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30.3.2006 | Von:
Paul Kevenhörster

Das Millennium-Projekt

Probleme der Länderauswahl

So gut begründet die Kriterien der Länderauswahl und so transparent die Methode des Vorgehens auch sein mögen, so überraschend sind einige potenzielle Ergebnisse. Ägypten und China qualifizieren sich eindeutig, obwohl China eine problematische Menschenrechtsbilanz aufweist und Ägypten die amerikanischen Hilfeleistungen in der Vergangenheit vielfach nicht zielorientiert und nicht vereinbarungsgemäß genutzt hat. Ägypten schneidet bei dem Indikator "wirtschaftliche Freiheit" positiv ab, obwohl seine Wirtschaftspolitik durch Überregulierung und Protektionismus gekennzeichnet ist. Die Aussagekraft der verwendeten makroökonomischen Indikatoren darf somit nicht überschätzt werden.

Damit bleibt für die Auswahl der Nehmerländer des Millennium-Projektes trotz der formalen Strenge und methodischen Stringenz der Selektionskriterien ein erheblicher politischer Gestaltungsspielraum. In die gleiche Richtung wirkt die Einbeziehung der Gruppe der Länder mit niedrigem mittleren Einkommen in der gegenwärtigen Ausbauphase des Programms: Dieser Schritt ermöglicht auch die Berücksichtigung strategisch wichtiger Partnerländer wie Ägypten, Jordanien und Südafrika. Es ist daher damit zu rechnen, dass auch das Millennium-Projekt - gerade wegen der Motive seiner Konzipierung - in der Praxis nicht nur genuin entwicklungspolitischen Maßstäben folgen wird, wie sie der Auswahl der Partnerländer zugrunde liegen, sondern auch den außenpolitisch-strategischen Interessen der Vereinigten Staaten.

Die Anwendung der Auswahlkriterien führt daher aus außen- und entwicklungspolitischer Perspektive zu durchaus widersprüchlichen Ergebnissen.[18] Das einen demokratischen Wandel durchlaufende Indonesien kommt wegen starker Korruption nicht in die engere Wahl, wohl aber Vietnam - trotz fehlender politischer Freiheit, unzureichender Investitionen in Bildung und eines für die Gründung von Unternehmen erforderlichen langen Zeitaufwandes (68 Tage).[19] Asien erfreut sich so insgesamt neuer Zuwendung zu einem Zeitpunkt, da andere Geber wie auch Japan ihre Hilfe zurückfahren. So sehen auch China aufgrund wirtschaftlicher Liberalisierung und die Philippinen nach einem erfolgreichen Prozess der Demokratisierung neue, positive Förderperspektiven. Ohne Chancen sind dagegen Indonesien, Afghanistan, Burma, Laos und Pakistan. Auf diese Diskrepanz weisen auch die Kritiker hin, die eine "Zweiklassengesellschaft" armer Entwicklungsländer entstehen sehen. Die Einstufung Pakistans ist dabei insoweit einleuchtend, als dieses Land bei allen vier Indikatoren demokratischer Regierungsweise im Freedom-House-Bericht nur unterdurchschnittliche Werte erzielte. Dagegen hat Indonesien bei einem der vier Kriterien einen weit überdurchschnittlichen Wert erreicht (Verantwortlichkeit/Öffentliche Partizipation 4,03).[20]

Durch die Entwicklung und den Einsatz einer wissenschaftlich fundierten und transparenten Methode der Länderauswahl hat die Regierung damit begonnen, den Selektionsprozess "in bemerkenswertem Umfang zu politisieren".[21] Der Spielraum für eine politisch-opportune Instrumentalisierung der Entwicklungspolitik ist daher schmaler geworden. Zugleich könnte sich aber die Konzentration des Projektes auf die ärmsten Länder in der weiteren Ausbauphase deutlich abschwächen. Das bedeutet: Je stärker sich das Millennium-Projekt auf wenige Länder mit einer überzeugenden politischen Leistungsbilanz konzentriert, umso geringer wird seine Auswirkung auf globale Armut und Ungleichheit ausfallen.

