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23.2.2007 | Von:
Frank R. Pfetsch

Die EU bedarf der Reformen

Interne Flexibilisierung und externe Differenzierung

Erweiterung und Vertiefung stehen in einem Spannungsverhältnis, das zwei politische Pole in Einklang zu bringen versucht: Effektivität und Partizipation. Während Partizipation auf das demokratische Prinzip der Teilhabe abhebt, meint Effektivität die Handlungsfähigkeit der Regierenden. Beide Prinzipien können sich widersprechen, und dieser Widerspruch ist durch die Erweiterung verstärkt worden. Die Erweiterung hat in der Tat zu einer Schwächung geführt: widening means weakening.

Die Effizienz eines politischen Systems steht in einem Spannungsverhältnis zur Partizipation. Systeme mit einer geringen Zahl von Beteiligten an Willensbildungs- und Entscheidungsverfahren sind 'effizienter' als Systeme mit vielen Akteuren, indem sie 'schneller' zu Entscheidungen finden und zeitökonomischer arbeiten. Allerdings kann dies nur eine kurzsichtige Betrachtung sein, denn die Haltbarkeit solcher Elitenentscheidungen kann begrenzt sein. Entscheidungsprozesse mit breiter Beteiligung - wie in demokratischen Systemen üblich - tendieren eher zu dauerhaften Lösungen.

Interne Flexibilisierung: Die offene Methode der Koordinierung. Im März 2000 hat der Europäische Rat die so genannte Lissabon-Strategie verabschiedet. Diese meint neben den Innovations- und Wachstumszielen eine neue Form des Regierens in einem Politiksystem, das durch die gewachsene Mitgliederzahl zu Entscheidungsblockaden getrieben werden kann. Eine "soft policy coordination" soll die Steuerung durch supranationale förmliche Beschlüsse bzw. durch intergouvernementale Koordination ergänzen und somit Beschlüsse in selektiv ausgewählten Politikbereichen ermöglichen. Sie ist somit zwischen zentraler Steuerung und dezentraler Koordination angesiedelt und soll flexibel und effizient Beschlüsse ermöglichen. Dies ist eine Variante der Willensbildungs- und Entscheidungsfindung in Netzwerken bzw. der in der Flexibilitätsklausel anvisierten selektiven Bearbeitung von Politikmaterien. Angewandt wurde die offene Methode bisher in Politikfeldern, in denen der EG-Vertrag keine (wie z.B. in der Jugendpolitik) oder nur eine schwache Kompetenz vorsieht (wie in der Beschäftigungspolitik, der Altersicherung oder der sozialen Sicherheit). Bei der Migrationspolitik kam es nur im Bereich der Visa-, der Asyl- und der Flüchtlingspolitik zur Koordination, nicht aber bei der Integrationspolitik und beim Staatsangehörigkeitsrecht.

Externe Differenzierung: Die Konzepte der 'verstärkten Zusammenarbeit' (auch Flexibilisierung' genannt) und der 'differenzierten Erweiterung' sind Antworten auf die Regierbarkeit der größer gewordenen Union. Schon der Amsterdamer Vertrag sieht die Möglichkeit zur verstärkten Zusammenarbeit vor mitder Absicht, Mitgliedstaaten in die Lage zu versetzen, in bestimmten Politikbereichen schneller voranzuschreiten als andere. Verstärkte Zusammenarbeit muss nach vorne gerichtet sein, darf die Verträge nicht aushöhlen und den Wettbewerb im gemeinsamen Markt nicht beeinträchtigen; die Ziele der Union und das einheitliche institutionelle Gerüst dürfen nicht in Frage gestellt werden. Auch die Praxis der Mehrheitsentscheide kann dem Ziel verstärkter Zusammenarbeit dienen. Das Vetorecht einzelner Staaten müsse durch echte Mehrheitsentscheide korrigiert werden. Die intergouvernementale Konferenz solle untersuchen, ob flexible Lösungen auch im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik gefunden werden können. Die Idee der verstärkten Zusammenarbeit wurde in Art. 43 (1) des Verfassungsvertrags aufgenommen, wo es heißt: "Die Mitglieder, die untereinander eine verstärkte Zusammenarbeit im Rahmen der nicht ausschließlichen Zuständigkeit der Union begründen wollen", können dies im Rahmen der Verfassungsbestimmungen tun. Art. 17 formuliert darüber hinaus: "Erscheint ein Tätigwerden der Union ... erforderlich, um eines der Ziele der Verfassung zu verwirklichen, ... so erlässt der Ministerrat ... die geeigneten Maßnahmen."

