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2.3.2006 | Von:
Frank Decker

Direkte Demokratie im deutschen "Parteienbundesstaat"

Die Einbeziehung des Bundesrates

Könnte die Einführung der (positiven) Volksinitiative zu einer durchaus wünschenswerten Änderung der parlamentarischen Regierungspraxis führen, so würde sie mit Blick auf die föderative Mitregierung erhebliche verfassungsrechtliche und -politische Probleme aufwerfen. Diese sind in der Literatur lange Zeit ignoriert worden und haben erst jüngst zu einer intensiven Debatte geführt.[24] Der normative Ausgangspunkt ist einfach: Dem Volk die Möglichkeit einzuräumen, selbst als Gesetzgeber in Aktion zu treten, ist offenkundig nur dann sinnvoll, wenn es beim abschließenden Gesetzesbeschluss die staatlichen Organe verdrängen, das heißt: sich vollständig an deren Stelle setzen kann.[25] Ein Zustimmungsrecht des Bundesrates oder einer anders gearteten repräsentativen Körperschaft wäre damit nicht vereinbar. Dessen Beteiligung würde bereits praktisch unlösbare Probleme aufwerfen. So müsste z.B. die Kategorie der Einspruchsgesetze entfallen, da das Volk nach einem Einspruch des Bundesrates ansonsten gezwungen wäre, gleich noch einmal abzustimmen. Dasselbe gilt für die Anrufung des Vermittlungsausschusses und das anschließende Vermittlungsverfahren, die nur durch gewählte oder delegierte Vertreter wahrgenommen werden können und deshalb ebenfalls keinen Bestand mehr hätten.[26] Dabei zählen gerade sie zu den funktional unentbehrlichen Bestandteilen der föderativen Mitregierung.

Ein Zustimmungsrecht des Bundesrates zum anschließenden Gesetzesbeschluss halten heute nur noch wenige Autoren für zwingend geboten. Die meisten Verfassungsrechtler vertreten die Ansicht, dass das Ewigkeitsgebot des Art. 79 Abs. 3 lediglich die "grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung" schütze und keine Aussage darüber treffe, in welcher Form diese Mitwirkung zu erfolgen habe. Positiv gewendet heißt das, dass die Mitwirkung auch durch die "Landesvölker" selbst erfolgen kann.[27] Das einschlägige Beispiel liefert hier die Schweiz, wo bei einem Gesetzesreferendum nicht nur die Mehrheit des Volkes zustimmen muss ("Volksmehr"), sondern auch die Mehrheit der Kantonsvölker ("Ständemehr"). Dem Bürger steht dabei nur eine Stimme zu, die gleichzeitig als seine Volks- und Kantonsstimme gewertet wird.

Die Übertragung dieses Modells auf die Bundesrepublik hätte den Vorteil, dass sie die unterschiedlichen Stimmengewichte der Länder im Bundesrat berücksichtigen könnte; die Mehrheit des Landesvolkes wäre dann gleichbedeutend mit der Abgabe der Bundesratsstimmen des Landes. Dies erschien den Befürwortern der direkten Demokratie seinerzeit so plausibel, dass sie die Ländermehr-Lösung 1993 in ihrem Vorschlag für eine plebiszitäre Ergänzung des Grundgesetzes verankerten, der anschließend der Gemeinsamen Verfassungskommission vorgelegt wurde. Als die rot-grüne Koalition 2002 ihren eigenen Entwurf auf den Weg brachte, konnte sie an dieses Konzept anknüpfen.

Die Schwächen der Ländermehr-Lösung erschließen sich einem erst auf den zweiten Blick. Sie liegen einmal im Verbundcharakter des deutschen Föderalismus begründet, der die Gliedstaaten auf ein Organ, das ihre Interessen schützt, funktional angewiesen macht. Dies ist z.B. dann der Fall, wenn durch ein Gesetz die Finanzen der Länder berührt werden oder wenn der Bund durch allgemeine Verwaltungsvorschriften und die Einrichtung von Behörden in die Zuständigkeit der Länder für die Durchführung der Bundesgesetze eingreift. Letzteres erklärt auch die weltweit einzigartige Struktur der Zweiten Kammer als Vertretungsorgan der Exekutiven und markiert zugleich den entscheidenden Unterschied zur Schweiz. Dort ist es gar nicht nötig, dass der Ständerat den administrativen Sachverstand der Gliedstaaten in den Gesetzgebungsprozess einspeist, weil die Kantone in der nachgelagerten Verwaltung tatsächlich autonom sind.[28]

Gegen dieses Argument ließe sich einerseits einwenden, dass das Gros der Gesetze lediglich Routineangelegenheiten umfasst, bei denen die Verwaltungskompetenz genauso gut auf anderem Wege - etwa durch eine gutachterliche Stellungnahme im Vorstadium des Volksentscheids (nach dem Vorbild des heutigen ersten Durchgangs) - wahrgenommen werden könnte.[29] Unter den wichtigen Gesetzen dürften sich andererseits viele Fälle finden, bei denen die Länderbelange häufig nur vorgeschoben sind und die Ablehnung durch den Bundesrat in Wahrheit aus parteipolitischen Gründen erfolgt. So vertretbar eine Umgehung der Länderkammer unter solchen Bedingungen scheint, scheidet sie als Lösung dennoch aus. Der Regierungsseite wäre damit ja die Möglichkeit gegeben, ihre Gesetzesvorhaben von vornherein auf dem plebiszitären Wege zu betreiben, um die gegnerische Mehrheit im Bundesrat auszuschalten. Die Zweckentfremdung eines verfassungsmäßigen würde hier gewissermaßen durch die Zweckentfremdung eines anderen Instruments beantwortet. Stellt man diese systemischen Weiterungen in Rechnung, so bleibt von der scheinbaren Eleganz des Schweizer Modells am Ende nicht mehr viel übrig.


Fußnoten

24.
Vgl. z.B. Otmar Jung, Direkte Demokratie und Föderalismus. Die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Volksgesetzgebung im Bund, in: Stefan Brink/Heinrich Amadeus Wolff (Hrsg.), Gemeinwohl und Verantwortung. Festschrift für Hans Herbert von Arnim zum 65. Geburtstag, Berlin 2004, S. 353 - 366.
25.
Vgl. Hartmut Maurer, Plebiszitäre Elemente in der repräsentativen Demokratie, Heidelberg 1997, S. 27.
26.
Vgl. Christoph Degenhart, Direkte Demokratie auf Bundesebene nach dem Grundgesetz. Anmerkungen zu einem Gesetzentwurf, in: Klaus Stern u.a. (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Joachim Burmeister, Heidelberg 2005, S. 98.
27.
Vgl. Tim Weber, Sind Volksgesetzgebung und Föderalismus vereinbar?, in: Zeitschrift für direkte Demokratie, 15 (2003) 3, S. 30 - 32.
28.
Vgl. W. Linder (Anm. 21), S. 159ff.
29.
Vgl. Günther Beckstein, Volksgesetzgebung auf Bundesebene und bundesstaatliche Ordnung, in: Hans-Detlef Horn (Hrsg.), Recht im Pluralismus. Festschrift für Walter Schmitt Glaeser zum 70. Geburtstag, Berlin 2003, S. 124ff.