsfinanzierung der Bundesrepublik und ist nicht nur – wie das allgemeine Föderalismus-Bashing glauben machen will – Ausdruck gekränkter Ländereitelkeiten. Zwar sind Investitionsprogramme des Bundes immer auch mit Eingriffen in die verfassungstheoretisch abstrakt anmutende Kulturhoheit der Länder verbunden. Das eigentliche Problem liegt jedoch tiefer. Denn Programme wie der Digitalpakt können für Länder und Kommunen immer nur eine kurzzeitige haushalterische Entlastungswirkung entfalten. Zu einer nachhaltigen Finanzierung des bundesdeutschen Bildungswesens tragen sie nicht bei. In der Praxis ist es nach wie vor viel zu oft so, dass die Finanzsituation der Schulträger die "Qualität der Ausstattung der Schulen" bestimmt – wie die Kultusminister selbst feststellen.[21] Durch eine Vielzahl an Förderprogrammen wird zwar immer wieder die zeitlich befristete Durchführung von Maßnahmen ermöglicht. Allerdings sind der administrative Aufwand für die Mitteleinwerbung und -verwendung sowie die entsprechenden Nachweispflichten oft sehr hoch. Da auf diese Weise selten eine Mittelverstetigung gelingt, mussten in der Vergangenheit – gerade im Bereich Digitalisierung – vielerorts Insellösungen entwickelt werden, die wirtschaftlich oft wenig effizient waren.

Die von außen forcierte Digitalisierung begründet vor allem durch technische, rechtliche, kommerzielle und soziale Besonderheiten wachsende Herausforderungen für Länder, Kommunen und Bildungsträger, die quer zur föderalen Kompetenz- und Finanzverteilung liegen. Hier zeigt sich das eigentliche Dilemma: Der Druck auf die Länder – nicht zuletzt von den einschlägigen Branchenverbänden – wächst, leistungsfähige Netze aufzubauen, bundeseinheitliche Standards zu verabschieden und ihre diversen Einzelinitiativen zu koordinieren.[22] Volumen und Schwerpunktsetzung des Digitalpakts dürften nun die Wirkung eines Konjunkturprogramms zugunsten der IT-Wirtschaft entfalten. Mit der massenhaften Initiierung von Beschaffungsvorhaben einschlägiger Hardware- und Software-Anwendungen sowie entsprechender Internet-Applikationen durch Kommunen und Schulträger könnte dabei jedoch ein neues Dilemma begründet werden – selbst wenn in der Verwaltungsvereinbarung zum Digitalpakt mehrfach unterstrichen wird, dass die digitalen Infrastrukturen "grundsätzlich technologieoffen, erweiterungs- und anschlussfähig an regionale, landesweite oder länderübergreifende Systeme" ausgestaltet werden sollen.[23] Denn mit Blick auf den Umfang der Investitionen, die notwendig sind, um die kommunalen Bildungsträger dauerhaft anschlussfähig an die digitalen Netze zu machen, zeichnen sich hier neuartige Verflechtungsformen zwischen öffentlicher Hand und meist global agierenden Konzernen ab, die inzwischen fast oligarchische Strukturen aufweisen. Oft bestimmen solche technologischen Entscheidungen – flankiert durch langfristige Lizenz- und Wartungsverträge mit entsprechenden Unternehmen – auch in konzeptioneller Hinsicht Pfadabhängigkeiten, die sich später nur schwer wieder aufbrechen lassen.[24]

Bildungspolitischen Investitionsprogrammen wie dem Digitalpakt fehlt es neben infrastrukturellen Bestands- und Bedarfsanalysen vor allem an einer didaktisch-konzeptionellen Einbettung sowie einer Flankierung durch entsprechende Personalkapazitäten. Nach dem Prinzip "viel hilft viel" unterstützen Bildungsakteure und Verbandsvertretungen allzu oft die Forderungen der Länder und Kommunen nach mehr Geld. Dabei könnte umgekehrt eine Stärkung der föderalen Kulturhoheit viel zielführender, weil integrativer, wirken. Denn viele schulische Angelegenheiten lassen sich angesichts der jeweils spezifischen lokalen Gegebenheiten nur regional beziehungsweise kommunal lösen. Subsidiarität in diesem Sinne kann jedoch nur dann nachhaltige Wirkungen im Interesse der Bildungsteilnehmer entfalten, wenn die finanzielle Grundausstattung der Kommunen beziehungsweise der einzelnen Bildungsträger deutlich angehoben und verstetigt wird, um – ausgehend von den pädagogisch-konzeptionellen Erfordernissen – gerade die drängende Personalproblematik angehen zu können. Um Kommunen und Bildungsträger dazu in großem Maßstab und dauerhaft zu befähigen, braucht es eine aufgabengerechte Neujustierung des gesamtstaatlichen Steueraufkommens. Die Finanzverfassung sieht hierfür eigentlich einen eigenen Mechanismus im Rahmen des Bund-Länder-Finanzausgleichs vor (Art. 106 Abs. 4 GG). Dieser bleibt jedoch seit Jahren ungenutzt. Stattdessen erschallt bei jeder (neuen) Aufgabe, die Länder und Kommunen zusätzlich und verstärkt erfüllen sollen, der Ruf nach zusätzlichen Mitteln des Bundes. Angesichts der Vielzahl zeitlich befristeter Programme sowie der allgemeinen Personalengpässe haben Länder und Kommunen allerdings immer häufiger Schwierigkeiten mit der fristgerechten Abwicklung entsprechender Fördervorhaben.

