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19.1.2006 | Von:
Marie-Carin von Gumppenberg
Markus Brach-von Gumppenberg

Zur Rolle der OSZE in Zentralasien

Seit Beginn der OSZE-Aktivitäten in Zentralasien 1992 haben sich die Parameter der Politik in dieser Region gravierend geändert. Die OSZE betätigte sich im Konfliktmanagement und geleitete die Staaten im Transformationsprozess.

Einleitung

Im Januar 1992 wurden die zentralasiatischen Staaten nach längeren Diskussionen als Teilnehmer bei der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) zugelassen. Zuvor hatte die KSZE entschieden, dass kein Nachfolgestaat der Sowjetunion aus dem KSZE-Raum ausgeschlossen werden sollte. Wichtigstes Argument war das kooperative Sicherheitsverständnis der KSZE: Sicherheit sei, insbesondere nach dem "Kalten Krieg", ein inklusives, kein exklusives Konzept.

In den kommenden Jahren entwickelten sich enge diplomatische Beziehungen zwischen der KSZE und den Staaten Kasachstan, Kirgisien, Tadschikistan, Turkmenistan sowie Usbekistan. 1994 wurde die erste KSZE-Mission in Zentralasien begonnen: In dem vom Bürgerkrieg zerrütteten Tadschikistan wollte man einen Beitrag zum Krisenmanagement und zur Konfliktbearbeitung leisten. Ein Jahr später - nach der Umbenennung der KSZE - eröffnete die nun OSZE genannte Organisation in Usbekistan ein Verbindungsbüro, zuständig für Kasachstan, Kirgisien, Turkmenistan und Usbekistan. Seit 1999 ist die OSZE schließlich in allen fünf Staaten mit eigenen Büros präsent. Damit war die formal institutionelle Einbindung Zentralasiens in die OSZE abgeschlossen.

Erklärtes Ziel der OSZE in Zentralasien war und ist es, in den Mitgliedsstaaten das zivile Konfliktmanagement zu fördern, den Ausbruch von Gewalt zu verhindern und, wo nötig, zur Friedenskonsolidierung beizutragen. Hierzu wollte sie, wie in der Europäischen Sicherheitscharta auf dem Istanbuler Gipfeltreffen im November 1999 vereinbart, die Sicherheit in umfassender und kooperativer Weise fördern. Sicherheit sollte in Zentralasien in menschlicher, ökonomisch-ökologischer sowie politisch-militärischer Dimension hergestellt und erhalten werden.

Seit dem 11. September 2001 hat sich die OSZE gewandelt. Ihre personelle und finanzielle Ausstattung wurde verbessert. Eine konzeptionelle Neuausrichtung wurde in Angriff genommen, infolge derer sich auch der Ansatz der OSZE in Zentralasien veränderte. Ihr politischer Auftrag trat in den Hintergrund, und ihre entwicklungspolitischen Aufgaben rückten zunehmend in den Vordergrund. Die OSZE wandelte sich von einer politischen zu einer entwicklungspolitischen Organisation mit begrenztem politischem Einfluss. Dieser Wandel ging mit anhaltender Kritik an der OSZE als Ganzes, insbesondere aber an der OSZE in Zentralasien einher. Die Diskussion über ihre Ausrichtung innerhalb der Teilnehmerstaaten hält bis heute an. Dabei ging es zum einen um die Gewichtung der unterschiedlichen Dimensionen und die regionale Schwerpunktsetzung,[1] zum anderen um die politische Bewertung von Wahlen durch die OSZE.

Die zentralasiatischen Staaten hinterfragten kritisch die Rolle der OSZE, ihren konzeptionellen Ansatz und ihre Ausrichtung. All diesen Fragen lag jedoch die generelle Überlegung zugrunde, inwiefern europäische Sicherheitsvorstellungen, die sich wesentlich an Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten orientieren, überhaupt auf Zentralasien anwendbar sind. Kollidiert hier nicht ein europäisch geprägtes Konzept umfassender und gemeinsamer Sicherheit mit der zentralasiatischen Perzeption von demokratischem Pluralismus als chaotisches und instabiles System?

