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2.3.2006 | Von:
Frank Decker

Direkte Demokratie im deutschen "Parteienbundesstaat"

Gleichrangigkeit von Volks- und Parlamentsgesetzen?

So wie die parlamentarischen müssen sich auch die plebiszitären Verfahren an zwei normativen Kriterien messen lassen. Zum einen sollen sie zu einem demokratischeren Zustandekommen der Entscheidungen beitragen und somit deren Legitimationskraft stärken, zum anderen die Entscheidungseffizienz erhöhen (oder sie zumindest nicht beeinträchtigen).[12] Es liegt auf der Hand, dass die Plebiszite diese Wirkungen nicht isoliert entfalten, sondern immer nur im Gesamtkontext des Regierungssystems, mit dessen übrigen Elementen sie mehr oder weniger gut harmonieren. Dies bedeutet zugleich, dass es in der Debatte um die direkte Demokratie heute im Grunde nur noch um das Wie gehen kann und nicht mehr um das Ob. Die Wahl und Ausgestaltung der direktdemokratischen Verfahren erlangt - mit anderen Worten - für die Funktionsweise des politischen Systems größere Bedeutung als der grundsätzliche Unterschied zwischen plebiszitärer und parlamentarischer Repräsentation.[13]

Für die Bundesrepublik stellt sich mit Blick auf die Systemverträglichkeit der Plebiszite als Erstes die Frage nach dem Primat der Verfassung. Dieser postuliert, dass ein vom Volk beschlossenes Gesetz der verfassungsgerichtlichen Kontrolle ebenso unterliegt wie ein Parlamentsgesetz. Handelt es sich dabei aber um Richtungsentscheidungen, denen eine höherwertige Legitimität zugeschrieben wird, wenn sie direktdemokratisch zustande kommen, dann würde das Verfassungsgericht einen solchen Volksentscheid nicht einfach kassieren können, ohne seine eigene Legitimation zu untergraben.[14] Die meisten Befürworter versuchen, dieses Problem durch eine verfassungsgerichtliche ex ante-Kontrolle zu umgehen. Bei begründeten Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit eines vom Volk begehrten Gesetzes wäre demnach schon vorab eine Entscheidung aus Karlsruhe einzuholen. Antragsberechtigt könnten - wie bei der abstrakten Normenkontrolle - die Bundesregierung, eine Landesregierung oder ein Drittel der Mitglieder des Bundestages sein.[15]

Ungleich schwierigere Probleme wirft die nachträgliche Aufhebung oder Abänderung eines Volksgesetzes durch das Parlament auf. Ins öffentliche Bewusstsein geriet dies erstmals 1999, als der schleswig-holsteinische Landtag einen ablehnenden Volksentscheid zur Neuregelung der Rechtschreibung nach knapp einem Jahr rückgängig machte.[16] Da Parlaments- und Volksgesetze aus normativ-verfassungsrechtlicher Sicht gleichrangig sind, muss eine solche Möglichkeit zwar prinzipiell bestehen. Dennoch wäre es falsch, von einer vollständigen Symmetrie der beiden Verfahrenstypen auszugehen. Weil nur wenige, als besonders bedeutsam empfundene Gesetze vom Volk beschlossen werden, ist es durchaus zweckmäßig, diesen einen höheren Bestandsschutz einzuräumen als den Parlamentsgesetzen.[17] Eine Lösung könnte z.B. darin liegen, dass man bestimmte Fristen festlegt, innerhalb derer der parlamentarische Gesetzgeber auf ein plebiszitär zustande gekommenes Gesetz nicht zugreifen darf.


Fußnoten

12.
Zur Sachgerechtigkeit der direktdemokratisch getroffenen Entscheidungen liegen inzwischen eine Fülle von empirischen Studien vor, die mehrheitlich zu einer positiven Einschätzung gelangen. Vgl. z.B. Gebhard Kirchgässner, Direkte Volksrechte und die Effizienz des demokratischen Staates, in: ORDO. Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 52 (2001), S. 155 - 173.
13.
Vgl. Jürgen Fijalkowski, Erfahrungen mit Volksabstimmungen zu Sachfragen. Erfordernisse und Ergebnisse kategorialer Differenzierung, in: Hans-Dieter Klingemann/Wolfgang Luthardt (Hrsg.), Wohlfahrtsstaat, Sozialstruktur und Verfassungsanalyse, Opladen 1993, S. 151.
14.
Vgl. Uwe Kranenpohl, Verkürzen Verfassungsrichter Volksrechte? Verfassungspolitische Probleme der Volksgesetzgebung, in: Gesellschaft - Wirtschaft - Politik, 52 (2003) 1, S. 37 - 46; Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Beitrag von U. Kranenpohl in dieser Ausgabe.
15.
Eine entsprechende Regelung hatte der rot-grüne Gesetzentwurf vorgesehen.
16.
Ähnliches spielt sich zurzeit in Hamburg ab, wo die regierende CDU plant, das von einer Volksinitiative 2004 durchgesetzte neue Wahlrecht, das eine Stärkung der demokratischen Auswahlmöglichkeiten des Wählers verspricht, in wesentlichen Teilen abzuändern. Schon vorher hatte sich die Bürgerschaft über einen Volksbeschluss hinweggesetzt, mit dem sich eine klare Mehrheit der Wähler im Februar 2004 für einen Verbleib der großen Krankenhäuser im Staatsbetrieb ausgesprochen hatte. Das von der Volksinitiative angestrengte Verfahren vor dem Landesverfassungsgericht bestätigte freilich die Rechtsauffassung von Senat und Bürgerschaft, wonach der zur Abstimmung gestellte Antrag lediglich eine Aufforderung an den Senat enthalten habe, der keine verbindliche Wirkung zukomme.
17.
Vergleichbare Regelungen existieren auch in anderen Ländern. Die Verfassungen der US-Bundesstaaten, die plebiszitäre Elemente enthalten, sehen z.B. vor, dass Volksgesetze nicht mit einem Veto des Gouverneurs belegt werden können.