Die Fähigkeit der Nehmerländer, die zusätzlichen Mittel des Millennium Challenge Account sinnvoll für die Förderung der Entwicklung von Wirtschaft und Gesellschaft einzusetzen, ist vom Center for Global Development geprüft worden. Der Befund: Wenn man die Wirkungen der Öffentlichen Entwicklungshilfe in jenen Entwicklungsländern untersucht, die für eine Förderung durch die MCC in Betracht kommen, so haben die Hilfeleistungen der Geber die Fähigkeit dieser Länder zu einem angemessenen Management in den vergangenen vier Jahrzehnten zwar in den meisten Fällen nicht überfordert.[22] Gleichwohl bleibt jedoch der Aufbau eines leistungsfähigen Systems von Evaluation und Monitoring vordringlich.

Für das Haushaltsjahr 2006 haben 34 Entwicklungsländer die Aufnahmeprüfung anhand der Basisindikatoren bestanden. Davon gehören 26 Staaten der Gruppe der Niedrigeinkommensländer (LIC) und acht Staaten der Gruppe der Länder mit niedrigen mittleren Einkommen an (LMIC). Während etwa Burkina Faso, Osttimor und Tansania der erstgenannten Gruppe mit guten Aufnahmechancen angehören, wird die Berücksichtigung der Länder der zweiten Gruppe von Entwicklungsexperten mit dem Hinweis in Frage gestellt, diese Staaten seien dreimal so wohlhabend wie die der ersten Gruppe und verfügten zudem über andere Finanzierungsquellen. Der MCC-Vorstand dürfe nicht zu viele Ausnahmen zulassen.[23]

Die Entwicklung leistungsfähiger Agrarmärkte und der verbesserte Zugang von Nahrungsmittelproduzenten aus dem Süden zu den Märkten des Nordens sind in der bisherigen Schwerpunktsetzung des MCA noch zu wenig profiliert.[24] Auch in den Augen seiner Kritiker ist das Millennium-Challenge-Projekt dennoch ein äußerst ehrgeiziges und anspruchsvolles Vorhaben.[25] Der Kampf um die Mittelvergabe scheint jedoch vorläufig entschieden.[26] Nach Berechnungen des Center for Global Development und des Center on Budget and Policy Priorities sollte die Phase kontinuierlicher, bedeutender Entwicklungshilfeetats im Jahr 2005 zu Ende gehen. Zieht man die Entwicklungshilfeausgaben für den Irak ab, wird die Regierung im Jahre 2005 real genauso viel für Öffentliche Entwicklungshilfe aufgewendet haben wie im Vorjahr.[27]

Die beiden Forschungszentren gehen aufgrund ihrer Haushaltsanalysen sogar so weit zu vermuten, dass der reale Gesamtumfang der Öffentlichen Entwicklungshilfe der Vereinigten Staaten im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts nach Abzug der Wiederaufbauausgaben für den Irak niedriger sein wird als in jeder anderen Dekade seit dem Zweiten Weltkrieg. Symptomatisch für diese Entwicklung ist auch die Tatsache, dass die Mittelanforderungen für die beiden neuen "Vorzeigeprojekte" der amerikanischen Regierung - das Millennium-Projekt und den HIV/AIDS-Nothilfeplan - inzwischen deutlich geringer ausfallen als ursprünglich angekündigt. Im Einzelnen stellt sich diese Entwicklung folgendermaßen dar: Nach dem internationalen Wert des US-Dollar berechnet und unter Ausschluss der Hilfeleistungen an den Irak wird die amerikanische ODA im Jahre 2005 einen Umfang (14,21 Mrd. Dollar) erreichen, der knapp unter dem Niveau der achtziger Jahre liegt (14,34 Mrd.), aber höher ist als der Durchschnitt der neunziger Jahre. In den achtziger Jahren machte der ODA-Anteil an den Bundesausgaben 0,92 Prozent aus, im Jahre 2005 nur noch 0,59 Prozent.[28] Schließt man die Irak-Ausgaben ein, werden die ODA-Ausgaben im Jahre 2005 allerdings 22,1 Mrd. Dollar ausmachen (statt 14,2 Mrd. Dollar).