Zentralasien ist die einzige Region im OSZE-Raum, die wesentlich vom Islam, seinen Traditionen und seiner politischen Kultur bestimmt ist. Es ist diejenige Region innerhalb der OSZE, die kulturell und ihren historischen Erfahrungen am weitesten von Europa entfernt ist. Diese kulturelle "Ferne" kontrastiert mit der Tatsache, dass sich Zentralasien in den letzten Jahren zunehmend zu einer "Nachbarregion" Europas entwickelt hat. In dem Maße, wie sich Europa im Rahmen der geplanten EU-Erweiterung und der NATO-Öffnung in östlicher Richtung ausdehnt, rückt auch diese Region näher an Europa heran und erhält eine strategisch wichtige Bedeutung in Bezug auf die Sicherung neuer Außengrenzen, die Kontrolle von Migrantenströmen und die Unterbindung von Drogen- und Waffenschmuggel. Darüber hinaus gilt es, den Handel mit Zentralasien zu intensivieren und die Energieversorgung Europas, für die Zentralasien und der kaspische Raum eine relevante Anbieterregion darstellen, zu gewährleisten.

Die Autorin war 2000 - 2001 für die OSZE in Kirgisien und 2003 - 2005 für die OSZE in Usbekistan tätig. Sie gibt hier ihre persönliche Meinung und nicht die der Organisation wieder.

Neue Schwerpunktsetzung - Kampf gegen Terrorismus

Auf die von islamischen Terrororganisationen ausgehende Bedrohung für Zentralasien hatte Usbekistan bereits seit Mitte der neunziger Jahre hingewiesen. Kirgisien und Kasachstan hatten sich gegen Ende des ersten nachsowjetischen Jahrzehnts dieser Einschätzung angeschlossen. Als Beweise führte Usbekistan die Bombenanschläge in Taschkent vom Februar 1999, vor allem aber die Invasionen paramilitärischer Formationen aus Afghanistan über Tadschikistan in die Grenzregionen Kirgisiens und Usbekistans im Sommer 1999 und 2000, an. Für letztere machte Usbekistan die mit den Taliban verbündete und als terroristisch einzustufende Islamische Bewegung Usbekistans (IMU) verantwortlich.

Diese Bedrohungsperzeption übernahm auch die OSZE nach dem 11. September 2001. Gemeinsam mit der Drogenbehörde der Vereinten Nationen, der UNDCCP (United Nations Drug Control and Crime Prevention), veranstaltete sie Mitte Dezember 2001 eine Konferenz zum Thema "Terrorismus in Zentralasien" in der kirgisischen Hauptstadt Bischkek. Diese "Bischkeker Konferenz" war von langen Diskussionen und heftigen Auseinandersetzungen geprägt. Auf der einen Seite pochten die westlichen Staaten auf die Einhaltung der OSZE-Prinzipien, auf der anderen Seite wollten die zentralasiatischen Regierungen ihre spezifischen Bedrohungsszenarien und Stabilitätsvorstellungen einbringen.

Diese unterschiedlichen Positionen spiegelten sich auch in dem Aktionsprogramm zur Bekämpfung und Verhinderung von Terrorismus wider.[2] Es schrieb im Wesentlichen nur die von der OSZE schon seit langem verfolgten Zielsetzungen wie die Stärkung des Rechtsstaats durch den Aufbau von Institutionen, die Förderung der Menschenrechte und fundamentaler Freiheiten, die nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung sowie die Verhütung gewaltsamer Konflikte und die Förderung der friedlichen Streitbeilegung durch verstärkte Frühwarnung und angemessene Reaktion fort. Neu waren die Verpflichtung auf die rasche Ratifizierung und Umsetzung der UN-Konvention zur Unterdrückung der Finanzierung von Terrorismus von 1999 und die Schwerpunktsetzung auf die Verhinderung der unkontrollierten Verbreitung und des unerlaubten Handels mit kleinen und leichten Waffen.

Die zentralasiatischen Teilnehmerstaaten interessierten sich jedoch weniger für die genannten Zielsetzungen als für eine technisch-militärische Hilfeleistung durch die OSZE. Sie äußerten den Wunsch nach intensivierter Zusammenarbeit im operationalen Bereich sowie nach Unterstützung bei der Verstärkung von Grenzkontrollen, der Bekämpfung von Terrorismus, organisiertem Verbrechen und Drogenhandel. Darüber hinaus sprachen sie sich für eine Intensivierung der OSZE-Aktivitäten im wirtschaftlich-ökologischen Bereich aus.

