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19.3.2007 | Von:
Hans-Jürgen Papier

Wirtschaftsordnung und Grundgesetz

Die derzeitigen Strukturen der Mitbestimmung

Den derzeitigen Mitbestimmungsstrukturen in Deutschland liegt freilich eine andere Regelungsidee zugrunde. Die Träger der Mitbestimmung verbleiben im bestehenden Modell letztlich in einem externen, vertraglichen Austauschverhältnis - nämlich einem Arbeitsverhältnis - zum Unternehmensträger, sie sind gerade nicht in den Unternehmensträger- oder Eigentümerverband und damit in die Gewinn- und Risikogemeinschaft inkorporiert und so zu socii eines Unternehmensträgerverbandes geworden. Die bislang üblichen unternehmensrechtlichen Mitbestimmungsrechte wurden insoweit nicht auf der Grundlage der binnenstrukturellen Leitideen des Art. 14 GG und der anderen Wirtschaftsfreiheiten entwickelt und ausgestaltet. Vor diesem Hintergrund fände ihr weiterer Ausbau nach vorherrschender Auffassung in dem personenrechtlichen Gehalt der Gesellschafts- und Anteilsrechte der Eigentümer insofern eine Grenze, als sie deren prinzipielle Privatnützigkeit nicht mittels einer paritätischen oder gar überparitätischen Mitbestimmung ausschalten dürften.[7] Den Eigentümern müsste ein unmittelbarer oder doch jedenfalls mittelbarer Anteil an privatautonomer Gestaltung im und durch das Unternehmen gewährleistet bleiben. Dies setzte die Wahrung eines Mindestrahmens an Letztentscheidungsrechten der Unternehmenseigentümer voraus.

Zu bedenken ist aber auch, dass Art. 14 GG - ebenso wie die anderen Wirtschaftsfreiheiten des Grundgesetzes - möglicherweise breiteren Raum für eigentumsrechtliche, auf Privatautonomie basierende Unternehmensverfassungen bietet, welche die Arbeitnehmer in den Unternehmensträger- oder Eigentümerverband und damit in die Gewinn- und Risikogemeinschaft inkorporieren. Mit diesen Gedanken knüpfe ich - aus der Sicht des Verfassungsrechtlers - nicht zuletzt an Überlegungen des Bundespräsidenten zur Teilhabe der Arbeitnehmerschaft am Wirtschaftsprozess und zur stärkeren Beteiligung am Ertrag oder am Produktivvermögen der Unternehmen an. Diesbezügliche Überlegungen sind in jüngerer Zeit im Übrigen auch aus Kreisen der Großen Koalition zu vernehmen.

Grundgesetz und Konzentrationskontrolle

Lassen Sie mich nach diesem Blick auf die Unternehmensverfassung das Augenmerk auf wirtschaftsordnende Maßnahmen des Gesetzgebers richten. Ich will zunächst die Konzentrationskontrolle ansprechen. Hier geht es um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums - namentlich des Unternehmenseigentums -, wie sie dem Gesetzgeber nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG aufgegeben ist. Im Grundsatz stellt es eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, wenn der Gesetzgeber die normativen Grundbedingungen für einen funktionsfähigen Wettbewerbsprozess und damit für die dezentrale Zuständigkeitsordnung der Wirtschaft herstellt. Kartellverbote, Missbrauchsaufsicht und Fusionskontrolle sind daher im Hinblick auf die Eigentumsgarantie grundsätzlich unbedenklich. Das gilt auch für die Festlegung von Marktanteilsgrenzen zur Vermeidung von Konzentrationen. Die Grenzen zulässiger Sozialbindung des Eigentums werden allerdings dann überschritten, wenn eine Konzentrationskontrolle zur realen Beseitigung der Wettbewerbsfähigkeit des betroffenen Unternehmens führt.[8]

Bei Entflechtungen wird zu differenzieren sein:[9] Dient die Entflechtung lediglich der Rückgängigmachung einer im Einzelnen unzulässigen Fusion, so liegt darin kein verfassungswidriger Eigentumseingriff. Die Verweisung eines Eigentümers in die Schranken der das Unternehmenseigentum nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG konstituierenden und begrenzenden Rechtsordnung ist allgemein kein enteignender Eingriff, auch wenn es dadurch zu Substanzeinwirkungen kommt. Wird die Entflechtung vorgesehen, um ohne Fusionierung eingetretene Überschreitungen bestehender und zulässigerweise bestimmter Marktanteilsgrenzen rückgängig zu machen, so kann ebenfalls noch gesagt werden, dass hier Eigentumspositionen contra legem aufgebaut worden sind, deren Entziehung daher keinen unzulässigen beziehungsweise ausgleichspflichtigen Eigentumsentzug darstellt.

