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30.3.2006 | Von:
Paul Kevenhörster

Das Millennium-Projekt

Mit dem Millennium-Projekt hat die amerikanische Entwicklungspolitik Demokratie und Entwicklung als Zielperspektive definiert. Es geht vorrangig darum, politische Reformen anzuregen, die Leistungsfähigkeit staatlichen Handelns zu verbessern und nachhaltiges Wachstum zu fördern.

Einleitung

Die Entwicklungshilfe ist in den Vereinigten Staaten aus dem Schatten der Außenpolitik herausgetreten. Schon in ihren Anfängen hat sie im Dienste außenpolitischer Ziele gestanden. In einer ersten Welle hat die Auslandshilfe den Wiederaufbau Europas und Asiens nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges vorangetrieben, in einer zweiten die Transformation der Reformstaaten nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion gefördert und in einer dritten, noch andauernden Phase Entwicklung und Demokratie in der Dritten Welt unterstützt.[1]





Welches sind die politischen Grundlagen der amerikanischen Entwicklungspolitik in der Gegenwart? Und inwiefern ist diese Politik historisch vorgeformt? Lassen sich neue Perspektiven erkennen? Bei der amerikanischen Entwicklungshilfe stehen sechs Ziele im Vordergrund, von denen die ersten drei bereits seit etwa fünf Jahrzehnten verfolgt werden.[2]

Erstens: die Wahrung amerikanischer Sicherheitsinteressen. Hierbei ging es in den ersten Nachkriegsjahrzehnten vorrangig um die Eindämmung des Kommunismus in Griechenland, der Türkei, Korea, Lateinamerika, Indochina, Südafrika und Mittelamerika durch Mittel des Economic Support Fund (ESF).

Zweitens: Entwicklungsförderung. Dieses Ziel umfasst drei Förderansätze: den länderbezogenen Ansatz mit dem Ziel der Vermittlung von Wachstumsimpulsen und der Befriedigung von Grundbedürfnissen; der transnationale Ansatz zielt auf neue Fragen von globaler Bedeutung wie Bevölkerungsentwicklung oder die Sicherheit der Nahrungsmittelversorgung; der sozialpolitische Ansatz wendet sich schließlich "human concerns" zu und begründet Förderprogramme für benachteiligte Bevölkerungsgruppen (Kinder, Frauen, Kranke).

Drittens: humanitäre Hilfe. Dieser Hilfetyp ist der innen- und außenpolitisch am wenigsten strittige. Er umfasst alle humanitären Maßnahmen im Falle von Katastrophen in den ärmeren Ländern (Flutkatastrophen, Dürreperioden, Epidemien, Taifune, Hurricans, Erdbeben, Vulkanausbrüche, Erdrutsche, Terrorakte und Bürgerkriege).

Viertens: Förderung der Transformation von Reformstaaten. Diese Hilfe gilt dem Übergang zu Demokratie und Marktwirtschaft in der früheren Sowjetunion und ihren früheren Satellitenstaaten. Hierbei geht es vorrangig um Projekte der Technischen Zusammenarbeit, Bildungsmaßnahmen und Hilfe beim Aufbau demokratischer Verwaltung, von Parteien und Medien.

Fünftens: Demokratieförderung. Diesem Ziel ist von der Administration seit Anfang der neunziger Jahre stärkeres Gewicht beigemessen worden. Es ist mit jenen der Friedenssicherung und der Konfliktprävention eng verknüpft, ebenso mit der Förderung entwicklungsorientierten staatlichen Handelns (good governance) und der Sicherung einer verantwortlichen, transparenten öffentlichen Verwaltung in den Partnerländern. Diese Hilfe soll die Unterstützung einer demokratischen Opposition in autoritären Staaten, die Förderung politischer Reformen und die Stärkung von Nichtregierungsorganisationen einschließen.

Sechstens: Exportförderung. Zwar ist die Ausweitung von Außenhandelsmärkten nicht primäres Ziel der Auslandshilfe. Entsprechend werden Verfahren der "Mischfinanzierung" im Unterschied zu anderen Geberstaaten nicht angewendet. Dennoch wird die Förderung amerikanischer Exporte als eine willkommene Nebenwirkung der Öffentlichen Entwicklungshilfe angesehen. Auch mit der multilateralen Hilfe wird die Erwartung an eine dem Hilfevolumen entsprechende Beteiligung amerikanischer Firmen an Aufträgen im Rahmen der Projektabwicklung verbunden.