Mit der "Bischkeker Konferenz" begann die OSZE, sich einem neuen Themenfeld zuzuwenden. Anfang 2002 wurde der ehemalige dänische Verteidigungsminister Jan Tr?jborg vom Amtierenden Vorsitzenden der OSZE zum Persönlichen Beauftragten für Terrorismusfragen ernannt. Jan Tr?jborg musste jedoch einräumen, dass die OSZE weder die finanziellen noch die personellen Kapazitäten habe, um eine Führungsrolle beim Kampf gegen den Terrorismus zu spielen.[3] Und dies ist auch heute noch so. Allerdings ist mit der "Action against Terrorism Unit" (ATU) eine Einrichtung geschaffen worden, die innerhalb der OSZE Aktivitäten im Bereich der Terrorbekämpfung koordiniert sowie Workshops zu den Themen Container- und Flughafensicherheit sowie Selbstmord- und Cyber-Terrorismus durchführt.[4]

Neue Zielgruppe - Jugendliche und Studenten

Die OSZE-Akademie in Bischkek

Eine Besonderheit der OSZE-Aktivitäten in Zentralasien ist die seit Dezember 2002 in der kirgisischen Hauptstadt Bischkek ansässige OSZE-Akademie.[5] Diese Einrichtung wird aus Mitteln der OSZE, des kirgisischen Staates und einiger OSZE-Staaten finanziert. Diese Länder stellen Forschungsmaterial zur Verfügung, finanzieren den Studentenaustausch oder entsenden Lehrpersonal. Studenten kommen nicht nur aus Zentralasien, sondern auch aus Europa, den USA oder Russland.

Die wichtigste Aufgabe dieser Akademie ist die Ausbildung von Experten für Konfliktvermeidung, -management und -nachsorge bzw. Rehabilitation unter Einsatz modernster pädagogischer Ansätze und Methoden. Im Mittelpunkt steht eine praxisorientierte Forschung mit dem Ziel des Aufbaus einer verbesserten regionalen und nationalen Sicherheitsstruktur für Zentralasien. Daneben werden der wissenschaftliche Austausch und die Zusammenarbeit mit anderen akademischen Institutionen in Zentralasien und deren internationalen Partnerorganisationen sowie die Errichtung eines regionalen Netzwerkes von professionellen Experten und Wissenschaftlern gefördert. Konkrete Forschungsthemen der letztenJahre waren beispielsweise "Juristische Aspekte von Grenzregimen", "Rechtsstaatliche Prinzipien und regionale Gesetzestraditionen" oder auch "Ethnische Spannungsverhältnisse in Zentralasien".

Die Akademie versteht sich in diesem Sinne primär als eine Einrichtung, die multidisziplinär zu einer verbesserten Vertrauensbildung und Sicherheit in Zentralasien entlang den Prinzipien der OSZE beitragen will.

Das CAYN - Central Asian Youth Network

Wie die Akademie besitzt das zentralasiatische Jugendnetzwerk CAYN einen dezidierten Bildungsauftrag.[6] Sein Ziel ist es, Jugendlichen und jungen Erwachsenen nicht nur die Politik der OSZE näher zu bringen, sondern ihnen in gleicher Weise ein Forum zum Informationsaustausch und zur Diskussion allgemeinpolitischer und gesellschaftlich relevanter Themen zu bieten. Daneben veranstaltet das CAYN Workshops zu den wichtigen politischen und kulturellen Themen in Zentralasien. Wie auch im Falle der Akademie in Bischkek versucht die OSZE mit diesem Netzwerk, ihre politische Aufgabe auf pädagogische Weise zu vermitteln. Jugendlichen steht das CAYN mit seinen Veranstaltungen, Seminaren, Bildungswochenenden oder mit seinen virtuellen Diskussionsforen auf der Website www.cayn.net offen. Inhaltlich treten das CAYN wie auch die Akademie an, den Jugendlichen - der nachrückenden Elite in Gesellschaft und Politik - Wissen über und Erfahrung mit demokratische(n) Regeln, Diskussionskultur und dem Umgang mit pluralistisch verfassten Zivilgesellschaften zu vermitteln. Darüber hinaus werden spezifische zentralasiatische Themen angesprochen, die in diesen Zusammenhängen äußerst relevant sind, wie etwa Familie, traditionelle Rechts- und Staatsbegriffe, die Stellung der Frau in der Gesellschaft oder die Religion.

Beide Institutionen - Akademie und Jugendnetzwerk - sprechen gezielt politik-ferne Teilnehmer an, damit nicht nur Mitglieder der sowieso schon die Politik in Zentralasien dominierenden Eliten an diesen politischen Angeboten partizipieren. Beiden Einrichtungen geht es um Alternativen zu den herrschenden politischen Verhältnissen und nicht um deren Stabilisierung.