Der gesellschaftliche Handlungs- und Modernisierungsdruck, der aus der fortschreitenden Digitalisierung resultiert, macht neben einer Stärkung der Kulturhoheit der Länder allerdings auch eine verstärkte Koordination zwischen Bund, Ländern und Gemeinden erforderlich. Die Digitalisierung des deutschen Bildungswesens muss zudem durch einen "digitalen Kulturwandel" flankiert werden – Prozesse, die sich gemeinhin nicht mit Geld und innerhalb kurzer Fristen verordnen lassen. Hier sind sicherlich auch die deutschen Parteien und die Zivilgesellschaft gefragt, die insgesamt nach wie vor eine eher schwach ausgeprägte Affinität zu netzpolitischen Themen aufweisen.[25]
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Fußnoten

1.
Verwaltungsvereinbarung "DigitalPakt Schule 2019 bis 2024", Entwurf vom 11.3.2019, http://www.bmbf.de/files/2019-03-15_018%20Anlage%20Verwaltungsvereinbarung%20Start%20DigitalPakt.pdf«, S. 1.
2.
Vgl. stellvertretend Yougov, Umfrage Bildungskonzept SPD, 1.9.2017, yougov.de/ergebnisse/bildungskonzept; Bertelsmann Stiftung, Bürger und Föderalismus. Eine Umfrage zur Rolle der Bundesländer, Gütersloh 2008; Institut für Demoskopie Allensbach, Aktuelle Fragen der Schulpolitik und das Bild der Lehrer in Deutschland, Allensbach 2010.
3.
Michael Naumann, Zentralismus schadet nicht, 2.11.2000, http://www.zeit.de/2000/45/Zentralismus_schadet_nicht/komplettansicht«.
4.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Kommunale Pro-Kopf-Verschuldung 2017 zeigt große Unterschiede, Pressemitteilung Nr. 462, 28.11.2018.
5.
Vgl. Elisabeth Krone/Henrik Scheller, KfW-Kommunalpanel 2018, Frankfurt/M. 2018, S. 12.
6.
Vgl. Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF), Wanka: Deutschlands Schulen fit machen für die digitale Welt, Pressemitteilung, 10.10.2016.
7.
Vgl. BMBF, Bildungsoffensive für die digitale Wissensgesellschaft, Berlin 2016.
8.
Vgl. Julia Krüger, Das digitale Phänomen, Berlin 2016, S. 17; Joachim Betz/Hans-Dieter Kübler, Internet Governance, Wiesbaden 2013, S. 54.
9.
BT-Drucksache (BT-Drs.) 18/4422, 24.3.2015.
10.
Vgl. Kultusministerkonferenz (KMK), Medienbildung in der Schule, Berlin 2012.
11.
KMK, Bildung in der digitalen Welt, Berlin 2016, S. 9, S. 16–19.
12.
Ebd., S. 15. Vgl. auch Henrik Scheller, Der deutsche Bildungsföderalismus im Spannungsfeld zwischen föderalem Kompetenzstreit und europäischer Harmonisierung, in: Klaus Detterbeck/Wolfgang Renzsch/Stefan Schieren (Hrsg.), Föderalismus in Deutschland, München 2010, S. 230.
13.
KMK (Anm. 11), S. 18.
14.
Ebd., S. 41.
15.
BT-Drs. 19/6144, 28.11.2018.
16.
BT-Drs. 19/7940, 20.2.2019.
17.
Vgl. Verwaltungsvereinbarung "DigitalPakt Schule 2019 bis 2024" (Anm. 1), S. 3ff.
18.
So heißt es selbst in §8 Abs. 4 der Verwaltungsvereinbarung "DigitalPakt Schule 2019 bis 2024" (Anm. 1.), S. 8: "Die Länder ermöglichen die Teilnahme finanzschwacher Kommunen".
19.
Vgl. BT-Drs. 19/2372, 29.5.2018, S. 2.
20.
Vgl. Jan-Martin Wiarda, Digitalpakt: Personalkosten sind nicht abgedeckt, 1.3.2019, http://www.jmwiarda.de/2019/03/01/digitalpakt-personalkosten-sind-nicht-abgedeckt«.
21.
KMK (Anm. 11), S. 36.
22.
Vgl. August-Wilhelm Scheer/Wolfgang Wahlster, Aufforderung zu einem "Digitalisierungsruck – Herausforderungen meistern, Chancen nutzen". Saarbrücker Manifest anlässlich des 10. Nationalen IT-Gipfels am 16./17. November 2016, November 2016, S. 4. Siehe auch http://www.digitalpakt-jetzt.de«.
23.
Verwaltungsvereinbarung "DigitalPakt Schule 2019 bis 2024" (Anm. 1), S. 4.
24.
Gerhard Lehmbruch, Der unitarische Bundesstaat in Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, MPIfG Discussion Paper 2/2002, S. 14.
25.
Vgl. Krüger (Anm. 8), S. 17.
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