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Lobbyismus als Schattenpolitik


6.4.2006
Es wird für eine differenzierte, abschattierte Betrachtungsweise des Lobbyismus plädiert. Denn Lobbyismus spielt sich zwischen legitimer Willensbildung und illegitimen Formen wie Erpressung und Korruption ab.

Einleitung



Lobbyismus polarisiert. Der Einfluss von Verbandsinteressen spaltet die öffentliche Meinung in Kritiker und Unterstützer organisierter Interessenwahrnehmung. Dies ist übrigens keineswegs eine neue Entwicklung. "Den Eygen-Nutz last herrschen nicht. Sonst straft Euch Gott in seim Gericht."[1]


In diesen Vers kleidete schon Hans Michael Woscherosch 1643 den heute noch beliebten Spruch Gemeinnutz geht vor Eigennutz. Seit dem Mittelalter hatte die christliche Ständeordnung das Interesse, den Eigennutz, verteufelt und das Gemeinwohl idolisiert. Die Aufklärung machte dem ein Ende. So hieß es in der Deutschen Encyklopädie von 1793: "Das Interesse ist das Band der menschlichen Gesellschaften (...). In allen Staaten, die das Eigentum eingeführt, kann keine andere Triebfeder als das Interesse stattfinden, und dieses wahre Interesse jeden Privatmannes in den Gewerben, stimmt auch mit dem gemeinschaftlichen Besten, und dem Zusammenhang des Nahrungsstandes überein."[2]



Denn am Beginn des bürgerlichen Zeitalters stand die Devise "Interesse regiert die Welt" (Interest governs the world).[3] Im Gegensatz dazu wurzelte die unerschütterliche konservative Gewissheit vom Staat hoch über dem Gerangel der Interessen, die Heinrich von Treitschke Ende des 19. Jahrhunderts noch einmal in seiner "Politik" auf die Formel brachte: "Ein Gemeinwohl gibt es unzweifelhaft, weil es einen Staat gibt."[4] Dagegen konstatierte ungefähr zur selben Zeit der bürgerliche Ökonom und frühe Soziologe Lorenz von Stein: "Das Interesse, in dem es den Mittelpunkt der Lebenstätigkeit jedes Einzelnen in Beziehung auf jeden anderen, mithin der ganzen gesellschaftlichen Bewegung abgibt, ist daher das Prinzip der Gesellschaft."[5] Was regiert die Welt? Interessen oder Gemeinwohl? Das ist der Grundwiderspruch der bürgerlichen Gesellschaft von Anfang an. Noch heute hält die Kontroverse an. Die "heimliche Macht starker Interessen"[6] gefährde das Gleichheitsversprechen liberaler Demokratien. So forderte jüngst im Frühjahr 2006 der Bundesfinanzminister Peer Steinbrück "Lobbyisten in die Produktion". Er müsse "ein robustes Immunsystem entwickeln gegen die Attacken der organisierten Einzelinteressen".[7]


Wider das Schwarzweißdenken



Entgegen dieser Schwarzmalerei finden sich zahlreiche Stimmen, welche die Durchsetzung von Interessen als legitimes Mittel des demokratischen Willensbildungsprozesses ansehen. Diese erzliberale Auffassung, dass aus der Konkurrenz der Einzelinteressen das Gemeinwohl erwachse, gilt als der Eckstein moderner, liberaler und pluralistischer Gesellschaftstheorien. So eröffnen Martin Sebaldt und Alexander Straßner ihr Lehrbuch über Verbände in Deutschland mit einer Apotheose der organisierten Interessenpolitik: "Verbände sind elementare Bestandteile moderner Gesellschaften, und deshalb lässt sich die Zukunftsfähigkeit eines demokratischen Gemeinwesens auch am besten an der Vielfalt und dem Einfluss seiner organisierten Interessen ablesen: Wo die Regierenden regelmäßig auf die Ratschläge verschiedenster Interessengruppen achten, ist auch Politik von hoher Qualität."[8] Der Markt der Interessen als Garant des Gemeinwohls: Das ist das Credo des Pluralismus.

Vor uns liegt im harten Schwarzweiß ein Holzschnitt der Gesellschaftstheorie: Während die einen den Schaden organisierter Interessen für das Gemeinwohl beschwören, betonen andere, dass Gemeinwohl erst durch sie entstehe. Genau dieses manichäische Schwarzweißdenken möchten wir in Frage stellen. Gut oder böse, richtig oder falsch, schwarz oder weiß: Diese Polarisierungen überzeichnen und führen oft in die Irre. Dies ist die These unseres Beitrags: Lobbyismus wird mit dem herkömmlichen Schwarzweißdenken nicht hinreichend erfasst. Wir möchten für eine differenzierte, abschattierte Betrachtungsweise plädieren.