Geringe Mittel und kein überzeugendes Konzept

Die OSZE verfügte 2005 über einen Jahreshaushalt von über 168 Mio. Euro.[7] Der Großteil fließt in die Einsätze auf dem Balkan. Spitzenreiter ist hier der Einsatz im Kosovo mit 37 Mio. Euro (22 Prozent des Gesamtbudgets); dort sind über 280 Leute beschäftigt. Zum Vergleich: Der größte OSZE-Einsatz in Zentralasien in Duschanbe/Tadschikistan erhielt im Jahre 2005 rund 4 Mio. Euro (2,3 Prozent des Gesamtbudgets). Ihm gehören lediglich 15 internationale Mitarbeiter an. Im selben Jahr mussten Zentren in Bischkek (2,45 Mio.), Taschkent (1,74 Mio.), Almaty (1,76 Mio.) und Aschgabat (1,15 Mio.) mit weit kleineren Budgets haushalten. Auch wenn sich die Mittelverteilung in den letzten Jahren zugunsten Zentralasiens verändert hat (von 2,25 Prozent des Gesamtbudgets in 2002 auf 6,6 Prozent in 2005), bleibt eine nicht unerhebliche Diskrepanz zwischen den 6,6 Prozent des Budgets, das für ganz Zentralasien eingesetzt wird, und den knapp 22 Prozent, die für den Kosovo ausgeschüttet werden.

Doch es sind nicht nur fehlende Mittel, die eine wirkungsvolle Arbeit der OSZE in Zentralasien erschweren. Es fehlt auch an einer überzeugenden Konzeption in ihrem praktischen und thematischen Engagement - sowohl in ihrer Politik gegenüber Zentralasien als auch in ihrem Personal- und Projektmanagement. Problematisch ist die hohe personelle Fluktuation.[8] Durch den häufigen personellen Wechsel wird verhindert, dass sich institutionelles Wissen dauerhaft etabliert und jeweils strukturbildend wirkt, wie Arne C. Seifert am Beispiel Tadschikistans aufzeigt.[9]

Ebenso problematisch ist der turnusmäßige Personalwechsel in der Führungsspitze der OSZE. Jedes Jahr hat ein anderes Land mit anderen regionalen Interessen und thematischen Ausrichtungen den Vorsitz (Prinzip der "Troika"). Der aktuelle "Amtierende Vorsitzende" bereist meist zu Anfang seiner Amtszeit die Staaten Zentralasiens. Auf diesen Reisen kommt es lediglich zu einem Austausch von Informationen - und Freundlichkeiten - mit den herrschenden Eliten. Ein konstruktiver Dialog auf höchster politischer Ebene kommt selten zustande. Lösungsansätze werden nur andiskutiert, jedoch nicht weiter vom "Amtierenden Vorsitzenden" verfolgt, da bereits die Ablösung durch seinen Nachfolger bevorsteht.[10]

Ein weiteres Manko für eine erfolgreiche Arbeit besteht in der fehlenden inhaltlichen Konzeption. Die Mandate sind zu weit gefasst, um einen ausreichend klaren Handlungsrahmen für die OSZE-Zentren zu stecken. Das Gegenteil ist der Fall: In den Jahresbudgets werden die politischen und projektbezogenen Ziele bewusst weit gefasst, um auf politische Veränderungen rasch und angemessen reagieren zu können.

Seit 2000 gibt es das Amt des "Persönlichen Repräsentanten des Amtierenden Vorsitzenden für Zentralasien", dessen Aufgabe es ist, Kontakt zu den OSZE-Präsenzen zu halten und auf höchster Ebene Konsultationen abzuhalten. Darüber hinaus ist es seine Aufgabe, Konzepte und Strategien für ein nachhaltigeres OSZE-Engagement in dieser Region zu entwickeln - was jedoch bisher noch nicht erfolgt ist. Heute mangelt es der OSZE in Zentralasien nicht nur an formal zielführenden Strukturen und einer konkreten Konzeption, sondern auch aufgrund der genannten Gründe an Glaubwürdigkeit und Durchsetzungskraft gegenüber den politischen Eliten in der Region.