Etwas anderes gilt allerdings, wenn Entflechtungen durchgeführt werden, obgleich Marktanteilsgrenzen erst nachträglich - also nach erfolgter Expansion oder Fusion - festgelegt werden. In einem solchen Fall sind Eigentumspositionen innerhalb der geltenden Rechtsordnung erlangt worden. Der Entzug oder Teilentzug von Unternehmenseigentum, etwa durch den Ausspruch einer Verkaufsauflage, kann dann nicht mehr als Verweisung des Eigentümers in die Schranken der missachteten Rechtsordnung angesehen werden. Die Verpflichtung des Eigentümers, einen Teil seines Unternehmens zu veräußern - aber auch jede andere auf Entflechtung abzielende Entzugsmaßnahme der öffentlichen Gewalt -, stellt daher einen Eingriff in die legal erlangte Eigentumssubstanz dar, der von Verfassungs wegen allenfalls als ausgleichspflichtige Einwirkung in die eigentumsrechtliche Bestandsgarantie möglich ist. Die Tatsache, dass der Eigentümer, der zum Verkauf eines Teils seines Unternehmens gezwungen wird, einen Verkaufserlös erzielen kann, vermag hierbei nur bei der Bemessung der von Verfassungs wegen gebotenen Ausgleichsleistung, also im Wege der Vorteilsausgleichung, Bedeutung erlangen.

Beispiel Energiewirtschaft

Ein anschauliches Beispiel für die praktische Bedeutung des Wirtschaftsverfassungsrechts für die einfachgesetzliche Ausgestaltung der Wirtschaftsordnung findet sich im Bereich der Energiewirtschaft. Schon mit der Energierechtsnovelle des Jahres 1998 wurde die kartellrechtliche Freistellung der Versorgungswirtschaft in Ansehung von Elektrizität und Gas und damit das System der geschlossenen Versorgungsgebiete beseitigt und erstmals im deutschen Energierecht ein Anspruch auf Zugang zu den Elektrizitätsversorgungsnetzen geschaffen, der durch die so genannte Gasnovelle im Jahr 2003 auch auf die Gasversorgungsnetze ausgedehnt wurde. Im Juli 2005 ist schließlich ein grundlegend überarbeitetes Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) in Kraft getreten. Nach § 20 Abs. 1 dieses Gesetzes haben Betreiber von Energieversorgungsnetzen gegen Entgelt jedermann nach sachlich gerechtfertigten Kriterien diskriminierungsfrei Zugang zu ihren Netzen zu gewähren. Der Zugang kann nach § 20 Abs. 2 EnWG nur verweigert werden, wenn dem Netzbetreiber die Gewährung des Netzzugangs aus betriebsbedingten oder sonstigen Gründen nicht möglich oder nicht zumutbar ist. Das kartellrechtliche Missbrauchs- beziehungsweise Diskriminierungsverbot[10] tritt insoweit hinter der energierechtlichen Spezialregelung zurück.[11]