Für uns gehört Lobbyismus zur Schattenpolitik[9] - allerdings nicht im Sinne eines harten Schlagschattens zwischen blendender Sonne und dunkler Verschattung. Wir nutzen diese Metapher vielmehr im Sinne vielfältiger Abschattierungen. Ähnlich wird der Begriff Schattenwirtschaft benutzt. Diese reicht von honoriger ehrenamtlicher Tätigkeit über eine große Grauzone der Nachbarschaftshilfe und der Handwerkerleistung "ohne Rechnung" bis zur klar illegalen Schwarzarbeit in Unternehmen, wo professionelle Vermittlerringe an organisierte Kriminalität grenzen. Auch Lobbyismus spielt sich einerseits im Hellfeld legitimer Interessen und Formen der Willensbildung ab, reicht aber bis in den Bereich des Dunkelfeldes von Nötigung, Erpressung und Korruption. Zwischen Hell- und Dunkelfeld erstreckt sich eine vielfältig abschattierte Grauzone, in der nicht immer klar ist, was erlaubt ist und was nicht. Dieser Sektor ist nicht klar verboten, also strafrechtlich sanktioniert, aber er ist ein Minenfeld von Aktivitäten, die von der Gesellschaft schwerlich akzeptiert werden. Es handelt sich um das Schattenreich des zwar nicht illegalen, aber doch illegitimen Verhaltens in unserer Gesellschaft. Die Maßstäbe changieren in Zeit und Raum. Es ist unser Anliegen, mit diesem Beitrag zu versuchen, diese drei Bereiche etwas klarer zu erfassen.


Die Achillesferse des Lobbyismus



Es gibt Schränke voller Lobbyismusliteratur. Der Einfluss von unterschiedlich organisierten Interessen auf die Politik in demokratischen Verfassungsstaaten war seit jeher ein spannendes Thema wissenschaftlicher Abhandlungen.[10] Dabei soll der Begriff Lobbyismus hier durchaus wertneutral verstanden werden, obwohl er in der Öffentlichkeit immer noch einen teilweise pejorativen Beigeschmack hat. Lobbyismus sei die systematische und kontinuierliche Einflussnahme von wirtschaftlichen, gesellschaftlichen, sozialen oder auch kulturellen Interessen auf den politischen Entscheidungsprozess. Einen so breit verstandenen Lobbyismus kann man auf unterschiedliche Weise erfassen und untersuchen. Im Wesentlichen sind es vier Aspekte, die bei der Analyse des Lobbyismus die Schwerpunkte bilden: die Organisationsform, die Adressaten, die Inhalte und Ideologien sowie die Aktionsformen des Lobbyismus.

Organisationsform: Die klassische Form, in der sich Lobbyismus organisiert, sind Verbände. Der älteste noch aktive deutsche Verband ist der "Börsenverein des deutschen Buchhandels" von 1825. Zunächst bildeten sich Wirtschaftsverbände, dann Gewerkschaften als Schutzverbände der Arbeitnehmer und schließlich eine Fülle weiterer Vereinigungen von Sport und Hobby, von sozialen, kulturellen und sonstigen gesellschaftlichen Interessen. Der Verband galt lange als Prototyp der Interessenvertretung gesellschaftspolitischer Segmente. Aber er besitzt keineswegs ein Monopol. Denn auch Kammern (Industrie- und Handelskammern usw.) vertreten Interessen und agieren als Akteure im Feld des Lobbyismus, ebenso Kirchen. Neben diesen rechtlich fest verankerten Organisationsformen gibt es auch noch lose Bündnisse wie Bürgerinitiativen. Dazu kommen Unternehmen, die ihre Interessenvertretung neben den wirtschaftlichen Fachverbänden und an ihnen vorbei selbst in die Hand nehmen. Als ein Phänomen der letzten Jahrzehnte treten Public-Affairs-Firmen auf, die häufig Unternehmensberatung, Politikberatung und Public Relations als Angebotspalette miteinander verknüpfen.

Obwohl es über die Form der organisierten Interessen seit jeher Debatten gibt, liegt hier nicht das eigentliche Problem der Legitimität des Lobbyismus. Selbst die Kontroversen über die Zwangsmitgliedschaft der Kammern werden wenig thematisiert. Bei den klassischen Verbänden ist in den letzten Jahren zwar der Organisationsgrad drastisch gesunken, so dass schon von einer allgemeinen Organisationsmüdigkeit die Rede ist. Aber auch ihre Legitimation als Interessenvertreter ihrer gesellschaftspolitischen Segmente ist dadurch noch nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Neu entstehende Organisationsformen - ob Bürgerinitiativen oder Public-Affairs-Firmen - sind immer gezwungen, ihre Legitimation unter Beweis zu stellen. Die Organisationsform ist jedenfalls für die Probleme des Lobbyismus nicht entscheidend.

