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17.2.2006 | Von:
Werner Sesselmeier

Die demographische Herausforderung der Alterssicherung

Die angespannte Finanzsituation der öffentlichen Rentenkassen ist vor allem arbeitsmarktbedingt. Die langfristigen demographiebedingten Implikationen wurden durch systemimmanente wie systemergänzende Reformen entschärft.

Einleitung

Die gegenwärtige Situation der öffentlichen Rentenkassen ist durch eine starke Anspannung gekennzeichnet. In der Öffentlichkeit wird dies mit Erstaunen registriert, da die vergangenen Jahre insbesondere durch Reformen des Alterssicherungssystems gekennzeichnet waren, die das System langfristig stabilisieren sollten. In dem Wort "langfristig" liegt nun auch das Missverständnis: Mit den Reformen wurde das Ziel verfolgt, die Alterssicherung gegenüber der demographischen Entwicklung abzusichern.

Das jetzige Ungleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben resultiert dagegen aus der anhaltenden Wachstumsschwäche und der damit verbundenen unbefriedigenden Beschäftigungssituation, die in hoher Arbeitslosigkeit, rückläufiger sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung und verhaltener Lohnentwicklung zum Ausdruck kommt.[1] Gleichwohl hängen kurzfristig und langfristig bedingte Einnahmenprobleme über die Bestandteile der Rentenformel zusammen. Ziel dieses Beitrags ist es, die Auswirkungen der Bevölkerungsentwicklung auf das bestehende Alterssicherungssystem aufzuzeigen und die Reformschritte zu erläutern. Dabei wird sich zeigen, dass sich diese Maßnahmen im Einklang mit Reformen in den anderen Bereichen der sozialen Sicherung befinden und sich mit ihnen auch der grundlegende Charakter des deutschen Sozialstaats verändern wird.

Die demographische Entwicklung

Es ist bekannt, dass die deutsche Bevölkerung - wie die der meisten EU-Länder auch - altert und schrumpft. Deshalb seien an dieser Stelle nur einige wenige, aber aussagekräftige Zahlen genannt:[2] Betrachtet man die Ergebnisse der aktuellen zehnten koordinierten Bevölkerungsvorausschätzung des Statistischen Bundesamtes aus dem Jahr 2003, so wird die Konsequenz insbesondere der Entwicklung von Fertilität und Mortalität sein, dass der Anteil der unter 20-Jährigen an der Gesamtbevölkerung von heute 21,3 Prozent innerhalb der nächsten 50 Jahre auf 16 Prozent fällt, der Anteil der über 60-Jährigen sich von heute gut 23 auf 37 Prozent erhöht und sich damit fast verdoppelt. Im Zuge dieser Strukturverschiebung ist davon auszugehen, dass innerhalb der nächsten 50 Jahre die deutsche Wohnbevölkerung in Abhängigkeit von derNettozuwanderung (200 000 Personen jährlich) von derzeit 82 auf 75 Millionen schrumpfen wird. Aufgrund des hohen Anteils älterer Menschen entwickelt sich die Bevölkerungszusammensetzung somit von einer Pyramide hin zu einer eher urnenähnlichen Form. Der höhere Anteil Älterer wird sich jedoch nicht nur quantitativ bemerkbar machen, sondern auch durch eine weiterhin zunehmende Lebenserwartung, was auch ein steigendes Durchschnittsalter mit sich bringt. Eine analoge Entwicklung durchläuft das Erwerbspersonenpotenzial. Je nach Prognose wird die Zahl der Erwerbspersonen bis zum Jahr 2040 um etwa 15 bis 30 Prozent gegenüber der gegenwärtigen Situation abnehmen bei gleichzeitiger Alterung der Erwerbspersonen.

Es ist allerdings nicht so, dass diese prognostizierten Entwicklungen in Gänze erst demnächst auf die Rentenkassen einwirken. Vielmehr verschärfen sie nur Probleme, die sich bereits in den vergangenen 35 Jahren angebahnt haben. So stieg die Zahl der Rentner je 100 Beitragszahler von 50 im Jahr 1970 auf gegenwärtig 69. Das Renteneintrittsalter nur für Altersrenten sank im gleichen Zeitraum von 64,3 auf 63,1 Jahre, das für Alters- und Erwerbsminderungsrenten gemeinsam von 61,5 auf 60,7 (was für die vergangenen Jahre bereits wieder einen Anstieg bedeutet). Im Gegenzug stiegen sowohl die Rentenbezugsdauer von 11,1 auf 16,8 Jahre als auch der Beitragssatz von 17 auf 19,5 Prozent.[3]

Bei der Zunahme der Lebenserwartung interessiert sich die Rentenpolitik insbesondere für die so genannte fernere Lebenserwartung einer oder eines 65-Jährigen. Denn von dieser Restlebenserwartung wird die Länge des Rentenbezugs bestimmt. Im Durchschnitt wird derzeit eine 65-jährige Person jedes Jahr um über 50 Tage älter als eine Vergleichsperson des Vorjahrgangs. Daraus folgt, dass sich in den nächsten 30 Jahren die Rentenbezugsdauer um vier Jahre verlängern wird.