Durch welche Organisationsstruktur werden diese Ziele der Auslandshilfe umgesetzt? Das Management der amerikanischen Hilfe ist in den 90er Jahren stark dekonzentriert worden. Einer großen Zahl von mehr als 100 Ländern wird Hilfe zur Verfügung gestellt. Innur wenigen Staaten (Bosnien-Herzegowina, Ägypten, Israel, Jordanien, Russland, Ukraine sowie den palästinensischen Autonomiegebieten) übersteigt die Hilfe 100 Millionen Dollar im Jahr. Mit diesem Rückgang des Hilfevolumens pro Land und der größeren globalen Streuung des Hilfevolumens erwiesen sich die bisherigen Prüfungs-, Steuerungs- und Monitoringverfahren und die jeweilige Länderrepräsentanz als kostspielig und wenig effektiv. Ebenso aufwendig ist das Verfahren der Haushaltsaufstellung und Budgetbewilligung durch den Kongress, das in der Regel eineinhalb Jahre umspannt. Falls der Kongress nicht rechtzeitig ein Bewilligungsgesetz für Auslandshilfe (foreign aid appropriations bill) verabschiedet, wird diese Zeitspanne weiter verlängert.

Auf Seiten der Exekutive sind an der Haushaltsplanung der Auslandshilfe das Außenministerium, die US-Agentur für Internationale Entwicklung (USAID), das (für Entwicklungsbanken zuständige) Schatzministerium, das Office of Management and Budget, das Weiße Haus und insgesamt 50 Bundesbehörden beteiligt. Nachdem das Department of State zunächst entschiedenster Förderer der amerikanischen Auslandshilfe gewesen ist, hat sein Interesse an der amerikanischen Entwicklungshilfe in den vergangenen Jahren beträchtlich abgenommen. Dazu haben zwei Faktoren maßgeblich beigetragen:[3] Zum einen hat das Ende des Ost-West-Konfliktes das Gewicht strategischer Interessen für die Auslandshilfe erheblich verringert, und zum anderen konzentrieren sich die schwierigsten Entwicklungsprobleme auf Länder südlich der Sahara - eine Region, an der die Vereinigten Staaten seit langem strategisch, politisch und wirtschaftlich nur schwach interessiert sind.

Ein Neuansatz: das Millennium-Projekt

Im März 2002 hat Präsident Bush den Vorschlag gemacht für einen "new compact on global development defined by new accountability for both rich and poor nations alike. Greater contributions from developed nations must be linked to greater responsibility from developing nations."[4] Es geht der amerikanischen Regierung darum, die Standards der Geberpraxis so zu verbessern, dass der in Monterrey im Jahre 2002 erzielte Konsens entwicklungspolitisch wirksam umgesetzt werden kann und die Effektivität der Entwicklungszusammenarbeit verbessert wird. Je stärker die Leistungskapazität der Regierungen der Partnerländer und ihrer Verwaltungen ausgebaut werde, umso mehr könnten die Geber auf deren Management und Verantwortung setzen.[5]

Mit dem Millennium-Projekt (Millennium Challenge Account) hat die Entwicklungspolitik der Vereinigten Staaten die Konsequenz aus der Tatsache gezogen, dass Demokratie und Entwicklung keine Gegensätze sind, sondern integrierende Bestandteile einer entwicklungspolitischen Zielperspektive.[6] Im Unterschied zu früheren, eher technischen Einschätzungen der politischen Reichweiteöffentlicher Entwicklungszusammenarbeit sieht diese neue Sichtweise Außen- und Entwicklungspolitik in engem Zusammenhang: Demokratieförderung wird zu einer zentralen Komponente der Entwicklungszusammenarbeit, und diese soll wirksamer in den Zielhorizont der gesamten Entwicklungspolitik integriert werden. Anders gesagt: Ihre Kohärenz soll zunehmen.

Die dem Millennium-Projekt zugrunde liegende entwicklungspolitische Stoßrichtung - so der Unterstaatssekretär im amerikanischen Schatzministerium, John B. Taylor, vor dem außenpolitischen Ausschuss des Kongresses - werde das wirtschaftliche Wachstum in den Partnerländern stärken, zudem ein für ausländische und einheimische Investitionen günstiges Umfeld schaffen und die Effektivität der Öffentlichen Entwicklungshilfe in einem entwicklungsfördernden politischen Kontext verbessern.[7] Der Kern des Konzeptes ist von einer kleinen Gruppe politischer Planer im National Security Council entworfen worden,[8] während andere Regierungsstellen wie das Außenministerium, das Finanzministerium und USAID dabei keine zentrale Rolle gespielt haben. Unter den Mitgliedern der erstgenannten Gruppe hatte Gary Edson, der wirtschaftspolitische Berater des Nationalen Sicherheitsrates, eine maßgebliche Rolle, besonders soweit es um den Zusammenhang zwischen good governance und Entwicklung ging. Einzelfragen wurden von interministeriellen Arbeitsgruppen erörtert. Die endgültigen Entscheidungen der Regierung wurden von einer Arbeitsgruppe des Kabinetts unter dem Vorsitz von Condoleezza Rice, der damaligen Sicherheitsberaterin des Präsidenten, dem Außenminister, dem Finanzminister und dem Direktor der USAID vorbereitet und vom Präsidenten entschieden.