Adressaten: Der erste und ursprüngliche Adressat für die Beeinflussungsversuche des Lobbyismus war das Parlament, denn dessen Wandelhalle gab dem Phänomen den Namen. Auch heute bleiben die Abgeordneten wichtige Ansprechpartner für den Lobbyismus jeglicher Couleur, denn das Parlament ist und bleibt der Gesetzgeber. Die "Lobbyliste" beim Deutschen Bundestag macht transparent, welche Verbände und Interessengruppen auf den parlamentarischen Entscheidungsprozess Einfluss zu nehmen suchen. Jeder Interessenvertreter, der zu offiziellen Hearings des Bundestages eingeladen werden möchte, muss hier aufgelistet sein. Das schließt aber nicht aus, dass Interessenten, seien es Unternehmen oder Einzelpersonen, unabhängig versuchen, Kontakt zu Abgeordneten und Fraktionen herzustellen. Auch politische Parteien sind Anlaufstellen des organisierten Lobbyismus.

Bevorzugtes Ziel von jeglicher Form des Lobbyismus sind allerdings nicht Parlamente und Parteien, sondern Regierungen. Da die detaillierte Gesetzesvorbereitung von der Legislative in die Exekutive gewandert ist, wird im großen Apparat der Ministerialbürokratie sowohl die Initiative zu neuen Gesetzesvorhaben ergriffen als auch die Implementierung vorbereitet. Damit ist die Exekutive bevorzugtes Handlungsfeld des organisierten Lobbyismus. Kluge Interessenvertreter werden, neben Kontakten zur Regierungsspitze, verstärkt die kontinuierliche Kommunikation zur mittleren Entscheidungsebene und insbesondere zur Arbeitsebene in den Referaten und Einzelabteilungen pflegen. Interessenverbände erfahren oft früher als das Parlament selbst von den Gesetzen im Referentenstadium. Experten der Interessengruppen sind auch auf vielfältige Weise in ständigen Kommissionen und Arbeitsgruppen in die Arbeitsweise der Ministerialbürokratie eingebunden. In den Ressorts gibt es außerdem Netzwerke, in denen die Exekutive und die Interessengruppen hervorragend zusammenarbeiten.

Schließlich sind noch Medien und die Öffentlichkeit als wichtige Adressaten für Lobbyisten zu nennen. Dies geschieht einerseits durch eigene Publikationen, andererseits durch medienzentrierte Öffentlichkeitsarbeit. Ihre eigenen Zeitschriften sind in ihrer Medienmacht keineswegs zu unterschätzen: Die "ADAC-Motorwelt" oder die "Apotheken-Rundschau" haben eine Millionenauflage. Mit gezielten Public-Relations-Aktivitäten werden die öffentliche Meinung und die Medienlandschaft beeinflusst. Dies stellt dann kein Problem dar, wenn der Absender der Botschaften klar hervorgeht und wenn in den Medien Werbung und redaktioneller Teil klar getrennt werden.

Die Adressaten des Lobbyismus werfen also kein grundsätzliches Legitimationsproblem auf. Alle diese Zielgruppen für Interessenbeeinflussung sind durchaus akzeptabel.

Inhalte und Ideologien: Interessenorganisationen wollen ihre eigenen Interessen durchsetzen: Das erscheint zwingend. Im Rahmen der Pluralismustheorie ist dies nichts Anstößiges. Im Gegenteil, aus dem Widerstreit der Interessen kristallisiert sich ein Gemeinwohl heraus. Paradox mutet allerdings an, dass nahezu alle Interessenorganisationen für sich reklamieren, dem Gemeinwohl zu dienen. Im öffentlichen Meinungskampf gilt es als Standardargument, das Eigeninteresse als das allgemeine Wohl auszugeben. So werden beispielsweise Interessenvertreter der Steinkohleindustrie immer betonen, die Energieversorgung sichern zu wollen. Breite Teile der Öffentlichkeit werden das Spiel mit dem Gemeinwohl durchschauen, dennoch ist der Reklamation des Gemeinwohls durch private Interessen ein gewisses manipulatives Element zu Eigen.