Kritik der Teilnehmerstaaten am OSZE-Engagement

Die genannten Probleme, denen sich die OSZE in Zentralasien gegenübersieht, sind jedoch nicht nur Resultat mangelnder Konzepte innerhalb der OSZE, sondern zum Teil auch Produkt der Politik der OSZE-Teilnehmerstaaten gegenüber den zentralasiatischen Staaten. Und diese Politik ist vom Konsens-Prinzip geprägt, d.h. alle Teilnehmerstaaten haben sich im Konsens auf Entscheidungen zu verständigen, was zwangsläufig zu Kompromissen führt.

Seit den Ereignissen im usbekischen Andijan im Mai 2005 hat sich die Kritik an den massiven Menschenrechtsverletzungen in Usbekistan gehäuft.[11] In diesem Zusammenhang wurden Forderungen laut, solche Mitglieder vorübergehend aus der OSZE zu suspendieren oder andere Sanktionen wie den "Moskauer Mechanismus"[12] anzuwenden. Derartige Forderungen sind nicht neu. Bereits Ende 2000 wurde innerhalb der OSZE eine entsprechende Diskussion über eine solche Zwangsmaßnahme geführt. Im Mittelpunkt stand die Frage, inwiefern ein weiteres Engagement in Turkmenistan und im übrigen Zentralasien sinnvoll sei. Angestoßen wurde die Diskussion durch eine Resolution des US-Kongresses vom 1. November 2000. Dort hieß es mit Blick auf die allgemeine Situation in Zentralasien, dass der Kongress "tief besorgt" sei "über die Tendenz der zentralasiatischen Führer, unbegrenzt an der Macht zu bleiben und hierfür Verfassungen und Wahlen zu manipulieren". Demgemäß forderte der Kongress "die zentralasiatischen Führer auf, unabhängige und oppositionelle Medien zuzulassen und ihnen eine Ausübung ihres Berufes ohne Begrenzung, Zwang oder Angst zu ermöglichen"[13].

Dieser Kritik folgte eine Diskussion über den Sinn des OSZE-Engagements in Zentralasien, in der deutlich wurde, dass diese Organisation aufgrund beschränkter Sanktionsmöglichkeiten nur begrenzte Durchsetzungskraft besitzt. Es wurde aber auch deutlich, dass die OSZE in Zentralasien durchaus ein Forum zur Bearbeitung von Konflikten bilden kann, das nicht von einer anderen Institution ersetzt werden könnte. So entschied man sich - im Falle Turkmenistans wie auch Usbekistans - in einem Minimalkonsens für eine Fortsetzung ihres Engagements.

Kritik an der OSZE wurde nicht nur von Staaten geäußert, die besorgt über innenpolitische Entwicklungen in den zentralasiatischen Staaten waren, sondern auch von den zentralasiatischen Staaten selbst. Im Zentrum dieser Kritik standen die Beurteilung der Präsidentschafts- und Parlamentswahlen durch die OSZE und deren Kritik an der allgemeinen Menschenrechtssituation in den Ländern. Am 3. Juli 2004 kritisierten die zentralasiatischen Staaten gemeinsam mit Russland in ihrer "Moskauer Erklärung" offen die OSZE.[14] Dieser Erklärung folgte am 15. September 2004 der "Appell von Astana", in welchem die gleichen Staaten dazu aufriefen, die Arbeit der OSZE neu auszurichten.[15] Darin war zu erkennen, dass diese Staaten eine deutliche Stärkung der Aktivitäten im politisch-militärischen Bereich (Bekämpfung des internationalen Terrorismus) sowie die Weiterentwicklung der wirtschaftlich-ökologischen Dimension wünschten. Die menschliche Dimension sollte neue Schwerpunktsetzungen in den Bereichen Freizügigkeit und Bildungsrechte erhalten. Außerdem sollten objektive, für alle gültige Kriterien für die Bewertung von Wahlen für den gesamten OSZE-Raum entwickelt werden. Im Klartext: Diese Staaten forderten dazu auf, sicherheitspolitischen Erfordernissen gegenüber dem Monitoring von Menschenrechtsverletzungen sowie der Förderung von demokratischen Rechten und Pluralismus Priorität einzuräumen.