Die für die Durchführung des Millennium-Projektes verantwortliche Millennium Challenge Corporation (MCC) will sich auf fünf Förderbereiche beschränken:[9] Hilfe für Transformationsstaaten, Stabilisierung von Krisenländern (fragile states), Unterstützung geostrategisch wichtiger Staaten, Humanitäre Hilfe und Globale Probleme (HIV, Migration, internationaler Handel).

Die Dynamisierung der amerikanischen Entwicklungshilfe kommt vor allem in der ursprünglich geplanten Verdreifachung der Haushaltsansätze von 2000 (9,9 Mrd. Dollar) bis 2004 (30 Mrd. Dollar) zum Ausdruck. Bei der Bewertung dieser Entwicklung ist allerdings zu berücksichtigen, dass zwei Drittel der zusätzlichen Mittel für den Wiederaufbau Afghanistans und des Irak vorgesehen sind. Zugleich hat der Kongress den Mittelansatz für USAID in seiner Haushaltsplanung von 7,8 Mrd. Dollar (2000) auf 10,2 Mrd. Dollar (2004) erhöht. Berücksichtigt man die Nachtragshaushalte für Irak und Afghanistan, die Zusagen für das Millennium-Projekt (ca. 2,7 Mrd. Dollar jährlich von 2006 an) und die HIV/AIDS-Initiative (15 Mrd. über fünf Jahre), setzt die amerikanische Regierung für Aufgaben der Auslandshilfe derzeit in einem Fünfjahreszeitraum ca. 28 Mrd. Dollar zusätzlich ein.

Die MCC hat für das Haushaltsjahr 2006 2,913 Mrd. Dollar vom Kongress gefordert und rechnet mit einem Hilfevolumen von 2,865 Mrd. Dollar.[10] Die Anforderungen aus den Empfängerländern überschreiten schon jetzt den verfügbaren Mittelrahmen erheblich. Die Ausweitung des Kreises der Nehmerländer wird die Nachfrage nach Programmmitteln im Haushaltsjahr 2006 auf drei bis fünf Mrd. Dollar ansteigen lassen. So sind bisher im Haushaltsjahr 2005 insgesamt 2,278Mrd. Dollar Projektmittel (ausschließlich an Niedrigeinkommensländer) eingesetzt und für 2006 insgesamt 2,725 Mrd. veranschlagt worden.

Fragt man nach der innenpolitischen Grundlage dieser neuen Dynamik der amerikanischen Entwicklungshilfe, so fallen drei Faktoren ins Auge. Erstens: Das verstärkte Engagement wurde von Abgeordneten und sonstigen Repräsentanten der Kirchen und anderer Glaubensgemeinschaften (faith based communities) von der politischen Mitte bis in den rechten Flügel der Republikanischen Partei hineingetragen.[11] Zweitens: Eine weitere Stütze waren Bürgerinitiativen, die sich für eine Expansion der Auslandshilfe zur wirksameren Bekämpfung von HIV/AIDS aussprachen. Drittens: Abgerundet wird das Bild durch das unkonventionelle, aber gesellschaftlich und politisch äußerst wirksame Engagement einzelner Künstler, denen - wie insbesondere dem Pop-Sänger Bono - ein starker Einfluss auf den früheren Vorsitzenden des Auswärtigen Ausschusses des Senats (Jesse Helms) und den Präsidenten nachgesagt wurde. Ohne das nachdrückliche Plädoyer von Bono wäre die Proklamation des Millennium-Projektes durch den Präsidenten kaum vorstellbar gewesen.

Dem Millennium-Projekt geht es vorrangig darum, politische Reformen anzuregen und die Leistungsfähigkeit staatlichen Handelns zu verbessern, nachhaltige Wachstumsprozesse zu fördern, partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Partnerländern und ihrer Zivilgesellschaft zu ermöglichen sowie die haushaltspolitische Verantwortung für die Durchführung der Hilfe zu verbessern und ihre Ergebnisse zu evaluieren.[12]

Am 6. Mai 2004 hat der Vorstand der MCC 16 Länder für die Förderung durch Mittel des Millennium Challenge Account ausgewählt:[13] Armenien, Benin, Bolivien, Cap Verde, Georgien, Ghana, Honduras, Lesotho, Madagaskar, Mali, Mongolei, Mosambik, Nicaragua, Senegal, Sri Lanka und Vanuatu. Vier dieser Länder sind auch von der Untersuchung der Durchsetzung von Freiheit und Rechtsstaatlichkeit in 30 Staaten "Freedom in the World" von Freedom House erfasst worden.[14] Die MCC hat die 16 Länder im Hinblick auf ihre Reformorientierung, ihre Förderung wirtschaftlichen Wachstums und nachweisbare Entwicklungserfolge ihrer Politik ausgewählt. Vor dem Repräsentantenhaus hat der MCC-Direktor darauf hingewiesen, dass diese Maßstäbe klare Verantwortlichkeiten auf Geber- und Nehmerseite verankern und die Entwicklungszusammenarbeit im Geiste echter Partnerschaft gestalten sollen.