Allerdings kann man hier sicherlich nicht alle Interessenorganisationen über einen Kamm scheren. Selbstverständlich sind Zwangskorporationen - wie die Kammern oder Kirchen - in ganz anderer Weise auf den Dienst am Gemeinwohl verwiesen als privatwirtschaftliche Unternehmensverbände. Auch existiert ein breites Segment von Vereinen und Verbänden, die ausdrücklich auf Gemeinnützigkeit angelegt sind und deshalb steuerlich privilegiert werden. Verbände des Sozial-, Umwelt- oder Tierschutzbereiches zählen hierzu. Andere möchten advokatorisch ein öffentliches Interesse vertreten, wie beispielsweise die Menschenrechtsorganisation Amnesty International oder die Anti-Korruptionsliga Transparency International. Allerdings darf die Privilegierung solcher Gruppen nicht so weit gehen, ihr Wirken mit dem Gemeinwohl gleichzusetzen. Denn auch Umweltschutz oder Menschenrechte bleiben "Interessen", die von engagierten Menschen vertreten werden, die sich damit aber noch nicht zu "Gemeinwohlengeln" verwandeln. Trotz problematischer Randerscheinungen bleibt das Vertreten von Interessen, seien sie am privaten Nutzen orientiert oder auf das Gemeinwohl ausgerichtet, legitim und akzeptabel, es sei denn, es klafft eine allzu große Kluft zwischen Privatinteressen und reklamiertem Allgemeinwohl.

Mittel und Methoden der Interessendurchsetzung: Das Spektrum der Aktivitäten von Interessenverbänden ist fast unerschöpflich. Es reicht vom Anruf bei Abgeordneten, von Pressekonferenzen oder Großdemonstration und Streik bis hin zu Ämterpatronage und Erpressung. Damit sind wir im Kernbereich unserer Thematik angelangt. Waren Organisationsformen, Adressaten und Ideologien der Interessenorganisationen noch weitgehend neutral gegenüber einer normativen Bewertung, sind es die Aktionsformen nicht. Hier ist die ganze Palette von legitimem zu illegitimem, von legalem zu illegalem, von akzeptablem zu inakzeptablem Verhalten zu registrieren; hier wird Lobbyismus zur Schattenpolitik. Die Achillesferse des Lobbyismus sind seine Aktionsformen. Es liegt die Versuchung nahe, zur Durchsetzung eigener Interessen auch nicht akzeptable Methoden anzuwenden. Das gesamte Spektrum der Aktionsformen kann man in folgende fünf Methoden aufgliedern: Information und Kommunikation, Integration und Selbstregulierung, personelle Penetration, Politikfinanzierung und politische Pression.


Der weiße und der schwarze Sektor



Eine Zuordnung des Lobbyismus in den weißen Sektor ist zunächst formell gewünscht: Interessenpolitik ist im Grundgesetz geschützt durch die Grundrechte, insbesondere die Versammlungs-, Meinungs- oder Pressefreiheit wie auch das Koalitionsrecht. Darüber hinaus ist auch ein indirektes politisches Mitwirkungsrecht für Interessenorganisationen gewährleistet, denn Artikel 21 GG gesteht den politischen Parteien eben nur zu, dass sie an der politischen Willensbildung des Volkes "mitwirken". Dadurch ist zwar eine Privilegierung gegeben, aber kein Monopol für die Parteien postuliert. Auch Interessenorganisationen können demnach mitwirken.

Insofern schützt unsere pluralistische Gesellschaftsordnung gezielt die breit gefächerte Interessenartikulation.[11] Sie betont die notwendige Repräsentanz vielfältiger Organisationen im Kräfteparallelogramm der Gesellschaft, die eben nicht den Staat a priori als Garanten des Gemeinwohls sieht, sondern erst die Konkurrenz der Einzelinteressen a posteriori zum Allgemeinwohl führe. Interessen genießen hohe Autonomie; ihre Anerkennung ist Ausdruck wesentlicher Abgrenzung zu autoritären Regimen mit einem Interessenmonopol. Konsensbildung und Konfliktaustragung sind wichtige Resultate der dezentralen Interessengliederung und -formulierung. Ziel ist ein pluralistischer Wettstreit um die besten Argumente. So weit, so gut: Alles, was legal und legitim ist, gehört zum weißen Sektor.