Der russische Außenminister Lavrov brachte diese Kritik auf den Punkt: Die OSZE-Teilnehmerstaaten seien in "Mentoren und Schüler" aufgeteilt worden.[16] Lavrov fügte hinzu, dass es offensichtlich "doppelte Standards" in der Bewertung von politischen Zuständen in den Mitgliedsstaaten gäbe. Während die Wahlen in der Ukraine und Tschetschenien kritisch beurteilt würden, hätte man die Wahlen in Afghanistan und im Kosovo, wo Hunderttausende ihres Wahlrechts beraubt worden seien, als "Triumph der Demokratie" gefeiert.

Schritte zu einer Reform der OSZE

Die Istanbuler Charta zur Europäischen Sicherheit vom November 1999 weist bereits in Richtung eines neuen Sicherheitskonzepts. Dieser Weg wurde als OSZE-Strategie im Umgang mit der Bedrohung von Stabilität und Sicherheit im 21. Jahrhundert auf dem 11. Ministerrat in Maastricht im Dezember 2003 konsequent weiter beschritten.[17] Die Meinungsverschiedenheiten - vor allem zwischen den USA und Russland - in Bezug auf die Hauptaufgabe der OSZE wurden beigelegt, aber Folgendes hat sich doch herauskristallisiert: 1. Die OSZE wird vor allem in den Bereichen gestärkt, in denen sie komplementär zur NATO arbeiten kann. Das betrifft den politischen und wirtschaftlichen Bereich. 2. Die OSZE hat festgestellt, dass Menschenrechte und deren Einhaltung nicht nur innere Angelegenheiten der Staaten sind, sondern dass es ein allgemeines Interesse daran gibt.

Maastricht machte aber auch deutlich, dass weitere Reformanstrengungen vonnöten waren, um die bestehenden Meinungsverschiedenheiten über die OSZE-Reform beizulegen. Beschleunigt wurde der Prozess durch die Blockade des OSZE-Budgets für 2005 durch die russische Delegation. Darauf wurde ein "Panel of Eminent Persons" ins Leben gerufen, das am 27. Juni 2005 einen Bericht zur OSZE-Reform vorlegte. Das "Panel" bezieht sich in seinen Empfehlungen unmittelbar auf die Kritik der "Moskauer Erklärung" und des "Appells von Astana" und fordert eine verstärkte Kooperation innerhalb der OSZE. Des Weiteren wird bezüglich der menschlichen Dimension gefordert, dass die Menschenrechte eine Angelegenheit aller Staaten darstellen (Forderung der westlichen Staaten) und dass alle Mitgliedsstaaten in Bezug auf das Wahlmonitoring die gleiche Behandlung erfahren sollen (Forderung der zentralasiatischen Staaten). In der politisch-militärischen und der ökonomisch-ökologischen Dimension werden Empfehlungen gegeben, die sowohl eine strukturelle Anpassung an die veränderte Sicherheitssituation (terroristische Bedrohung, Grenzkontrollen) als auch eine Intensivierung der wirtschaftlichen Kooperation (Ressourcenmobilisierung in Kooperation mit EU, Weltbank und der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung) beinhalten. Die konkrete Arbeit vor Ort wird auch mit neuen Empfehlungen versehen. Hierbei wird durchaus der Kritik der GUS-Staaten Rechnung getragen. Die Mandate der Einsätze bedürfen einer "jährlichen Erneuerung durch die jeweiligen Gaststaaten". Im personellen Bereich sollen "Mitarbeiter der Gaststaaten eine wichtigere Rolle spielen", um eine nationale Expertise aufzubauen. Außerdem seien die "Mandate der Missionen klar und objektiv" in Absprache mit den Gaststaaten zu definieren.

Insgesamt betrachtet, stellt der Bericht des "Panels" einen Kompromiss dar, dessen Erfolg daran gemessen wird, inwieweit die OSZE fähig ist, die Empfehlung umzusetzen. Klar wird jedoch, dass die Rolle der einzelnen Staaten vor Ort erheblich gestärkt wird. Damit wäre es natürlich den Führungen in Zentralasien möglich, die Einsätze und deren Aktivitäten intensiver zu kontrollieren. In diesen Zusammenhang fügt sich auch das von vielen GUS-Staaten unterstützte Bestreben Kasachstans ein, den OSZE-Vorsitz im Jahr 2009 zu übernehmen.