Die Reformanforderungen an die Partnerländer werden auch durch ein "Schwellenländer-Programm" umgesetzt, das sich an eine begrenzte Zahl von Ländern richtet, die diese Anforderungen zwar noch nicht erfüllen, aber durch ihr eigenes Verhalten zu erkennen geben, dass sie diesen Kriterien in absehbarer Zeit nachkommen.[15] Diese Zielvereinbarungen werden zwischen MCC und Partnerländern durch eine Rahmenvereinbarung (Compact) abgesichert, welche die Implementation und Evaluation des Reformprogramms beschreibt.[16] Die Voraussetzungen für diese Vereinbarungen können auch durch Projekte technischer Zusammenarbeit geschaffen werden. Entscheidend ist, dass der Plan für Monitoring und Evaluation die Ausgangsbedingungen genau benennt und die Reformziele präzise definiert. Ein Quotensystem für die Auswahl der Länder wird dagegen abgelehnt.

Die amerikanische Regierung weist zur Begründung dieses Auswahlverfahrens darauf hin, dass Staaten mit einem hohen Index wirtschaftlicher Freiheit um 40 Prozent höhere Raten wirtschaftlichen Wachstums erzielen konnten als andere Länder.[17] Vergleicht man die Länder im obersten Fünftel dieses Indexes mit denen im untersten Fünftel, so zeigt sich ferner, dass die erste Gruppe neunmal so hohe Pro-Kopf-Einkommen verzeichnet wie die letzte, ferner: eine um 22 Jahre höhere Lebenserwartung, einen um 17 Prozent niedrigeren Analphabetismus und eine Säuglingssterblichkeit, die nur ein Neuntel derjenigen der letzten Gruppe ausmacht. Kurz gesagt: Das Millennium-Projekt geht von der gesicherten Annahme aus, dass Staaten mit einer überzeugenden Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns höhere Wachstumsraten erzielen.

Probleme der Länderauswahl

So gut begründet die Kriterien der Länderauswahl und so transparent die Methode des Vorgehens auch sein mögen, so überraschend sind einige potenzielle Ergebnisse. Ägypten und China qualifizieren sich eindeutig, obwohl China eine problematische Menschenrechtsbilanz aufweist und Ägypten die amerikanischen Hilfeleistungen in der Vergangenheit vielfach nicht zielorientiert und nicht vereinbarungsgemäß genutzt hat. Ägypten schneidet bei dem Indikator "wirtschaftliche Freiheit" positiv ab, obwohl seine Wirtschaftspolitik durch Überregulierung und Protektionismus gekennzeichnet ist. Die Aussagekraft der verwendeten makroökonomischen Indikatoren darf somit nicht überschätzt werden.

Damit bleibt für die Auswahl der Nehmerländer des Millennium-Projektes trotz der formalen Strenge und methodischen Stringenz der Selektionskriterien ein erheblicher politischer Gestaltungsspielraum. In die gleiche Richtung wirkt die Einbeziehung der Gruppe der Länder mit niedrigem mittleren Einkommen in der gegenwärtigen Ausbauphase des Programms: Dieser Schritt ermöglicht auch die Berücksichtigung strategisch wichtiger Partnerländer wie Ägypten, Jordanien und Südafrika. Es ist daher damit zu rechnen, dass auch das Millennium-Projekt - gerade wegen der Motive seiner Konzipierung - in der Praxis nicht nur genuin entwicklungspolitischen Maßstäben folgen wird, wie sie der Auswahl der Partnerländer zugrunde liegen, sondern auch den außenpolitisch-strategischen Interessen der Vereinigten Staaten.

Die Anwendung der Auswahlkriterien führt daher aus außen- und entwicklungspolitischer Perspektive zu durchaus widersprüchlichen Ergebnissen.[18] Das einen demokratischen Wandel durchlaufende Indonesien kommt wegen starker Korruption nicht in die engere Wahl, wohl aber Vietnam - trotz fehlender politischer Freiheit, unzureichender Investitionen in Bildung und eines für die Gründung von Unternehmen erforderlichen langen Zeitaufwandes (68 Tage).[19] Asien erfreut sich so insgesamt neuer Zuwendung zu einem Zeitpunkt, da andere Geber wie auch Japan ihre Hilfe zurückfahren. So sehen auch China aufgrund wirtschaftlicher Liberalisierung und die Philippinen nach einem erfolgreichen Prozess der Demokratisierung neue, positive Förderperspektiven. Ohne Chancen sind dagegen Indonesien, Afghanistan, Burma, Laos und Pakistan. Auf diese Diskrepanz weisen auch die Kritiker hin, die eine "Zweiklassengesellschaft" armer Entwicklungsländer entstehen sehen. Die Einstufung Pakistans ist dabei insoweit einleuchtend, als dieses Land bei allen vier Indikatoren demokratischer Regierungsweise im Freedom-House-Bericht nur unterdurchschnittliche Werte erzielte. Dagegen hat Indonesien bei einem der vier Kriterien einen weit überdurchschnittlichen Wert erreicht (Verantwortlichkeit/Öffentliche Partizipation 4,03).[20]

