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5.12.2006 | Von:
Annegret Eppler

Föderalismusreform und Europapolitik

Mitwirkungsrechte der Länder

Der "Europaartikel", Art. 23 Grundgesetz (GG), wurde Anfang der 1990er Jahre eingeführt, nachdem der Maastrichter Vertrag verabschiedet worden war. Er gibt den Ländern das Recht, über den Bundesrat auf die Position der Bundesregierung gegenüber der EU Einfluss zu nehmen. Je nach dem Grad der Betroffenheit der Länder in dem Politikbereich, der durch eine EU-Norm geregelt werden soll, haben sie eine gestufte Vetoposition gegenüber der Bundesregierung. In allen Fällen hat die Bundesregierung eine Informationspflicht gegenüber dem Bundesrat. Die Stellungnahmen des Bundesrats müssen von der Bundesregierung "berücksichtigt" bzw. "maßgeblich berücksichtigt" werden, je nachdem, wie viel Einfluss der Bundesrat auf eine entsprechende innerstaatliche Regelung ausüben könnte. Wenn "im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind", sollte Deutschland vor der Föderalismusreform im EU-Ministerrat von einem Vertreter der Länder repräsentiert werden.[12]

Art. 23 GG kann als Europäisierung der föderalen Struktur Deutschlands gesehen werden. Er gibt dem Bundesrat in Europaangelegenheiten Kompetenzen, die spiegelbildlich zu der innerdeutschen Kompetenzordnung der Art. 70 ff. GG sind. Die Logik der innerstaatlichen Kompetenzverteilung wurde auf die Kompetenzen im Europabereich übertragen. Wie bereits bei der innerstaatlichen Abgabe von Länderkompetenzen an den Bund wurde auch in Europaangelegenheiten nach dem Prinzip "Kompetenzabgabe gegen Mitwirkungsrechte" gehandelt. Ohnehin im föderalen System bestehende Verflechtungsstrukturen wurden verdoppelt,[13] und die Bedenken, die hinsichtlich der Effizienz, Transparenz und Reformfähigkeit solcher Strukturen gehegt werden,[14] können auch auf die Mitwirkungsrechte der Länder in Europaangelegenheiten übertragen werden. Während der Föderalismusreform standen die Rechte der Länder in Europaangelegenheiten nach Art. 23 GG in der Diskussion. Angesichts der Erweiterung der EU auf 25 und bald 27 Mitgliedstaaten und der anstehenden Ausdehnung der Mehrheitsentscheidungen im EU-Ministerrat bestand ein genereller, auf die Zukunft gerichteter Anpassungsdruck. Diesem stand allerdings die Erfahrung gegenüber, dass es in der Vergangenheit trotz Verflechtungsstrukturen wenig Blockaden in der innerstaatlichen europapolitischen Zusammenarbeit gab.[15]

Die Debatte um eine Reform der Mitwirkungsrechte der Länder in der Bundesstaatskommission wollten beide Ebenen zum Ausbau, mindestens aber zur Erhaltung ihrer Kompetenzen nutzen. Die Akteure spitzten deshalb aus taktischen Gründen ihre Argumente auf Maximalpositionen zu. Die taktische Maximalforderung des Bundes war es, die gestuften Rechte der Länder abzuschaffen und auf ein generelles Informationsrecht und die Möglichkeit, nicht verbindliche Stellungnahmen abzugeben, einzuschränken. Es wurde gefordert, die Absätze 3 bis 6 des Art. 23 GG zu streichen. Damit hätte allein der Bund Deutschland in Brüssel vertreten können und seine Position innerstaatlich nicht mehr mit dem Bundesrat abstimmen müssen.

Die Länder stellten der Forderung des Bundes eine eigene Maximalforderung gegenüber, nämlich die eines Systems der totalen Trennung der Gesetzgebungskompetenzen nach belgischem Modell, mit ausschließlicher EU-Vertretung Deutschlands durch die Länder in den Fällen ihrer dann ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen. Der damalige Ministerpräsident Baden-Württembergs, Erwin Teufel, konstatierte in der Bundesstaatskommission, "dass es seit In-Kraft-Treten des Grundgesetzes (...) eine Einbahnstraße bei der Kompetenzverlagerung von den Ländern und Landesparlamenten hin zum Bund gab. Die Neufassung des Art. 23 des Grundgesetzes vor Maastricht war die einzige Gegenbewegung und Ausnahme. (...) Die Länder können und werden das Einzige, was sie erhalten haben, nicht aufgeben."[16]

Am Ende der Bundesstaatskommission im Dezember 2004 lag hinsichtlich der Mitwirkung der Länder in EU-Angelegenheiten noch kein Kompromiss vor. Auch die nun in Kraft getretene Reform bringt nur wenig Änderung. Der Hauptpunkt ist die Präzisierung des Art. 23 Abs. 6 GG. Deutschland kann in Zukunft nur noch in den Bereichen Bildung, Kultur, Rundfunk von einem Landesvertreter im EU-Ministerrat repräsentiert werden, und aus der Soll-Vorschrift wurde eine zwingende Norm. Voraussetzung bleibt, dass im Einzelfall im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind, womit Bereiche wie Hochschulpolitik und auswärtige Kulturpolitik von vornherein ausgeschlossen sind.