Dem weißen Sektor gegenüber befindet sich der schwarze, der Bereich des kriminellen Einflusses. Hierzu zählt alles, was klar verboten, was illegal und illegitim ist. Handlungsmotivation ist hier eine Nutzenmaximierung gegenüber normgeleitetem Agieren im öffentlichen Raum. Mit dem Durchsetzen egoistisch motivierter Ziele, welche nicht in einem multipolaren Entscheidungsprozess getroffen werden, wird das zentrale Charakteristikum demokratischer Politik umgangen: das verfasste egalitäre Prinzip. Zu diesem Sektor gehört auch jegliche Parteien- oder Politikfinanzierung, die gegen die Gesetze verstößt: Von der Flick-Affäre in den achtziger Jahren über den CDU-Parteifinanzierungsskandal der neunziger Jahre (Walther Leisler Kiep, Helmut Kohl und Manfred Kanther) bis zu Jürgen Möllemann von der FDP, gegen den die Staatsanwaltschaft ermittelte, oder die Müll-Affäre der Kölner SPD. Überall gehört illegale Parteienfinanzierung zum schwarzen Sektor des inakzeptablen Lobbyismus. Allerdings ist auch dieser Bereich durchaus im Fluss. Denn das Parteiengesetz, das die Finanzierung regelt, ist in den vergangenen Jahrzehnten mehrfach verschärft worden, sodass heute illegale Praktiken vor zehn oder zwanzig Jahren noch akzeptabel erschienen.[12]

Das Beispiel der illegalen Parteienfinanzierung mag als Illustration des schwarzen Sektors genügen.[13] Auch dort, wo die politische Druckausübung (Pression) mit Nötigung oder erpresserischen Mitteln wahrgenommen wird, handelt es sich um einen klaren Fall von Illegalität. In der deutschen politischen Kultur sind solche Praktiken allerdings kaum nachzuweisen.


Die Grauzone ist die Problemzone



Dieser Sektor wird dadurch definiert, dass es sich hier nicht um klar illegales Verhalten handelt, sondern um ein illegitimes, das von der Öffentlichkeit nicht akzeptiert wird. Während der zuvor beschriebene weiße und schwarze Sektor eine klare Einteilung in antagonistische Pole erfahren haben, ist eine eindeutige Zuordnung der Grauzone schwieriger zu umreißen, sie ist amorph. Die Maßstäbe sind schwankend und unklar. Was vor Jahrzehnten üblich war, wird heute womöglich skandalisiert. In den vergangenen Jahrzehnten haben sich Einstellungen dazu, was Politiker und Lobbyisten dürfen oder nicht dürfen, gewandelt. Die Akzeptanz von bestimmten politischen Verhaltensweisen mag nicht nur in Nord- und Südeuropa differieren; selbst in Deutschland, ob West oder Ost, Nord oder Süd, kann es über das Verhalten, welches politisch korrekt ist, Unterschiede geben. Ein bayerischer "Vollblutpolitiker" wie weiland Franz-Josef Strauß mag in der damaligen Zeit, in der dortigen Provinz als geniales Schlitzohr ("Dös is a Hund!") bewundert worden sein. Von jenseits des Weißwurst-Äquators sorgte seinerzeit der "Spiegel" nach gleichnamiger Affäre für seinen Rücktritt. Als bayerischer Ministerpräsident hat er sich zwar rehabilitiert. Heute aber, da sind wir uns sicher, würde sein Politikstil kaum mehr Akzeptanz finden.

Die gezielte Beeinflussung durch Unternehmensverbände ist bislang primär unter der theoretischen Lupe unproblematisch. Die als legitim eingestufte Interessensvertretung verdunkelt sich leicht durch die Praxis lobbyistischen Handelns: Keiner der fünf Sektoren der Methoden des Lobbyismus ist vor einem Absickern in die Grauzone problematischen Verhaltens gefeit.

Information und Kommunikation: Unproblematisch bleiben sicherlich (fast) alle Aktivitäten aus dieser Sektion. Persönliche Kontakte zu allen wesentlichen politischen Entscheidungsträgern in Parlament, Regierung, Parteien und Medien sind für die Lobbyisten legitim und notwendig. Das gilt auch für die Werbe- und Informationskampagnen in eigenen Verlautbarungen (free media) und finanzierten Anzeigen, Sponsoring oder anderen Aktionen (paid media) - von der Presseerklärung bis zum Großkongress. Auch wenn dadurch Beziehungsnetzwerke - wir kennen uns, wir helfen uns - entstehen, sind diese keineswegs per se verwerflich. Es ist nur allzu menschlich, auf Bekannte, die man einschätzen kann, auf die man sich verlassen kann, zurückzugreifen. Vertrauen ist in der Tat ein Kapital, dass bei jeglichen menschlichen Beziehungen eine tragende Rolle spielt, so auch in der Politik. Gefahren bestehen jedoch im Missbrauch solcher Netzwerke.

Information und Kommunikation sind allerdings zu beanstanden, wenn die Quelle verunklart wird. Vermeintliche Public Interest Groups, Bürgerkonvente oder beispielsweise die "Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft" werden zu Recht problematisiert, wenn sich dahinter einseitige Financiers, zum Beispiel Arbeitgeberverbände, verbergen. Wenn sich private Interessen mit Gemeinwohlideologien tarnen, ist generell Vorsicht angebracht.