Durch die Entwicklung und den Einsatz einer wissenschaftlich fundierten und transparenten Methode der Länderauswahl hat die Regierung damit begonnen, den Selektionsprozess "in bemerkenswertem Umfang zu politisieren".[21] Der Spielraum für eine politisch-opportune Instrumentalisierung der Entwicklungspolitik ist daher schmaler geworden. Zugleich könnte sich aber die Konzentration des Projektes auf die ärmsten Länder in der weiteren Ausbauphase deutlich abschwächen. Das bedeutet: Je stärker sich das Millennium-Projekt auf wenige Länder mit einer überzeugenden politischen Leistungsbilanz konzentriert, umso geringer wird seine Auswirkung auf globale Armut und Ungleichheit ausfallen.

Die Fähigkeit der Nehmerländer, die zusätzlichen Mittel des Millennium Challenge Account sinnvoll für die Förderung der Entwicklung von Wirtschaft und Gesellschaft einzusetzen, ist vom Center for Global Development geprüft worden. Der Befund: Wenn man die Wirkungen der Öffentlichen Entwicklungshilfe in jenen Entwicklungsländern untersucht, die für eine Förderung durch die MCC in Betracht kommen, so haben die Hilfeleistungen der Geber die Fähigkeit dieser Länder zu einem angemessenen Management in den vergangenen vier Jahrzehnten zwar in den meisten Fällen nicht überfordert.[22] Gleichwohl bleibt jedoch der Aufbau eines leistungsfähigen Systems von Evaluation und Monitoring vordringlich.

Für das Haushaltsjahr 2006 haben 34 Entwicklungsländer die Aufnahmeprüfung anhand der Basisindikatoren bestanden. Davon gehören 26 Staaten der Gruppe der Niedrigeinkommensländer (LIC) und acht Staaten der Gruppe der Länder mit niedrigen mittleren Einkommen an (LMIC). Während etwa Burkina Faso, Osttimor und Tansania der erstgenannten Gruppe mit guten Aufnahmechancen angehören, wird die Berücksichtigung der Länder der zweiten Gruppe von Entwicklungsexperten mit dem Hinweis in Frage gestellt, diese Staaten seien dreimal so wohlhabend wie die der ersten Gruppe und verfügten zudem über andere Finanzierungsquellen. Der MCC-Vorstand dürfe nicht zu viele Ausnahmen zulassen.[23]

Die Entwicklung leistungsfähiger Agrarmärkte und der verbesserte Zugang von Nahrungsmittelproduzenten aus dem Süden zu den Märkten des Nordens sind in der bisherigen Schwerpunktsetzung des MCA noch zu wenig profiliert.[24] Auch in den Augen seiner Kritiker ist das Millennium-Challenge-Projekt dennoch ein äußerst ehrgeiziges und anspruchsvolles Vorhaben.[25] Der Kampf um die Mittelvergabe scheint jedoch vorläufig entschieden.[26] Nach Berechnungen des Center for Global Development und des Center on Budget and Policy Priorities sollte die Phase kontinuierlicher, bedeutender Entwicklungshilfeetats im Jahr 2005 zu Ende gehen. Zieht man die Entwicklungshilfeausgaben für den Irak ab, wird die Regierung im Jahre 2005 real genauso viel für Öffentliche Entwicklungshilfe aufgewendet haben wie im Vorjahr.[27]

Die beiden Forschungszentren gehen aufgrund ihrer Haushaltsanalysen sogar so weit zu vermuten, dass der reale Gesamtumfang der Öffentlichen Entwicklungshilfe der Vereinigten Staaten im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts nach Abzug der Wiederaufbauausgaben für den Irak niedriger sein wird als in jeder anderen Dekade seit dem Zweiten Weltkrieg. Symptomatisch für diese Entwicklung ist auch die Tatsache, dass die Mittelanforderungen für die beiden neuen "Vorzeigeprojekte" der amerikanischen Regierung - das Millennium-Projekt und den HIV/AIDS-Nothilfeplan - inzwischen deutlich geringer ausfallen als ursprünglich angekündigt. Im Einzelnen stellt sich diese Entwicklung folgendermaßen dar: Nach dem internationalen Wert des US-Dollar berechnet und unter Ausschluss der Hilfeleistungen an den Irak wird die amerikanische ODA im Jahre 2005 einen Umfang (14,21 Mrd. Dollar) erreichen, der knapp unter dem Niveau der achtziger Jahre liegt (14,34 Mrd.), aber höher ist als der Durchschnitt der neunziger Jahre. In den achtziger Jahren machte der ODA-Anteil an den Bundesausgaben 0,92 Prozent aus, im Jahre 2005 nur noch 0,59 Prozent.[28] Schließt man die Irak-Ausgaben ein, werden die ODA-Ausgaben im Jahre 2005 allerdings 22,1 Mrd. Dollar ausmachen (statt 14,2 Mrd. Dollar).