Gegenwärtig befindet sich das Millennium-Projekt in einem sich verschärfenden Dilemma zwischen einer wachsenden Zahl von Partnerländern, unzureichenden Haushaltsmitteln und unklaren politischen Perspektiven. MCC und Administration werden daher gegenüber dem Kongress darauf bestehen müssen, doch noch die beantragten drei Mrd. Dollar für das Haushaltsjahr 2006 und fünf Mrd. Dollar für das Haushaltsjahr 2007 zu erhalten. Sonst müsste sich die MCC gezwungen sehen, wenn die Organisation ihre Qualitätsmaßstäbe aufrechterhalten will, mit einer kleineren Anzahl von Staaten als geplant (etwa 15 bis 20) Abkommen abzuschließen.[29]


Fußnoten

18.
Offensichtlich gibt es keinen allgemein akzeptierten Maßstab für die Leistungsfähigkeit staatlicher Institutionen. Diese können an grundlegenden Funktionen (Verteidigung, Rechtssicherheit, Eigentumsschutz, Gesundheit), an intermediären Funktionen (Erziehung, Umweltschutz, Sozialversicherung) und an aktivierenden Funktionen (Industriepolitik, Umverteilung) gemessen werden. Für die Entwicklungspolitik dürften auch weiterhin Indizes am aussagefähigsten sein, die die Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns anhand grundlegender und auch einzelner intermediärer Funktionen messen. Vgl. Francis Fukuyama, State-Building. Governance and World Order in the 21st Century, Ithaca (N.V.) 2004, S. 9.
19.
Vgl. Murray Hiebert, More Aid, But New Strings, in: Far Eastern Economic Review, 20.2. 2003, S. 12 - 14.
20.
Vgl. Freedom House, Countries at the Crossroads, 2004. A Survey of Democratic Governance, New York-Washington, D.C. 2004, S. 13.
21.
Steven Radelet, Bush and Foreign Aid, in: Foreign Aid, 82 (2003) 5, S. 111.
22.
Vgl. Michael Clemens/Steven Radelet, The Millennium Challenge Account: How much is too much, how long is long enough? Center for Global Development Working Paper Nr. 23, Washington, D.C., Februar 2003.
23.
Vgl. Steve Radelet, Round Three of the MCA: Which Countries are Most Likely to Qualify in FY 2006?, Washington, D.C., 17.10. 2005, Center for Global Development, in: www.cgdev.org/content/opinion/detail/4710 (1.3. 2006).
24.
Vgl. Joachim von Braun, Action to Address World Hunger, Prepared for Presentation to the Committee on Foreign Relations, United States Senate, Washington, D.C., 25.2. 2003.
25.
Vgl. Glenn Kessler, Reinventing U.S. Foreign Aid at Millennium Challenge Corporation, in: Washington Post vom 10.8. 2004.
26.
Vgl. Mr. Bush's Challenge, in: Washington Post vom 12.11. 2004, S. 24.
27.
Vgl. Rikhol Bhavani/Nancy Birdsall/Isaac Shapiro, Wither Development Assistance? An Analysis of the President's 2005 Budget Request, Washington, D.C., Juli 2004.
28.
Vgl. ebd., S. 3.
29.
Vgl. Sheila Herrling/Steve Radelet, The MCC Between a Rock and a Hard Place: More Countries, Less Money and the Transformational Challenge, Washington, D.C., 27.10. 2005, Center for Global Development, in: www.cgdev.org/cintent/opinion/detail/4734 (1.3. 2006).