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Eine Frau benutzt einen Notrufknopf, den sie am Handgelenk trägt.

9.8.2019 | Von:
Diana Auth

Politikfeld "Pflege"

Vor 25 Jahren wurde das Pflegeversicherungsgesetz verabschiedet – ein guter Zeitpunkt, um Bilanz zu ziehen. Bis zur Einführung der Pflegeversicherung war traditionell und im Sinne des Subsidiaritätsprinzips die Familie (oder das soziale Nahumfeld) für die Altenpflege zuständig. Seitdem ist "[d]ie pflegerische Versorgung der Bevölkerung (…) eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe" (§8 Abs. 1 Sozialgesetzbuch (SGB) XI). Doch die Erfüllung dieser Aufgabe bereitet heute immer mehr Schwierigkeiten, die zum einen mit soziodemografischen und -kulturellen Veränderungen, wie dem demografischen Wandel, der Pluralisierung von Familienformen und dem Wandel von Geschlechternormen, zu tun haben. Es sind aber zum anderen auch die politökonomisch bedingten Konstruktionsprinzipien und Strukturmerkmale der Pflegeversicherung selbst, beispielsweise die Beschränkung auf eine Grundversorgung oder die Wettbewerbsorientierung, die Reformen notwendig machen, um in Zukunft (mehr) Pflegedürftige angemessen versorgen zu können und gleichzeitig den Pflegenden, egal ob beruflich oder familiär, würdige Arbeits- beziehungsweise Pflegebedingungen und (materielle) Anerkennung zukommen zu lassen.

Rückblick: Die kollektive Absicherung des Pflegebedürftigkeitsrisikos

Mitte der 1990er Jahre wurde nach gut 20-jähriger Diskussion die gesetzliche Pflegeversicherung in Deutschland eingeführt. Zuvor galt das Risiko, pflegebedürftig zu werden, als private Angelegenheit. Auf die politische Agenda geriet das Politikfeld "Pflege" aus mehreren Gründen: erstens infolge der Überlastung der Kommunen durch enorme pflegebedingte Sozialhilfeausgaben, zweitens – damit zusammenhängend – durch die Degradierung der hochbetagten, meist weiblichen stationär versorgten Pflegebedürftigen zu Sozialhilfe- und damit "Taschengeld"-Empfängerinnen, drittens aufgrund der quantitativen und qualitativen Versorgungsdefizite im ambulanten Bereich und viertens durch die Überforderung und dadurch sinkende (Aufopferungs-)Bereitschaft der meist weiblichen häuslich Pflegenden. Infolge dieses sozialpolitischen Problemdrucks wurden mehrere Alternativen diskutiert, wie eine private Absicherung, eine steuerfinanzierte Fürsorgeleistung oder eine Versicherungslösung – wobei Finanzierungsfragen im Kontext der herrschenden marktliberalen Wohlfahrtsstaatspolitik dabei immer eine wichtige Rolle spielten.

Bundesarbeits- und -sozialminister Norbert Blüm (CDU) trat Anfang der 1990er Jahre für eine eigenständige Pflegeversicherung ein, musste aber sowohl an die FDP als Koalitionspartner Zugeständnisse machen (soziale und private Pflegeversicherung, Kompensation des Arbeitgeberbeitrags durch Streichung eines Feiertags, Beitragssatzstabilität durch das Budgetprinzip) als auch an die im Bundesrat dominierende SPD (Verzicht auf eine in die Tarifautonomie eingreifende Karenztageregelung, Gewährung höherer Pflegeleistungen).[1]