Gegenwärtig befindet sich das Millennium-Projekt in einem sich verschärfenden Dilemma zwischen einer wachsenden Zahl von Partnerländern, unzureichenden Haushaltsmitteln und unklaren politischen Perspektiven. MCC und Administration werden daher gegenüber dem Kongress darauf bestehen müssen, doch noch die beantragten drei Mrd. Dollar für das Haushaltsjahr 2006 und fünf Mrd. Dollar für das Haushaltsjahr 2007 zu erhalten. Sonst müsste sich die MCC gezwungen sehen, wenn die Organisation ihre Qualitätsmaßstäbe aufrechterhalten will, mit einer kleineren Anzahl von Staaten als geplant (etwa 15 bis 20) Abkommen abzuschließen.[29]

Rivalität oder Synergie?

Noch sind mehrere Probleme des Millennium-Projektes ungelöst.[30] Die Aufsplitterung der amerikanischen Entwicklungshilfe auf zwei größere (USAID, MCC) und viele kleinere Durchführungsorganisationen einschließlich des Peace Corps wird neue Koordinationsprobleme bei der Problembearbeitung verursachen. Der geplante Mitarbeiterstab von MCC reicht bisher nicht aus, um eine qualifizierte Abwicklung der Projekte und in der Ausbaustufe eine angemessene Bewirtschaftung von fünf Mrd. Dollar Haushaltsmitteln zu gewährleisten. Die Zusammenarbeit mit USAID in den Partnerländern bleibt offen, ebenso die Frage der Arbeitskapazität für Aufgaben des Monitoring und der Evaluation. Soweit MCC Mitarbeiter von USAID übernimmt, könnte das zu einer Schwächung von USAID beitragen. Zudem stellt sich die Frage, wieweit USAID die Entwicklungszusammenarbeit in den neuen Schwerpunktländern von MCC fortsetzt.

Das Millennium-Projekt bietet gewiss die Chance einer Qualitätssteigerung amerikanischer Hilfe, indem es die Reformorientierung der Partnerländer und die Entwicklungsorientierung ihres staatlichen Handelns stärkt. Dazu bedarf es aber auch eines leistungsfähigen Monitoring- und Evaluationssystems; ohne ein solches können die Nehmerländer in ihrer Zusammenarbeit mit MCC und USAID keinen entwicklungsorientierten Kurs in ihrer Wirtschafts-, Entwicklungs- und Transformationspolitik halten. Der Aufbau dieses Systems ist umso vordringlicher, als nur ein Bruchteil aller Entwicklungsländer, mit denen die US-Regierung kooperiert, Hilfeleistung des Millennium-Projektes erhalten.

Notwendig ist daher die Entwicklung und Durchsetzung eines langfristig tragfähigen strategischen Gesamtkonzeptes, das USAID auf folgende Ziele der Entwicklungszusammenarbeit verpflichten sollte: humanitäre Hilfe; Unterstützung nachhaltiger Entwicklung und der Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns, wo es um transnationale Kooperation und regionale Stabilität geht; die Stabilisierung von Krisenstaaten; die Erleichterung der Entwicklung in Reformstaaten und die Unterstützung armer Partnerländer mit nur schwachem entwicklungspolitischen Leistungsprofil bei der Bekämpfung der Armut, der Förderung nachhaltigen Wachstums und von "good governance".

USAID ist sich der Tatsache bewusst, dass der Hunger in der Dritten Welt auch auf eine verfehlte Agrarpolitik der Industrie- wie der Entwicklungsländer zurückzuführen ist. Deswegen bedürfe die Entwicklungszusammenarbeit im Bereich der Landwirtschaft in mehrfacher Hinsicht einer Neuorientierung.[31] Nachdem die Verteidigungsstrategie der Vereinigten Staaten im Jahre 2002 neu definiert worden ist, markiert die Einsetzung des Millennium Challenge Accounts einen ähnlich tiefen historischen Einschnitt wie die Gründung von USAID und Peace Corps unter Präsident John F. Kennedy.[32] Die Dynamisierung der Entwicklungshilfe geschieht aber unter unilateralem Vorzeichen: Eine Kooperation mit benachbarten Programmen der multilateralen Organisationen findet nicht statt, und ein tragfähiger Dialog mit diesen Institutionen über Schwerpunkte der Programmplanung sowie Auswahlmaßstäbe bei der Bestimmung der Partnerländer ist noch nicht zu erkennen. Die Auswahlmaßstäbe des Millennium-Projektes legen ihre konsequente Anwendung auf die gesamte Dritte-Welt-Politik der Vereinigten Staaten nahe. Sie stehen letztlich einer Politik entgegen, welche die Zusammenarbeit mit Ländern fortsetzt, die demokratische Rechte wie die des Aufbaus von Parteien und Gewerkschaften verletzen und gegen die Menschenrechte verstoßen. Die Entwicklungszusammenarbeit mit Ländern wie Vietnam, Uganda, Ägypten, Zimbabwe und Pakistan muss daher im Lichte dieser Forderungen geprüft und neu durchdacht werden.[33]