Fazit und Ausblick

Das verstärkte Interesse an Stabilität in Zentralasien hat bisher nicht zu entschiedenen Schritten in der europäischen Zentralasien-Politik geführt. Bisher hat Europa nur seine finanziellen und technischen Hilfeleistungen intensiviert, jedoch kaum grundlegende konzeptionelle Reformen vorgenommen. Dabei wäre es eigentlich angebracht, sich für ein umfassendes Konzept kooperativer Sicherheit in Zentralasien - für eine Art zentralasiatischen Stabilitätspakt - zu engagieren. Der am besten geeignete Partner für die Umsetzung des Konzepts wäre in der Tat die OSZE. Die Empfehlungen des "Panels" stellen hier eine gute Ausgangsposition dar. Allerdings ist es fraglich, ob ein derartiger Stabilitätspakt für Zentralasien überhaupt erwünscht ist. Bisher fehlt es in Europa an Bereitschaft, über das bisherige Engagement hinaus tätig zu werden. Man scheint weniger auf eigene Konzepte umfassender Sicherheit, als auf amerikanische (militärische) Sicherheitskonzepte für die Region zu vertrauen.[18]

Auch die zentralasiatischen Staaten scheinen einem Stabilitätspakt eher zurückhaltend gegenüberzustehen. Aus ihrer Sicht ist es nicht gerade erstrebenswert, derartige Konzepte - zumal diese nicht in ihrer Region, sondern auf dem Balkan entstanden sind - zu implementieren. Sie sehen darin eine Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten. Außerdem tun sie sich bislang äußerst schwer damit, untereinander in sicherheitspolitischen Fragen zu kooperieren. Rivalitäten zwischen Kasachstan und Usbekistan um die Vorherrschaft in der Region und andere politische und wirtschaftliche Konkurrenzerscheinungen haben eine regionale Kooperation bislang weitgehend verhindert.

Angesichts derartiger Blockaden hat ein Stabilitätspakt für Zentralasien unter der Ägide der OSZE kaum Aussicht auf Erfolg. Aufgabe der OSZE kann es daher nur sein, weiterhin den politischen Dialog zwischen Vertretern der Regierung, der politischen Opposition und der Zivilgesellschaft herbeizuführen und/oder zu intensivieren, um Vorurteile abbauen zu helfen, Vertrauen zu stärken und Kooperationen zu entwickeln. Gleichzeitig muss sie den Dialog mit den zentralasiatischen Regierungen fortsetzen, um diese zu bewegen, eine positivere Antwort auf bestehende innenpolitische Herausforderungen zu finden und ihre Regierungsbehörden und Verwaltungen zu guter Führung anzuleiten.

Zentralasien ist eine Region, die nicht nur von sowjetischer Herrschaft, sondern wesentlich von vorsowjetischen Strukturen und islamischen Traditionen geprägt ist. Darauf sollte die OSZE in ihrer Arbeit Rücksicht nehmen. Sie sollte nicht einfach europäische Prinzipien und Verfahren auf Zentralasien übertragen, sondern sich mit den außereuropäischen historisch-kulturellen Bedingungen dieser Region intensiv auseinander setzen.[19] Im Dialog sollte sie stets den Regierungen und Gesellschaftsvertretern die Möglichkeit geben, "eigene, originäre, den jeweiligen gesellschaftlichen Strukturen, Erfordernissen und historischen Entwicklungssträngen adäquate Inhalte und Wege der Staatsformung zu suchen, die Transformation` und Tradition` miteinander vereinen und nicht entzweien"[20].

Will die OSZE ein anerkannter Dialogpartner und Konfliktmediator in Zentralasien bleiben, so muss sie ihre personelle und finanzielle Ausstattung der zentralasiatischen OSZE-Einsätze verbessern und ein Konzept umfassender Reformen vorlegen und umsetzen. Dann könnte sich die OSZE zu einem wesentlichen Akteur in den Bereichen der Frühwarnung, Konfliktprävention, zivilen Konfliktbearbeitung und -nachbereitung in Zentralasien entwickeln.