Integration und Selbstregulierung: Hier segeln vermeintlich wissenschaftliche Experten gerne unter einer getarnten Flagge von Interessenorganisationen. Deshalb wird zu Recht die Offenlegung der Interessenbeziehungen von Abgeordneten verlangt. In diesem Zusammenhang übliche Praxis ist die Methode der Positionsvergabe an einflussreiche Politiker. Sie ist mit einem demokratiekritischen Geschmack behaftet: Erfolgt sie vor einer Entscheidung, welche zugunsten der Interessengruppen ausfällt, liegt der Verdacht nahe, dass es sich um den Aspekt der Vorteilsnahme handelt - ein Straftatbestand, problemlos als illegal einzustufen. Erhalten hingegen Akteure ex post hoch dotierte Posten, erhellt sich der verdunkelte Bereich, der Vorwurf illegaler Einflussnahme verblasst. Dennoch stellt sich die Frage, ob der Schritt bereits hinter verschlossenen Türen im Hinblick auf später getroffene Entscheidungen besprochen wurde. Das wäre schlicht illegitim. Dies ist ein Aspekt, welcher auch diese Form der Einflussnahme diskreditieren müsste und sie dem grauen Sektor zuordnen würde. Als Lösungsansatz wird nach prominenten Fällen in der jüngsten Vergangenheit gegenwärtig öffentlich über Karenzzeiten für aus dem Amt scheidende Amtsträger nachgedacht. Lediglich jene Formalisierung könnte dieses Verfahren unter demokratietheoretischen Aspekten umfassend erhellen.

Personelle Penetration: Die "Verbandsfärbung" von Bundestagsausschüssen und entsprechenden Abteilungen der Ministerialbürokratie ist schon vor Jahrzehnten thematisiert worden. Ein personalpolitisches Durchdringen der Exekutive mit Verbandsvertretern ist zwar wegen der recht strikten Regeln des deutschen Berufsbeamtentums weniger gut zu bewerkstelligen. Es kann allerdings durchaus vorkommen, dass ein Verbandsvertreter als Minister in die Regierung eintritt. So war es in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik durchaus üblich, dass Interessenvertreter in das Kabinett berufen wurden. Unter der Regierung Gerhard Schröder ist die Entscheidungsvorbereitung durch Räte und Kommissionen besonders gepflegt worden, sodass einige schon von einer neuen Form der Räteregierung gesprochen haben.[14] Auch in diesen Kommissionen hatten Experten der großen Interessenverbände regelmäßig Sitz und Stimme. Die Interessenbruderschaften in Exekutive und Legislative - ob der Vertriebenen, der Landwirtschaft oder der Gewerkschaften - sind in zahlreichen Studien zum Lobbyismus immer wieder angesprochen worden. In diesem Nebel von personellen Netzwerken sind klare Konturen schwer auszumachen. Ganz problematisch wird es, wenn auch die Medien noch einbezogen werden, wie in Teilen der Wirtschaftspresse, oder noch deutlicher bei Reiseberichterstattungen und Autotests. Selten finden sich hier noch eindeutig kritische Berichte.

Politikfinanzierung: Parteispenden müssen in der Bundesrepublik diffus sein, dürfen keine konkreten Handlungserwartungen zur Motivation haben. Einflussspenden sind verboten. Das ist kompliziert im Hinblick auf die Zuordnung, denn Parteihandeln ist eng an öffentliche Meinungen geknüpft, da mittelfristig die Wiederwahl Ziel parteipolitischer Akteure ist. Demnach werden Parteien stets Interessen der Wählerinnen und Wähler im Auge behalten, jedwede Parteispende könnte so auch als Unterstützungsleistung für parteipolitische Entscheidungen interpretiert werden. Im Allgemeinen ist die Parteienfinanzierung im Vergleich zu anderen Ländern in Deutschland sehr detailliert festgelegt und sorgt bei größeren Spenden für eine weitgehende Transparenz. Auch wenn Parteispenden durch das Parteiengesetz genauestens geregelt sind, besteht weiterhin das Problem, dass es hier im Gegensatz zu den meisten anderen Ländern keinerlei Obergrenzen politischer Spenden gibt. Auch die Tatsache, dass juristische Personen, also Firmen oder Verbände, Parteien spenden dürfen, obwohl sie selbst über kein Wahlrecht verfügen, wird international in der Regel ausgeschlossen. Hier besteht eine Grauzone, wo beträchtlicher Nachbesserungsbedarf herrscht.