Strukturprinzipien der Pflegeversicherung

Im beschriebenen Spannungsfeld zwischen sozial(politisch)en Versorgungsnotwendigkeiten und ökonomischen Restriktionen ist eine umlagefinanzierte Sozialversicherung entstanden, in der alle – also nicht nur abhängig Beschäftigte, sondern auch Beamt/innen und Selbstständige – im sozialen oder im privaten Zweig pflichtversichert sind. Im Unterschied zur Krankenversicherung erhalten alle die gleichen pflegerischen Leistungen, die allerdings aus Gründen der Beitragssatzstabilität und Kostenbegrenzung auf das Niveau einer pflegerischen Grundversorgung beschränkt wurden. Zudem wurde das Feld ökonomisiert und ein Pflegemarkt etabliert, auf dem die bis dahin dominierenden freigemeinnützigen Träger nun mit den neu hinzukommenden privaten Anbietern konkurrieren müssen. Des Weiteren werden seitdem alle privaten und freigemeinnützigen Träger von den Pflegekassen zugelassen, sofern sie die gesetzlichen Anforderungen erfüllen. Zu Beginn wurde zwischen drei Pflegestufen unterschieden. Seit 2017 sind diese durch das System der Pflegegrade ersetzt worden. Die Pflegebedürftigen (und ihre Angehörigen) können nach der Einstufung durch den Medizinischen Dienst der Krankenversicherung (MDK) zwischen Pflegegeld (zwischen 125 und 901 Euro), Pflegesachleistungen (zwischen 689 und 1.995 Euro) und stationärer Pflege (zwischen 125 und 2.005 Euro) wählen. Auch die Kombination von Pflegegeld und ambulanten Sachleistungen ist möglich. Das Pflegegeld wird an die pflegebedürftige Person ausgezahlt, die es an die pflegende(n) Person(en) weiterleitet. Diese sind über die Pflegeversicherung renten- und unfallversichert. Zudem können Leistungen für Verhinderungs-, Kurzzeit-, Tages- und Nachtpflege in Anspruch genommen werden. Des Weiteren wurde der Grundsatz des Vorrangs der häuslich-ambulanten Pflege gesetzlich verankert. Die Pflegeleistungen haben nur ergänzenden Charakter und sollen die familiäre, nachbarschaftliche und ehrenamtliche Pflege unterstützen. Auch die Pflegeberatung und Pflegekurse sowie Pflegehilfsmittel und Maßnahmen zur Verbesserung des Wohnumfeldes fallen in den Anspruchs- und Leistungskatalog der Pflegeversicherung.

Finanziert wird die Pflegeversicherung paritätisch durch Beiträge der Beschäftigten und der Arbeitgeber, wobei die Kosten de facto alleine von den Beschäftigen getragen werden, da ein Feiertag (der Buß- und Bettag) zur Kompensation der Arbeitgeberbeiträge gestrichen wurde. Der Beitragssatz betrug zu Beginn 1,7 Prozent; aktuell liegt er bei 3,05 beziehungsweise 3,3 Prozent für Kinderlose.[2]

2018 waren 82 Millionen Menschen pflegeversichert, davon knapp 73 Millionen in der sozialen und 9 Millionen in der privaten Pflegeversicherung. Die Einnahmen und die Ausgaben der sozialen Pflegeversicherung haben sich seit 2003 mehr als verdoppelt und liegen aktuell (2018) bei etwa 38 Milliarden Euro (Einnahmen) beziehungsweise 39 Milliarden Euro (Ausgaben). Zwischen 2008 und 2016 gab es einen Einnahmeüberschuss, in den vergangenen beiden Jahren war der Saldo dagegen negativ. Der Mittelbestand lag Ende 2018 bei knapp 3,4 Milliarden Euro.[3]

Fußnoten

1.
Vgl. Diana Auth, Pflegearbeit in Zeiten der Ökonomisierung. Wandel von Care-Regimen in Großbritannien, Schweden und Deutschland, Münster 2017, S. 278ff.; Stephan Lessenich, Dynamischer Immobilismus. Kontinuität und Wandel im deutschen Sozialmodell, Frankfurt/M.–New York 2003, S. 218ff.; Jörg Alexander Meyer, Der Weg zur Pflegeversicherung. Positionen, Akteure, Politikprozesse, Frankfurt/M. 1996; Rolf Rosenbrock/Thomas Gerlinger, Gesundheitspolitik. Eine systematische Einführung, Bern 20062, S. 321f.
2.
Die höheren Beiträge für Kinderlose sind die politische Antwort auf ein Bundesverfassungsgerichtsurteil. Vgl. Gerhard Naegele, 20 Jahre Verabschiedung der gesetzlichen Pflegeversicherung. Eine Bewertung aus sozialpolitischer Sicht, 2014, S. 17, https://library.fes.de/pdf-files/wiso/10541.pdf«.
3.
Vgl. Bundesministerium für Gesundheit (BMG), Zahlen und Fakten zur Pflegeversicherung, 21.6.2019, http://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/Downloads/Statistiken/Pflegeversicherung/Zahlen_und_Fakten/Zahlen-u-Fakten-zur-Pflegeversicherung_2019.pdf«.
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