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Fußnoten

1.
Die OSZE unterscheidet drei wesentliche Dimensionen in ihrer Arbeit: die menschliche (human), die politisch-militärische (political-military) und die wirtschaftlich-ökologische (economic and environmental) Dimension.
2.
Vgl. Bishkek Programme of Action, 14. 12. 2001, http: // www.osce.org / documents / cio/2001/12/677_ en.pdf (19. 10. 2005).
3.
Vgl. Chairman-in-Office strengthens OSCE's fight against terrorism, in: OSCE Newsletter, Februar 2002, www.osce.org/publications/sg/2002/02/14722_363_ en.pdf (19. 10. 2005).
4.
Vgl. http://www.osce.org/atu (19. 10. 2005).
5.
Vgl. dazu http://www.osce-academy.net (19. 10. 2005).
6.
Vgl. http://www.cayn.net (19. 10. 2005).
7.
Vgl. http://www.osce.org/documents/osce/2005/05/14484_en.pdf (19. 10. 2005), Angaben gerundet.
8.
Dies ist im Wesentlichen auf zwei Faktoren zurückzuführen: Erstens: Die OSZE versteht sich als "non-family-organisation". Sie unterstützt daher nicht den Nachzug von Familienmitgliedern. Zweitens: Die OSZE versteht sich als "non-career-organisation". Sie vergibt nur Halbjahresverträge. Die maximale Tätigkeitsdauer innerhalb der OSZE ist zeitlich auf zehn Jahre beschränkt.
9.
Vgl. Arne C. Seifert, Die OSZE-Langzeitmission in Tadschikistan, in: Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg/IFSH (Hrsg.), OSZE-Jahrbuch 1999, Baden-Baden 1999, S. 304f.
10.
Die OSZE-Mitarbeiter vor Ort haben oft weder die diplomatische Ausbildung noch den politischen Einfluss, um die auf höchster Ebene abgehaltenen Gespräche fortzusetzen oder die Ergebnisse zu implementieren.
11.
Vgl. Berichte von Human Rights Watch, Bullets were falling like rain: The Andijan Massacre, May 13, 2005, http://hrw.org/reports/2005/uzbekistan0605/ (19. 10. 2005); ODIHR, Preliminary findings on the events in Andijan, Uzbekistan, 13 May 2005, Warsaw, 20. June 2005, http://www.osce.org/odihr/13460.html (19. 10. 2005); International Crisis Group, Uzbekistan: The Andijon Uprising, Bishkek/Brussels 25. May 2005, http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id =3469&l=1 (19. 10. 2005); British Helsinki Human Rights Group, The Andijan Tragedy: A Survey of Media Reports, 15. Juni 2005, http://www.bhhrg.org/CountryReport.asp?CountryID=23 (19. 10. 2005).
12.
Der "Moskauer Mechanismus" der OSZE sieht u.a. im Falle schwerer Menschenrechtsverletzungen folgende Maßnahme vor: "Falls ein Teilnehmerstaat der Meinung ist, dass in einem anderen Staat eine besonders schwerwiegende Verletzung der Bestimmungen der menschlichen Dimension aufgetreten ist, kann er mit Unterstützung von mindestens neun weiteren Staaten unverzüglich die obligatorische Entsendung einer Mission einleiten." Vgl. http://www.osce.org/odihr/13498.html (19. 10. 2005).
13.
http://thomas.loc.gov (1. 9. 2001).
14.
Statement by Mr. Alexey N. Borodavkin, Permanent Representative of the Russian Federation, at the Meeting of the OSCE Permanent Council, 8. Juli 2004.
15.
Appeal of the CIS Member States to the OSCE Partners, Astana, 15. September 2004, in: http://www.belarusembassy.org/news/digests/pr092004.htm (19. 10. 2005).
16.
Financial Times vom 29. 11. 2004.
17.
Vgl. dazu auch die Rede von Außenminister Joschka Fischer am 1. 12. 2003 in Maastricht: http://www.auswaertiges-amt.de / www / de / ausgabe_ archiv? archiv_id=5150 (19. 10. 2005).
18.
Die Anti-Terror-Koalition hatte Mitte 2005 in Kirgisien (ca. 3 000 Mann), in Usbekistan (ca. 1 700 Mann, davon 150 Deutsche) und in Tadschikistan (ca. 200 Mann) stationiert. Aus Usbekistan werden die amerikanischen Truppen bis Ende 2005 abziehen. Vgl. Uzbek government ends US use of military base, in: AFP vom 20. 5. 2005.
19.
Ansätze liefern hierzu Paul Georg Geiß, Demokratisierung und gesellschaftliche Reform in Zentralasien, FES-Analyse 96/2002, S. 11 ff.; Marie-Carin von Gumppenberg, Deutsches und europäisches Engagement in Zentralasien. Ein Beitrag zur Stabilisierung der Region, in: KAS-Arbeitspapier 85/2002, S. 26f.
20.
Arne C. Seifert, The OSCE and Islam - A Chance at Self-Fulfilment?, in: Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg/IFSH (Hrsg.), OSCE Yearbook 2000, Baden-Baden 2001, S. 237.