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2.3.2006 | Von:
Frank Decker

Direkte Demokratie im deutschen "Parteienbundesstaat"

Direkte Demokratie in den Länderverfassungen

Die faktische Homogenität der Länderverfassungen ist erstaunlich, wenn man sie an der Gestaltungsfreiheit misst, die Art. 28 GG den Gliedstaaten bei der Gestaltung ihrer Regierungssysteme einräumt.[4] Im Bereich der direkten Demokratie zeigt sich das zum einen daran, dass sämtliche Länder die Plebiszite aufder staatlichen und kommunalen Ebene eingeführt haben. Zum anderen - und noch wichtiger - sind sie dabei einem einheitlichen Modell gefolgt, für das sich der Begriff der"Volksgesetzgebung" eingebürgert hat. Deren Kernstück ist die so genannte Initiative. Diese gibt dem Volk die Möglichkeit, eine von ihm bestimmte Angelegenheit auf die legislative Agenda zu setzen und darüber gegebenenfalls eine Entscheidung herbeizuführen. Indem sie die Bürgerinnen und Bürger selbst an die Stelle des parlamentarischen Gesetzgebers treten lässt, stellt die (positive) Initiative nach einhelliger Meinung in der Literatur das stärkste Mittel der direkten Demokratie dar. Damit unterscheidet sie sich von einer bloßen "Vetoinitiative" (in der Schweiz unter dem Begriff "fakultatives Referendum" geläufig), mit der ein bereits beschlossenes Gesetz auf Antrag des Volkes einer nochmaligen Entscheidung unterworfen werden kann, wie auch von einem durch die Staatsorgane (zumeist die Regierung) auszulösenden einfachen Referendum.[5] Während die Volksgesetzgebung in zwei- oder dreistufiger Form flächendeckend eingerichtet wurde, sind die beiden letztgenannten Varianten in den Länderverfassungen bezeichnenderweise nicht vorgesehen.[6]

Die Präferenz für die positive Initiative wurzelt tief in der deutschen Verfassungsgeschichte und reicht in den Ursprüngen bis in die Mitte des 19. Jahrhunderts zurück.[7] Dennoch wirkt sie im internationalen Maßstab befremdlich. Lässt man Zwergstaaten wie Liechtenstein oder San Marino einmal außer Acht, räumen in Europa zurzeit nämlich lediglich sechs Länder - Italien, Litauen, die Schweiz, die Slowakei, Slowenien und Ungarn - den Bürgern das Recht ein, ein vom Parlament beschlossenes Gesetz mittels Vetoinitiative aufzuheben. Vier davon - Litauen, die Schweiz, die Slowakei und Ungarn - gestehen dem Volk darüber hinaus ein positives Gesetzgebungsrecht zu, das sich allerdings nicht auf alle Materien erstreckt. Am weitesten reicht der Anwendungsbereich in der Slowakei und Litauen: Dort können mit einer Initiative sowohl Verfassungsänderungen als auch einfache Gesetze (oder Teile derselben) zur Volksabstimmung gebracht werden. Die Schweiz kennt die positive Volksgesetzgebung demgegenüber bis heute nur als Verfassungsinitiative.[8]

Zwar ist einerseits die Vergleichbarkeit dadurch eingeschränkt, dass es in Europa neben Deutschland nur drei Länder gibt, die im engeren (staatsrechtlichen) Sinne als föderalistisch bezeichnet werden können, nämlich Belgien, Österreich und die Schweiz. Andererseits wird jedoch die Diskussion um die Einführung plebiszitärer Elemente auf nationaler Ebene in der Bundesrepublik ebenfalls fast ausschließlich um die Initiative geführt. Entsprechend sieht die Mehrzahl der Vorschläge vor, das Modell der Volksgesetzgebung, wie es in Ländern und Kommunen existiert, für den Bund einfach zu übernehmen. Würde dies Wirklichkeit, dann wäre die Bundesrepublik in punkto Volksgesetzgebung selbst der Schweiz voraus!