Politische Pression: Die Druckausübung ist in Bezug auf Wahlaufrufe organisierter Interessen in der Geschichte der Bundesrepublik in den Hintergrund getreten. Wurden in den fünfziger und sechziger Jahren Hirtenbriefe der katholischen Bischöfe oder Wahlprüfsteine der Gewerkschaften noch heiß diskutiert, so ist die Verpflichtungsfähigkeit dieser Verbände für die Wahlentscheidung ihrer Mitglieder nicht mehr nennenswert. Dennoch ist vielfältiger, subtil abgestimmter Druck auf Abgeordnete, Regierungen, Fraktionen und Parlamente durch organisierte Interessen an der Tagesordnung. Dabei ist zunächst sicherlich jedwede Form der Drohung und Nötigung am unmittelbarsten mit einer nicht legitimen Einflusssicherung in Verbindung zu setzen. Allein das Wesen einer solchen Variante der Interessendurchsetzung verlässt den Pfad des inhaltlich-argumentativen Überzeugens. Nicht der Informationsgehalt ist entscheidend für das Auslassen oder Initiieren von Verhaltensmustern, sondern die (gewaltsame) Einschüchterung. Es muss deshalb unmissverständlich konstatiert werden, dass der weiße Bereich verlassen wurde, sobald ein Drohpotenzial ausschlaggebendes Moment für nachfolgende Beschlussfassungen ist. Gewalt als Medium der Interessenartikulation und -durchsetzung ist in Demokratien nicht zu legalisieren oder zu legitimieren.


Was tun?



Wir haben aufgezeigt, dass ein Schwarzweißdenken in der Debatte um den Einfluss der Unternehmensverbände die Realität verfälscht. So vielfältig wie die vertretenen Interessen, so unterschiedlich sind auch die Modi ihrer Artikulation und Implementierung. Neben einer legitimen ist auch eine nicht legitimierbare Variante der Einflussmehrung erkennbar. Doch Alltag und Praxis der Interessenartikulation lassen vermuten, dass sich wesentliche Facetten der Einflussnahme dem Spannungsfeld zwischen den Polen zuordnen lassen - dem grauen Sektor. Auf diesen sollte sich die Öffentlichkeit konzentrieren. Der weiße Bereich des akzeptablen Lobbyismus und der schwarze Bereich der Illegalität sind unproblematisch. In Letzterem gibt es höchstens ab und zu Vollzugsdefizite. Hier ist der Justizsektor gefragt; so müsste beispielsweise das Delikt der Abgeordnetenbestechung in Deutschland stärker juristisch gefasst werden. Spannend ist es jedoch in der Grauzone der mittleren Sphäre.

Sämtliche Formen und Kanäle des Einflusses von Interessenorganisationen können legitim und akzeptabel sein, wenn sie transparent bleiben. Bürger und Wählerinnen müssen wissen, für wen sie sich entscheiden, wenn sie ihre Volksvertreter bestimmen. Und sie müssen im öffentlichen Meinungskampf wissen, wer sie informieren oder manipulieren will. Ein Transparenzgebot fördert die Rolle der Zivilgesellschaft. Deswegen sind die Offenlegungspflichten zu verbessern, gerade auch im Hinblick auf die Nebentätigkeiten der Bundestagsabgeordneten. Denn sie sind wesentliche Adressaten der Lobbytätigkeit, eine Offenlegungspflicht sämtlicher Bezüge würde Entscheidungen nachvollziehbarer machen und die Grauzone erhellen. Dabei reicht das Spektrum möglicher Publikationspflichten von Nebentätigkeiten ab einem Schwellwert bis hin zur vollständigen Offenlegung des Aktien- oder Immobilienbesitzes. In Deutschland wird die Offenlegung der Nebentätigkeiten von Abgeordneten durch die Verhaltensregeln des Bundestages bestimmt. Es gibt Überlegungen, diese als Gesetz zu formulieren und die Sanktionsmöglichkeiten bei Verstößen zu erweitern. Gleichzeitig könnten die Verhaltensregeln auch ex ante auf Personen übertragen werden, die sich um ein Parlamentsmandat bewerben.[15]

Wichtig im Hinblick auf eine mögliche Nachvollziehbarkeit ist das bereits implementierte Informationsfreiheitsgesetz, das Verwaltungshandeln offen legen soll. Die Lobbyliste des Bundestages weist ebenfalls in die richtige Richtung, kann aber neue Formen des Lobbyismus, sei es durch Unternehmen selbst oder durch Public-Affairs-Firmen, nicht erfassen. Deshalb sollte nicht nur Interessenverbänden, sondern allen Lobbyisten die Pflicht auferlegt werden, sich in ein Register einzutragen, dort ihre Finanzquellen, Aufwendungen und Auftraggeber zu benennen sowie sich an Regeln des akzeptablen Verhaltens zu orientieren. Als Vorbild einer solchen Offenlegungspflicht wird häufig der "Lobby Disclosure Act" der USA von 1995 ins Feld geführt. Dieser operiert mit einem weiten Lobbyismusbegriff, indem er darunter all jene subsumiert, "die mehr als 20 Prozent ihres Halbjahreseinkommens aus präzise definierten Lobbytätigkeiten"[16] beziehen.