Das Konzept der differenzierten Erweiterung ist bereits in den 1970er Jahren Thema gewesen. In den 1990er Jahren wurde ein Kriterienkatalog von Aufnahmebedingungen verabschiedet. Da der Begriff 'Europa' und damit die Frage nach den Grenzen nach Osten und Südosten auch historisch unbestimmt geblieben ist, mussten Standards der Aufnahme erarbeitet werden. Es gibt weder historisch, topographisch, geopolitisch, kulturell, religiös noch ideologisch klare Vorgaben dafür, wo die Grenze zum asiatischen Kontinent zu ziehen ist. Zwar dokumentieren z.B. architektonische Stile die Reichweite 'europäischen' Einflusses; diese sind jedoch nach Stilarten sehr verschieden. Um das sensible Thema religiöser Grenzziehung (" christliches Abendland") und ökonomischer Abschottung ("Bollwerk Europa") zu umgehen, könnten die Metaphern 'Leuchtturm' oder 'Epizentrum' weiterhelfen. Um zu Europa zu gehören, ist es nicht notwendig, in das Institutionensystem integriert zu werden; es gibt eine große Bandbreite differenzierter Anbindungen an das EU-System in Form von Assoziationen, Kooperationen, Abkommen etc., die Ausstrahlung ermöglichen, ohne Ausschließung zu bedeuten. Für die Weiterentwicklung stehen verschiedene Konzepte zur Verfügung wie 'Kerneuropa', 'Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten', 'Europa der abgestuften Integration', 'Europa à la carte', 'Europa der konzentrischen Kreise', 'Europa à géometrie variable', Europa als Schiff, als Geleitzug, als Regatta oder die Strategie der Flexibilisierung.

Solche differenzierten Muster gibt es sowohl innerhalb als auch außerhalb der Union. Die Wirtschafts- und Währungsunion mit heute (2007) 13 Mitgliedstaaten, das Schengener Abkommen (1985) mit 13 Staaten oder die Sozialcharta mit ursprünglich (1989) 14 Mitgliedstaaten entsprechen dem Prinzip der verstärkten Zusammenarbeit (Art. 43 des Verfassungsentwurfs), weil nicht alle Mitgliedstaaten diesen Vereinigungsabkommen beigetreten sind. Andererseits gibt es Bereiche, in denen die EU gemeinsame Netzwerke aufbauen konnte, wie etwa auf dem Gebiet der Kultur und universitären Ausbildung. Die Jean-Monnet-Lehrstühle innerhalb Europas sowie auf allen Kontinenten können als Beispiele für grenzüberschreitende, die Zugehörigkeit dokumentierende abgestufte Anbindungen gelten. Außerhalb der Union existieren vielfältige Formen der Kooperation mit Staaten und Staatengruppen auf allen Kontinenten. Die Türkei sollte eine solche differenzierte Anbindung erhalten.

Zusammenfassend halte ich fest: Den die vor allem durch die immense Erweiterung zustande gekommenen Defiziten in der inneren und äußeren Handlungsfähigkeit, der wirtschaftlichen und sozialen Unausgewogenheit und den demokratischen und identitätsstiftenden Erfordernissen kann begegnet werden durch die Verabschiedung eines dieHandlungsfähigkeit verstärkenden Verfassungsvertrags, den weiteren Ausbau des subsidiären Föderalismus, den Ausbau der Sozialunion im Sinne der sozialen Marktwirtschaft sowie der Weiterentwicklung interner Flexibilisierung und externer Differenzierung.