Diese Feststellung gilt freilich nur, wenn man die tatsächliche Anwendbarkeit des Instruments unberücksichtigt lässt. Hier zeigt sich das glatte Gegenteil. So pro-plebiszitär die Länderverfassungen in ihrer Grundentscheidung für die Initiative anmuten, so bürgerunfreundlich gestalten sie sich in der Praxis. Dass die Kompetenzverteilung im deutschen Föderalismus den Ländern ohnehin nur schmale Zuständigkeiten in der Gesetzgebung belässt, scheint dabei noch das geringere Problem zu sein. Gravierender sind die Hürden, die der Verfassungsgesetzgeber bei den Volksrechten selbst aufgebaut hat - von umfänglichen Themenausschlüssen bis zu nahezu unüberwindlichen Quoren.[9] Diese Hemmnisse haben dazu geführt, dass die direkte Demokratie bis heute ein Schattendasein fristet und im Verfassungsleben der Länder keine größere Rolle spielt. Die Entscheidung für das potenziell weitreichendste Instrument der Initiative und dessen faktische verfassungsrechtliche (und -gerichtliche) "Kastration" sind in der Bundesrepublik so betrachtet Seiten derselben Medaille. Kritiker attestieren den plebiszitären Verfahren darum zu Recht eine bloß symbolische Funktion.[10]

Ist das direktdemokratische Modell der Länderverfassungen schon für sich genommen anfechtbar, so könnte seine umstandslose Übertragung auf den Bund noch aus zwei anderen Gründen Probleme aufwerfen: Einmal bedingt die bundesstaatliche Kompetenzverteilung, dass auf beiden Ebenen ganz unterschiedliche Entscheidungsmaterien zu regeln sind. Wenn es stimmt, dass plebiszitäre Verfahren ihre Eignung vor allem in kleinräumlichen Kontexten beweisen, ist es wenig sinnvoll, das Instrument auf der Bundesebene großzügiger auszugestalten als in Ländern und Kommunen, so wie es der von der rot-grünen Koalition eingebrachte Gesetzesentwurf für eine Verfassungsänderung im Jahre 2002 beabsichtigt hat.[11] Die Übertragbarkeit wird des Weiteren durch die unterschiedlichen institutionellen Rahmenbedingungen der Bundes- und Landespolitik erschwert. In den Ländern gibt es z.B. keine Zweiten Kammern, die an der Gesetzgebung zu beteiligen wären. Auch die Strukturen der Parteiensysteme können dort anders gelagert sein und ein plebiszitäres Korrektiv besonders sinnvoll erscheinen lassen. Als nahe liegendes Beispiel kommt einem hier Bayern in den Sinn, wo die Übermacht der CSU ein normales Funktionieren des (vom Wechselspiel zwischen Regierung und Opposition lebenden) parlamentarischen Systems erschwert.


Fußnoten

4.
Die Homogenität erstreckt sich dabei nicht nur auf die Ausgestaltung der direkten Demokratie, sondern auch auf das Wahlrecht und die parlamentarische Regierungsform. Vgl. Frank Decker, Die Regierungssysteme in den Ländern, in: ders. (Hrsg.), Föderalismus an der Wegscheide?, Wiesbaden 2004, S. 169 - 201.
5.
Als weitere Variante muss hiervon noch das obligatorische Referendum unterschieden werden, bei dem der Volksentscheid durch die Verfassung vorgegeben ist. Zur Typologisierung der direkten Demokratie und ihren verschiedenen Verfahrensformen vgl. Frank Decker, Die Systemverträglichkeit der direkten Demokratie. Dargestellt an der Diskussion um die Einführung von plebiszitären Elementen in das Grundgesetz, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 15 (2005) 4, S. 1113ff.
6.
Vgl. Bärbel Martina Weixner, Direkte Demokratie in den Bundesländern. Verfassungsrechtlicher und empirischer Befund aus politikwissenschaftlicher Sicht, Opladen 2002, S. 143ff.
7.
Vgl. Reinhard Schiffers, Elemente direkter Demokratie im Weimarer Regierungssystem, Düsseldorf 1971, S. 17ff.
8.
Vgl. Silvano Möckli, Direktdemokratische Einrichtungen und Verfahren in den Mitgliedstaaten des Europarates, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 29 (1998) 1, S. 100ff.
9.
Eine Zusammenstellung der entsprechenden Regelungen findet man bei Andreas Kost (Hrsg.), Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung, Wiesbaden 2005, S. 367ff.; Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Beitrag von A. Kost in dieser Ausgabe.
10.
So z.B. pointiert Otmar Jung, Direkte Demokratie als Herausforderung der Repräsentativen Demokratie. Eine Auseinandersetzung mit Werner J. Patzelt, in: German Studies Review, 25 (2002) 2, S. 292.
11.
Zur Kritik an diesem Entwurf vgl. F. Decker (Anm. 5), S. 1126f.