Zusätzlich zu den Instrumentarien einer detaillierteren Publikation von Tätigkeiten und Nebenverdiensten wird in der Öffentlichkeit gegenwärtig über Karenzzeiten für aus dem Amt scheidende Politiker diskutiert. Transparency International schlägt eine Frist zwischen drei und fünf Jahren vor, bevor ehemalige Amtsträger Positionen in Unternehmen der freien Wirtschaft bekleiden, welche sich mit jenen Interessen befassen, die einst im Aufgabenfeld des Politikers lagen. Andere Überlegungen bestehen für aktive Mandatsträger. Diese sollten beispielsweise keine leitenden Funktionen in einem Interessenverband wahrnehmen dürfen, um ebenfalls das Problem der personellen Penetration zu entschärfen.

Abschließend können auch stärkere Partizipationsmöglichkeiten der Bevölkerung gefordert werden. Dadurch kann sich ein äußerst flexibles und an die gesellschaftlichen Realitäten angepasstes Kontrollinstrument entwickeln. Denn die für demokratisches Handeln unverzichtbare Offenheit und Sachkompetenz orientiert sich stets aufs Neue an kritischen Sachverhalten und sanktioniert diese bei Bedarf - im Zusammenhang mit illegitimem politischem Einfluss schlicht mit Wahlentzug. Lobbyismus wird so stets den Werten der Gesellschaft gerecht.


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Fußnoten

1.
Jörg Fisch/Reinhard Kosselleck/Ernst-Wolfgang Orth, Interesse, in: Otto Brunner u.a., Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 3, Stuttgart 1982, S. 305ff.
2.
Vgl. Ulrich von Alemann/Erhard Forndran (Hrsg.), Interessenvermittlung und Politik. Interesse als Grundbegriff der Sozialwissenschaften, Opladen 1983.
3.
Albert O. Hirschman, Leidenschaften und Interessen, Frankfurt/M. 1980, S. 51.
4.
Heinrich von Treitschke, Politik, Bd. 1, Leipzig 1897, S. 67.
5.
J. Fisch u.a. (Anm. 1), S. 307.
6.
Thomas Leif/Rudolf Speth, Anatomie des Lobbyismus, in: dies. (Hrsg.), Die stille Macht. Lobbyismus in Deutschland, Wiesbaden 2003, S. 9.
7.
Vgl. Thomas Leif/Rudolf Speth, Die fünfte Gewalt. Wie Lobbyisten die parlamentarische Demokratie unterlaufen, in: Die Zeit online vom 2.3. 2006; sowie dies. (Hrsg.), Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Wiesbaden 2006. Diese Neuerscheinung konnte nicht mehr umfassend ausgewertet werden.
8.
Martin Sebaldt/Alexander Straßner, Verbände in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung, Wiesbaden 2004, S. 13.
9.
Ulrich von Alemann, Schattenpolitik. Streifzüge in die Grauzonen der Politik, in: Claus Leggewie (Hrsg.), Wozu Politikwissenschaft?, Darmstadt 1994.
10.
Vgl. statt vieler Th. Leif/R. Speth (Anm. 6); M. Sebaldt/A. Straßner (Anm. 8); oder etwas älter Ulrich von Alemann, Organisierte Interessen in der Bundesrepublik, Opladen 1987.
11.
Vgl. Hans-Jürgen Papier, Zum Spannungsverhältnis von Lobbyismus und parlamentarischer Demokratie. Vortrag anlässlich der Vorstellung des Buches "Diefünfte Gewalt" am 24.2. 2006 in Berlin, in: www.bpb.de/files/LD34GU.pdf (28.3. 2006).
12.
Vgl. dazu Bundespräsidialamt (Hrsg.), Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung, Baden-Baden 2001.
13.
Insgesamt zum Thema Korruption vgl. Ulrich von Alemann (Hrsg.), Dimensionen politischer Korruption, Wiesbaden 2005.
14.
Vgl. Rolf G. Heinze, Die Berliner Räterepublik, Opladen 2002.
15.
Vgl. Carolin Richter, Lobbyismus und Abgeordnetenbestechung - Legitimität und Grenzen der Einflußnahme von Lobbyisten auf Abgeordnete, Aachen 1997.
16.
Manfred Redelfs, Mehr Transparenz gegen die Macht der Lobbyisten, in: Th. Leif/R. Speth (Hrsg.) (Anm. 7).