Diese Reform des Art. 23 Abs. 6 GG ist inerster Linie die Gewährleistung, dass die Rechte der Länder in Europaangelegenheiten möglichst genau auf dem gleichen Stand wie vor der Föderalismusreform bleiben. Durch die Föderalismusreform haben die Länder innerstaatlich mehr Gesetzgebungsbefugnisse erhalten. Die Materien, in denen sie von Europarecht besonders betroffen sind, wurden ausgeweitet. Wären die abgestuften Rechte in Art. 23 GG, insbesondere in Abs. 6, weiterhin offen formuliert, hätte die Rückübertragung innerstaatlicher Kompetenzen gleichzeitig eine Ausdehnung der Länderrechte gegenüber der EU zur Folge gehabt. Die innerstaatliche Entflechtung hätte also zu einer Verflechtung im EU-Bereich geführt. Die Einschränkung der Bereiche des Art. 23 Abs. 6 GG führt dazu, dass die Länder in den Kompetenzfeldern, die ihnen durch die Föderalismusreform übertragen wurden, trotzdem nicht mehr Mitwirkungsrechte auf EU-Ebene erhalten.

In den Bereichen, die nun in Abs. 6 festgelegt sind, dürfte es in Zukunft zu einer kontinuierlichen Vertretung durch die Länder in Brüssel kommen, was eine Koordination der Länder untereinander und mit dem Bund erforderlich macht. Die neue Möglichkeit der Europakammer des Bundesrats, im schriftlichen Umfrageverfahren Entscheidungen herbeizuführen (Art. 53 Abs. 3a [neu] GG), ist ebenfalls ein Schritt in Richtung bessere Koordination. Die Norm ermöglicht es, auch außerhalb des Bundesratsplenums rasch und flexibel eine Länderhaltung herbeizuführen.

Vorrangiges Ziel von Bund und Ländern im Reformprozess war es, keinesfalls ein Stück ihrer angestammten Rechte aufzugeben, sondern möglichst die Debatte zu instrumentalisieren und der anderen Seite ihre Rechte streitig zu machen. Deshalb bestand nur eine geringe Chance, die Verflechtungsstruktur des Art. 23 GG zu durchbrechen. Bevor diese Zusammenarbeit nicht aufgrund weiterer Erweiterungs- oder Vertiefungsschritte der EU ihre Funktion völlig verliert, dürften substanzielle Reformen nicht zu erwarten sein.[17] Nach Verabschiedung der Föderalismusreform steht zunächst nur der Weg offen, eine möglichst vertrauensvolle Zusammenarbeit der Ebenen innerhalb der bestehenden Verflechtungsstrukturen aufzubauen. Die Reformen des Art. 23 Abs. 6 GG undder Europakammer des Bundesrates bieten hier Ansatzpunkte. Im Ergebnispapier derKoalitionsarbeitsgruppe "Föderalismusreform"[18] werden Verbesserungen der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern angeregt, die in einer neuen Bund-Länder-Vereinbarung zu Art. 23 GG festgelegt werden sollen. Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz erarbeiten zurzeit im Auftrag der Ministerpräsidentenkonferenz einen Veränderungsvorschlag für die Länderseite.

Fußnoten

12.
Art.23 Abs.6 GG, Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG) und die Vereinbarung vom 29. 10. 1993 zwischen der Bundesregierung und den Regierungen der Länder über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der EU.
13.
Vgl. Rudolf Hrbek, Doppelte Politikverflechtung: Deutscher Föderalismus und europäische Integration. Die deutschen Länder im EG-Entscheidungsprozess, in: ders./Uwe Thaysen (Hrsg.), Die deutschen Länder und die Europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1986, S. 17 - 36.
14.
Vgl. Fritz W. Scharpf/Bernd Reissert/Fritz Schnabel, Politikverflechtung. Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg 1976.
15.
Vgl. BT-Drs. 15/1961 vom 10.11. 2003: Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Thomas Silberhorn, Volker Kauder, Marco Wanderwitz, weiterer Abgeordneter der Fraktion der CDU/CSU; Drs. 15/1815: Beteiligung des Deutschen Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union; Bundesstaatskommission; Drs. 0034: Der Ministerpräsident des Landes Rheinland-Pfalz Kurt Beck: Hintergrundinformationen der rheinland-pfälzischen Landesregierung zur Ländermitwirkung in EU-Angelegenheiten im Zusammenhang mit den Reformüberlegungen zu Art. 23 GG.
16.
Stenografisches Protokoll der Sitzung am 4.11. 2004, S. 244f.
17.
Vgl. Gerhard Lehmbruch, Der unitarische Bundesstaat in Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel, MPIfG Discussion Paper 02/2, 2002.
18.
Koalitionsvertrag: "Gemeinsam für Deutschland - mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 11.11. 2005", darin ab S. 144: "Ergebnis der Koalitionsarbeitsgruppe zur Föderalismusreform (Stand 7.11. 2005)".