Die Rechtmäßigkeit dieser und der Vorläuferregelung im Energiewirtschaftsgesetz beziehungsweise im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) ist vielfach unter Berufung auf die Wirtschaftsverfassung des Grundgesetzes in Frage gestellt und den zu gewährenden Durchleitungsrechten insbesondere die Eigentums- und Berufsfreiheitsgewährleistungen zugunsten der Netzbetreiber beziehungsweise der Netzeigentümer entgegengehalten worden.[12] Wären diese verfassungsrechtlichen Einwände berechtigt, wären auch künftige gesetzgeberische Effektuierungen des Durchleitungstatbestandes unzulässig. Derartigen Einwänden ist jedoch vor allem entgegenzuhalten, dass Art. 14 GG neben der Gewährleistung des Privateigentums auch dessen Sozialbindung ausspricht. So besagt Art. 14 Abs. 2 GG, dass Eigentum verpflichtet und dass sein Gebrauch zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen soll. Der Gesetzgeber ist bei der Ausgestaltung von Inhalt und Schranken des Eigentums also nicht völlig frei. Die Gemeinwohlverpflichtung des Eigentumsgebrauchs ist vielmehr ebenso Rechtfertigungsgrund und Orientierungspunkt wie auch Grenze einer Beschränkung des Eigentums.[13]

Dem Hinweis auf die Sozialbindung des Netzeigentümers wird schließlich entgegengehalten, dass Durchleitungen eine ausschließlich konkurrentennützige Indienstnahme von Eigentum und Unternehmerfreiheit darstellten.[14] Mit diesem Einwand soll zum Ausdruck gebracht werden, dass es gar nicht um die Geltendmachung einer Gemeinwohlverpflichtung, sondern um die einseitige Durchsetzung gegenläufiger privater Belange Dritter gehe. Der Staat ergreife gewissermaßen Partei für die Belange privater Nichteigentümer zu Lasten der Träger des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG. Die Ermöglichung eines (begrenzten) Wettbewerbs stellt indes sehr wohl einen verfassungslegitimen Gemeinwohlbelang dar.

Das Grundgesetz enthält zwar - wie dargestellt - keine expliziten, spezifisch wirtschaftsbezogenen Grundentscheide. Wesentlich ist aber, dass der Grundrechtskatalog der Verfassung dem Einzelnen als Rechtsperson einen bestimmenden Anteil an der Sozial- und Wirtschaftsgestaltung einräumt. Zwar beinhaltet das Grundgesetz keine ausdrückliche Verpflichtung zur Institutionalisierung eines bestimmten Typus der Wirtschaftsordnung. Implizit hat sich das Grundgesetz aber zugunsten von Delegation und Dezentralisation der Wirtschaftsplanung, also für die verkehrswirtschaftliche Koordinierung der Volkswirtschaft entschieden. Eine Verkehrswirtschaft ist aber grundsätzlich nur in der Form der Wettbewerbswirtschaft wirtschafts-, sozial- und verfassungspolitisch vertretbar. Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich deshalb zwar nicht auf ein "Optimum" des Wettbewerbszustandes verpflichtet, für die in einer dezentralen ökonomischen Zuständigkeitsordnung funktionsnotwendigen Grundbedingungen eines Wettbewerbsprozesses muss er aber hinreichend Sorge tragen dürfen. Aus diesem verfassungsrechtlichen Normgefüge kann jedenfalls die Folgerung abgeleitet werden, dass das gesetzgeberische Ziel der Herstellung, Sicherung oder Beförderung der für die Verkehrswirtschaft notwendigen Grundbedingungen eines freien Wettbewerbsprozesses, wenn nicht ein Gebot, so doch zumindest einen verfassungslegitimen Grund für die Einwirkung in bestehende Eigentumspositionen darstellt.

Fußnoten

7.
Vgl. etwa Peter Badura/Fritz Rittner/Bernd Rüthers, Mitbestimmungsgesetz 1976 und Grundgesetz, Gemeinschaftsgutachten, München 1977, S. 297.
8.
Vgl. Rupert Scholz, Konzentrationskontrolle und Grundgesetz, Heidelberg 1971, S. 60.
9.
Vgl. ebd., S. 57ff.
10.
Vgl. §§ 19, 20 GWB.
11.
Vgl. § 111 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 EnWG.
12.
So etwa Matthias Schmidt-Preuß, Verfassungskonflikt um die Durchleitung, in: Recht der Energiewirtschaft (RdE) 1996, S. 1 ff.
13.
Vgl. BVerfGE 25, 112, 118; 50, 290, 340; 79, 174, 198.
14.
Vgl. Rupert Scholz/Stefan Langer, Europäischer Binnenmarkt und Energiepolitik, Berlin 1992, S. 259ff.