Mit ihrem Neuansatz der amerikanischen Entwicklungspolitik hat die US-Regierung den ehrgeizigsten Versuch seit der Verabschiedung des Marshall-Plans unternommen, Qualität und Umfang der Auslandshilfe zu steigern. Die Dynamik dieser neuen Kursbestimmung wird aber durch vier konzeptionelle Mängel erheblich abgeschwächt.[34] Erstens durch den geringen Umfang und die unzulängliche Qualität der Hilfe; zweitens durch die mangelnde oder völlig fehlende Abstimmung mit der Außenhandels-, Technologie-, Umwelt- und Migrationspolitik; drittens durch eine fehlende Strategie für den Aufbau leistungsfähiger Institutionen in den entwicklungsschwachen Krisenstaaten und viertens durch den Vorrang unilateraler vor multilateraler Politik. Es bleibt abzuwarten, inwieweit die von der Regierung Bush geplante Generalrevision der Auslandshilfe diesen Engpässen Rechnung trägt. Nur in enger Abstimmung mit dem Kongress wird sie einen wirksameren Beitrag zur Bekämpfung der globalen Armut leisten können.

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Fußnoten

1.
Vgl. Carol C. Adelman, The Privatization of Foreign Aid: Reassessing National Largesse, in: Foreign Affairs, Nov./ Dez. 2003.
2.
Vgl. Carol Lancaster, Transforming Foreign Aid. United States Assistance in the 21st Century, Washington, D.C. 2000, S. 18ff.
3.
Vgl. ebd., S. 40.
4.
U.S. State Department, U.S. Statement on Harmonization, Washington, D.C., 17.2. 2003, S. 1.
5.
Vgl. ebd., S. 2. Vgl. OECD, Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation, Paris, Mai 1996, S. 14.
6.
Vgl. Jennifer Windsor, Democracy and Development: The Evolution of U.S. Foreign Assistance Policy, in: Fletcher Forum of World Affairs, 27 (2003) 2, S. 141 - 150.
7.
Vgl. John B. Taylor, Under Secretary of the Treasury for International Affairs, before the House Committee on International Relations, The Millennium Challenge Account, the Economic Rationale Behind it, in: http://usembassy.state.gov/bogota/wwwsee04.shtml (1.3. 2006).
8.
Vgl. Stephen D. Krasner, Ideas and Policies: The Millennium Challenge Account, Conference on Promoting Democracy and the Rule of Law: EU and US Strategy and Instruments, Stanford University, Oct. 4 - 5, 2004, S. 12.
9.
Vgl. Johannes Lehne, Keine Neigung zum Multilateralismus, in: Entwicklung und Zusammenarbeit, 45 (2004), 8 - 9, S. 338 - 339. Vgl. hierzu auch: Michael Hofmann/Rolf Drescher, Der Monterrey-Konsens, in: Entwicklung und Zusammenarbeit, 43 (2002) 5, S. 149 - 151.
10.
Vgl. Millennium Challenge Corporation, FY 2006 Millennium Challenge Corporation and Budget Presentation to Congress, Washington, D.C. 2005, S. 8 und S. 12.
11.
Das Millennium-Projekt muss deshalb im engen Zusammenhang mit den "Faith-Based Initiatives" der Bush-Administration gesehen werden. Vgl. Any E.Black/Douglas L. Koopman/David K. Ryden, Of Little Faith. The Politics of Goerge W. Bush's Faith-Based Initiatives, Washington, D.C. 2004, S. 190 - 221. Jo Renee Formicola/Mary C. Segers/Paul Weber, Faith-Based Initiatives and the Bush Administration. The Good, the Bad, and the Ugly, Lanham-Boulder u.a. 2003, S. 2, S. 5 und S. 13.
12.
Vgl. MCC, FY 2005, Budget Justification, Washington, D.C. 2004.
13.
Vgl. Testimony by Paul V. Applegarth, Chief Executive Officer MCC, House Committee on International Relations, 19.5. 2004, in: www.usaid.gov/mca/Documents/applegarth_testimony_051904.html (29.2. 2006); Remarks by the President at the Ceremony Celebrating Countries Selected for the Millennium Challenge Account, in: www.usaid.gov/mca/Documents/Bush_051004.html (1.3. 2006).
14.
Vgl. Sarah Repucci/Christopher Walker (Hrsg.), Countries at the Crossroads 2004. A Survey of Democratic Governance, New York-Washington, D.C. 2004.
15.