Das bisherige deutsche Alterssicherungssystem in seinen Grundzügen

Die gesetzliche Rentenversicherung (GRV) gehört zum Typ der kategorialen, also auf eine bestimmte Bevölkerungsgruppe beschränkten Sozialversicherungen mit Beitragsfinanzierung, die auf eine (teilweise) Lebensstandardsicherung insbesondere der unselbstständig Beschäftigten ausgerichtet sind und die man in Anlehnung an die von Bismarck in den achtziger Jahren des 19. Jahrhunderts in Deutschland eingeführten Regelungen als Systeme des Bismarck-Typs bezeichnet.[4] Die GRV stellt im Spektrum möglicher institutioneller Lösungen eine eindeutige Versicherungslösung dar und ist damit für den deutschen Sozialstaat als Sozialversicherungsstaat geradezu idealtypisch. Innerhalb der GRV werden allerdings nicht nur die normale Altersrente, sondern eine Vielzahl anderer Rentenbezugsgründe abgedeckt. In grober Einteilung lassen sich drei Leistungsarten unterscheiden: Renten wegen Erreichen der Altersgrenze, wegen verminderter Erwerbsfähigkeit und wegen Todes (Hinterbliebenenrente). In den ersten beiden Leistungsfällen übernehmen die Renten somit eine Lohnersatzfunktion, indem sie an die Stelle des aufgrund von Alter oder Invalidität nicht mehr zu beziehenden Erwerbseinkommens treten. Die Hinterbliebenenrenten übernehmen dagegen eine Unterhaltsersatzfunktion, das heißt, sie treten an die Stelle des vom Verstorbenen erhaltenen Unterhalts. Zur Sicherstellung dieser Lohn- und Unterhaltsersatzfunktionen orientiert sich die Rentenhöhe an der relativen Position der hinter den Beiträgen stehenden Einkommen innerhalb der Einkommenshierarchie. Die Höhe der gesetzlichen Rente ist letztendlich eine politische Entscheidung und eben nicht - wie bei privaten Versicherungen - eine Funktion der Beiträge. Der Gesetzgeber hat dabei das Interesse der Rentnerinnen und Rentner an einer möglichst hohen Rente mit dem Interesse der Beitragszahler an möglichst geringen Beiträgen miteinander zu kombinieren. Gerade dieser Ausgleich muss unter dem Druck der demographischen Entwicklung neu justiert werden.

Dieser Interessenkonflikt und damit die Finanzierung der GRV über Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge rücken den Arbeitsmarkt in den Mittelpunkt. Das Beschäftigungsverhältnis wird im bestehenden kategorialen System zur entscheidenden Größe für den Bezug und die Ausstattung der Rente. Lohnhöhe und Lebensarbeitszeit bestimmen aufgrund der Rentenformel die später zu erwartende Rente. Arbeitslosigkeit und andere Ausfallzeiten führen somit zu geringeren Rentenleistungen. Die Veränderungen der Arbeitswelt - persistente Arbeitslosigkeit, Abkehr vom Normalarbeitsverhältnis, dienstleistungsorientierter Strukturwandel[5] - verdeutlichen, dass die GRV wie die anderen Sozialversicherungen immer noch weitgehend der Problemlage des beginnenden Industriezeitalters mit seinen Stereotypen entspricht.

Die GRV ist zwar mit einem Anteil von rund 80 Prozent an den Gesamteinnahmen der Personen über 65 die wichtigste, aber nicht die einzige Säule des deutschen Alterssicherungssystems. Die GRV stellt das Regelsystem dar, ergänzt um die Zusatzsysteme der betrieblichen Altersversorgung und der Vielzahl privater Vorsorgemöglichkeiten. Insofern entspricht auch die deutsche Alterssicherung im Prinzip dem unter anderem vonder Weltbank immer wieder gefordertenDrei-Säulen- bzw. Drei-Schicht-Modell, wenn auch nicht hinsichtlich der Ausgestaltung und Größenordnungen der jeweiligen Schichten. Dass insbesondere die zweite Schicht, also die betriebliche Altersversorgung, in Deutschland mit etwa 5 Prozent im internationalen Vergleich unterentwickelt ist, liegt auch an der starken Position der ersten Schicht. Die restlichen 15 Prozent kommen aus verschiedenen Quellen, wie etwa private Rentenversicherungen, Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung oder auch Erwerbseinkommen.[6]

Es liegt auf der Hand, dass das umlagefinanzierte Rentensystem seine bisherige Aufgabe - die weitgehend alleinige einkommensmäßige Absicherung der im Einzelfall unbekannten Zeitspanne zwischen dem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben und dem Todeszeitpunkt - nicht mehr erfüllen kann, wenn sich das Verhältnis zwischen Beitragszahlern und Rentenempfängern wie prognostiziert entwickelt.


Fußnoten

1.
Vgl. SVR, Die Chance nutzen - Reformen mutig voranbringen. Jahresgutachten 2005/06, Wiesbaden 2005, Ziffer 457 (SVR = Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung).
2.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Bevölkerung Deutschlands bis 2050 - Ergebnisse der 10. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung, Wiesbaden 2003.
3.
Vgl. Wirtschaft und Unterricht. Informationen aus dem Institut der deutschen Wirtschaft Köln für Pädagogen, Nr. 6/2005.
4.
Vgl. Diether Döring, Die Zukunft der Alterssicherung. Europäische Strategien und der deutsche Weg, Frankfurt/M. 2002.
5.
Siehe hierzu Kilian Bizer/Werner Sesselmeier, Reformprojekt D. Wie wir die Zukunft gestalten können, Darmstadt 2004.
6.
Vgl. BMGS (Hrsg.), Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme. Bericht der Kommission, Berlin 2003, S. 71f. (BMGS = Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung).