Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse (Symbolbild). Eine Modelleisenbahn fährt auf Schienen in einem von 2 Händen gehaltenen Bräter.

8.11.2019 | Von:
Jens Kersten
Claudia Neu
Berthold Vogel

Gleichwertige Lebensverhältnisse – für eine Politik des Zusammenhalts

Daseinsvorsorge und Gleichwertigkeit

Auch wenn die Rede der Kanzlerin und die zwölf benannten Schwerpunkte im Kommissionsbericht – positiv ausgedrückt – im Sinne eines leeren Signifikanten viel politischen Handlungsspielraum eröffnen, lässt sich an ihnen dennoch ablesen, was überwiegend unter Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse verstanden wird (Ausgleich regionaler Disparitäten), woran es mangelt (Internet, Mobilität, Kinderbetreuung) und welche Maßnahmen ergriffen werden sollen (Strukturförderung, Ausstattung verbessern). Zugleich spiegelt sich in den Schwerpunkten aber auch ein Stück der politischen Geschichte dieses Leitbegriffs wider, der sich insbesondere durch die enge Verbindung von Daseinsvorsorge und Gleichwertigkeit auszeichnet.

Mit dem Begriff der "Daseinsvorsorge" wird bereits seit den 1920er Jahren die öffentliche Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen wie beispielsweise Energie, Wasserversorgung, Bildung, aber auch Alters- und Gesundheitsversorgung verstanden.[4] Diese umfassenden Infrastrukturangebote sollen den Menschen überhaupt erst ein gesichertes Leben in der modernen Gesellschaft ermöglichen und soziale Teilhabe garantieren. Der Gedanke der Daseinsvorsorge verbindet sich ab den 1950er Jahren zunehmend mit der politischen Vorstellung von der Herstellung einheitlicher beziehungsweise gleichwertiger Lebensverhältnisse und erweitert auf diese Weise den sozialen Teilhabegedanken um eine territoriale Dimension. Teilhabemöglichkeiten dienen nun nicht mehr allein dem sozialen Ausgleich zwischen Gesellschaftsschichten. Vielmehr sollen auch Menschen in benachteiligten Regionen über einen flächendeckenden Infrastrukturausbau an Errungenschaften der modernen, urbanen Wohlfahrts- und Konsumgesellschaft teilnehmen können. Die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse wird so zu einem zentralen sozialpolitischen Integrations- und Kohäsionsversprechen der jungen Bundesrepublik.[5]

Dabei wird bis heute die Konkretisierung der Leitvorstellung von der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse durch die bundesrepublikanische Planungsphilosophie der späten 1950er bis frühen 1970er Jahre geprägt.[6] Diese Planungsphilosophie beschrieb jedoch nie eine faktische Realität, sondern setzte als Ausdruck des wirtschaftlichen Wachstums der Nachkriegsjahrzehnte auf eine Politik der Konvergenz und damit des Ausgleichs von räumlichen Disparitäten zwischen den Bundesländern, aber auch zwischen Stadt und Land. Dem wohlfahrtsstaatlichen Partizipationsversprechen dieser Jahrzehnte folgend, bezog und bezieht sich dieser Ausgleich – letztlich bis heute – auf alle Lebensbereiche: Arbeit, Bildung, Konsum, Erholung, Freizeit, Kultur, Gesundheit, Sozialleistungen, Telekommunikation, Verkehr und Wohnen. Maßstab für die Bestimmung der durch das Leitbild geforderten Gleichwertigkeit war in der Vergangenheit der gesellschaftlich akzeptierte Standard, wobei "Ausgleich" in der bis dato gängigen Interpretation stets als eine Angleichung nach "oben" – also an ein hohes wohlfahrtsstaatliches Niveau – verstanden wurde.[7]

Ab den 1980er Jahren rückte diese auf Ausgleich gerichtete, steuernde Politik jedoch in den Hintergrund. Nach Ölpreisschock, ersten Arbeitslosigkeitswellen und Ermattungserscheinungen des Wohlfahrtsstaates setzten Politik und Wirtschaft nun auf den Markt und nicht mehr auf den Staat ("Privat vor Staat"). Wettbewerbsorientierung, neoliberale Wirtschaftspolitik und New Public Management wollten die alte Bundesrepublik wieder flottmachen. Selbstverantwortung als neue Leitmaxime sollte verschuldete Haushaltskassen entlasten, Verwaltungen nach dem Vorbild der Wirtschaft effizienter machen sowie Bürgerinnen und Bürger aktivieren, sich um sich selbst zu kümmern.

Spätestens seit der weltweiten Finanzkrise Ende der 2000er Jahre ist Katerstimmung eingetreten, nicht zuletzt auch deshalb, weil die (sozialen) Kosten der Wiedervereinigung unterschätzt und die Konsequenzen des demografischen Wandels lange ausgeblendet wurden. Zugespitzt formuliert: Wettbewerb und Neoliberalismus lebten lange von den sozialstaatlichen Infrastrukturen, die sie eigentlich ablehnten – bis diese Infrastrukturen schließlich veraltet, aufgebraucht oder abgenutzt waren. Überdies folgte die Politik zu lange der Maxime, dass der Markt in seiner Leistungsfähigkeit öffentlichen Interventionen überlegen sei. Der Föderalismus in Deutschland wurde in eine Wettbewerbsordnung umdefiniert. Wo aber der Gedanke des Wettbewerbsföderalismus herrscht, da ist es bis zum Wettbewerb der Regionen, Gemeinden und Bezirke nicht weit, freilich ohne dass jemals Chancengleichheit in diesem territorialen Wettbewerb bestanden hätte. Zugleich wurde in diesem Kontext auch eine ganze Reihe von Sparprogrammen und Entbürokratisierungsinitiativen umgesetzt, die die territorialen Fliehkräfte nur beschleunigt haben und die territoriale Ungleichheit weiter wachsen ließ.