Vgl. MCC, Press Release, 6.5. 2004.
16.
Vgl. MCC, Country Questions and Answers, 5.8. 2004.
17.
Vgl. John B. Taylor, Under Secretary for International Affairs, U.S. Department of the Treasury Cato Institute Washington, D.C., Economic Freedom and the Millennium Challenge Account; www.treas.gov/press/releases/js1987.html (1.3. 2006).
18.
Offensichtlich gibt es keinen allgemein akzeptierten Maßstab für die Leistungsfähigkeit staatlicher Institutionen. Diese können an grundlegenden Funktionen (Verteidigung, Rechtssicherheit, Eigentumsschutz, Gesundheit), an intermediären Funktionen (Erziehung, Umweltschutz, Sozialversicherung) und an aktivierenden Funktionen (Industriepolitik, Umverteilung) gemessen werden. Für die Entwicklungspolitik dürften auch weiterhin Indizes am aussagefähigsten sein, die die Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns anhand grundlegender und auch einzelner intermediärer Funktionen messen. Vgl. Francis Fukuyama, State-Building. Governance and World Order in the 21st Century, Ithaca (N.V.) 2004, S. 9.
19.
Vgl. Murray Hiebert, More Aid, But New Strings, in: Far Eastern Economic Review, 20.2. 2003, S. 12 - 14.
20.
Vgl. Freedom House, Countries at the Crossroads, 2004. A Survey of Democratic Governance, New York-Washington, D.C. 2004, S. 13.
21.
Steven Radelet, Bush and Foreign Aid, in: Foreign Aid, 82 (2003) 5, S. 111.
22.
Vgl. Michael Clemens/Steven Radelet, The Millennium Challenge Account: How much is too much, how long is long enough? Center for Global Development Working Paper Nr. 23, Washington, D.C., Februar 2003.
23.
Vgl. Steve Radelet, Round Three of the MCA: Which Countries are Most Likely to Qualify in FY 2006?, Washington, D.C., 17.10. 2005, Center for Global Development, in: www.cgdev.org/content/opinion/detail/4710 (1.3. 2006).
24.
Vgl. Joachim von Braun, Action to Address World Hunger, Prepared for Presentation to the Committee on Foreign Relations, United States Senate, Washington, D.C., 25.2. 2003.
25.
Vgl. Glenn Kessler, Reinventing U.S. Foreign Aid at Millennium Challenge Corporation, in: Washington Post vom 10.8. 2004.
26.
Vgl. Mr. Bush's Challenge, in: Washington Post vom 12.11. 2004, S. 24.
27.
Vgl. Rikhol Bhavani/Nancy Birdsall/Isaac Shapiro, Wither Development Assistance? An Analysis of the President's 2005 Budget Request, Washington, D.C., Juli 2004.
28.
Vgl. ebd., S. 3.
29.
Vgl. Sheila Herrling/Steve Radelet, The MCC Between a Rock and a Hard Place: More Countries, Less Money and the Transformational Challenge, Washington, D.C., 27.10. 2005, Center for Global Development, in: www.cgdev.org/cintent/opinion/detail/4734 (1.3. 2006).
30.
Vgl. Steve Radelet, Will the Millennium Challenge Account be Different?, Washington, D.C. 2004, S. 180ff.
31.
Vgl. Andrew Natsios, Administration USAID, U.S. Senate Committee on Foreign Relations (Hearing), "The State and the World Report on Hunger from Africa to North Korea", 108th Congress, Ist Session, 25.2. 2003, in: http://foreign.senate.gov/hearings/2003/hrg030225a.html (1.3. 2006). Vgl. Magüi Moreno Torres/Michael Anderson, Fragile States: Defining Difficult Environments for Poverty Reduction, UKDID - PRDE Working Paper, London, August 2004.
32.
Vgl. Jochen Steinhilber, Millennium Challenge Account. Goals and strategies of US development policy, in: Friedrich-Ebert-Stiftung, Security in a Globalized World, Briefing Papers, Berlin, März 2004.
33.
Vgl. Jennifer L. Windsor, Better Development Through Democracy, in: The New York Times vom 19.7. 2002.
34.
Vgl. Nancy Birdsall/Stewart Patrick/Milan Vaishnav, Reforming US Development Policy: Four Critical Fixes, Center for Global Development, Washington, D.C., 12.1. 2006, in: www.cgdev.org/content/opinion/detail/5692 (1.3. 2006).