Verfassungsrechtliche Entwicklungen

Diese territoriale Ungleichheit der Bundesrepublik provoziert das politische und zugleich verfassungsrechtliche Integrationsversprechen der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, das in Artikel 72 Absatz 2 Grundgesetz verankert ist.[8] Regelungstechnisch handelt es sich bei dem Einheitlichkeits- beziehungsweise Gleichwertigkeitsgrundsatz um eine Einschränkung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Vom Inkrafttreten des Grundgesetzes 1949 bis zur Verfassungsreform von 1994 verfügte der Bund über die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz, soweit diese zur Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse erforderlich war. In der Verfassungspraxis wurde dieser Grundsatz dahingehend verstanden, dass dem Bund die Aufgabe zukommen sollte, einheitliche Lebensverhältnisse im ganzen Bundesgebiet herzustellen. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Staatspraxis gestützt, indem es eine politische Einschätzungsprärogative hinsichtlich der Notwendigkeit, einheitliche Lebensverhältnisse herzustellen, anerkannte und dementsprechend seine gerichtliche Kontrolldichte zurücknahm. Dies änderte sich mit der Verfassungsreform von 1994: An die Stelle der Wahrung einheitlicher Lebensverhältnisse wurde nun die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse als Schranke der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Artikel 72 Absatz 2 GG vorgesehen. Darüber hinaus verankerte der verfassungsändernde Gesetzgeber in Artikel 93 Absatz 2a GG ein spezielles Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, in dem die Richterinnen und Richter die Voraussetzungen des Gleichwertigkeitspostulats auf Antrag des Bundesrats, einer Landesregierung oder eines Landtags überprüfen können.

Da es das Ziel dieser Verfassungsänderung war, die Eigenständigkeit der Länder zu stärken, änderte das Bundesverfassungsgericht seine Rechtsprechung: Zur föderalen Stärkung der Eigenständigkeit der Länder schränkt Karlsruhe seitdem die Möglichkeit der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes ein, indem es den Anwendungsbereich des Gleichwertigkeitspostulats sehr eng und restriktiv fasst: "Das bundesstaatliche Rechtsgut gleichwertiger Lebensverhältnisse ist vielmehr erst dann bedroht und der Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet."[9] Diese Rechtsprechung ist ambivalent zu bewerten. Positiv ist hervorzuheben, dass das Bundesverfassungsgericht das Gleichwertigkeitspostulat als ein "bundesstaatliches Rechtsgut" anerkennt, das die Verfassungs- und Verwaltungspraxis anleiten soll und muss. Kritisch ist aber zu verzeichnen, dass sich dieses "bundesstaatliche Rechtsgut" nur noch auf ein Minimum gleichwertiger Lebensverhältnisse beziehen soll. Damit wird aber das Gleichwertigkeitspostulat letztlich zu einem verfassungsrechtlich stumpfen Schwert. An die Stelle eines wohlfahrtsstaatlich überzogenen Verständnisses gleichwertiger Lebensverhältnisse ist ein absolutes Minimum föderalen Zusammenhalts getreten, das eigentlich erst dann einschlägig ist, wenn die Gesellschaft der Bundesrepublik aufgrund ökonomischer oder demografischer Disparitäten und Spaltungstendenzen auseinanderzufallen droht.

Fußnoten

4.
Vgl. Jens Kersten, Die Entwicklung des Konzepts der Daseinsvorsorge im Werk von Ernst Forsthoff, in: Der Staat 4/2005, S. 543–569 .
5.
Vgl. hierzu und zum Folgenden Jens Kersten/Claudia Neu/Berthold Vogel, Die demografische Provokation der Infrastrukturen, in: Leviathan 4/2012, S. 563–590.
6.
Vgl. hierzu und zum Folgenden Susanne Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse. Verfassungsauftrag und Raumordnungsrecht, München 2009, S. 7ff., S. 31ff.
7.
Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen/Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.), Öffentliche Daseinsvorsorge und demografischer Wandel, Berlin 2005, S. 22.
8.
Vgl. hierzu und zum Folgenden Jens Kersten/Claudia Neu/Berthold Vogel, Demografie und Demokratie. Zur Politisierung des Wohlfahrtsstaats, Hamburg 2012, S. 47ff.
9.
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 106, 62 (144); hierzu Wolfgang Kahl, "Gleichwertige Lebensverhältnisse" und Grundgesetz, Heidelberg 2016, S. 18ff.; grundsätzlich Stefan Jansen/Bernd J. Hartmann, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse als Verfassungsgebot, in: Der Staat 2/2019, S. 243–273.
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