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10.10.2008 | Von:
Stefan Fröhlich

Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik im Rahmen der EU

Nationale Interessen als globale Interessen

Wird Deutschland diesem Anspruch bislang gerecht? Und wenn ja, heißt dies, dass deutsche Außenpolitik damit zwangsläufig ziel- und interessenorientierter wird? Zu den vermeintlichen Paradoxien deutscher Außenpolitik gehört es zunächst, trotz völlig veränderter Rahmenbedingungen an den Leitlinien der erfolgreichen bundesdeutschen Außenpolitik festhalten zu wollen.[2] Zu diesen Leitlinien im Sinne der normativen Vorgaben des Grundgesetzes zählen erstens das Ziel und Bemühen, zur Wahrung des internationalen Friedens beizutragen (was sich im verfassungsmäßigen Verbot von Angriffskriegen niederschlägt); zweitens das Eintreten für einen offenen, kooperativen Multilateralismus (verbunden mit der Bereitschaft, Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen zu übertragen); sowie drittens das Bekenntnis zur Wahrung und Verwirklichung der Menschenrechte, zu aktiver Entwicklungshilfe und dem Aufbau von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in der Welt. Bei genauer Betrachtung ist die Orientierung an diesen Grundlinien durchaus auch für die Zeit nach 1989/90 plausibel. Aus ihnen leitete die Bundesregierung im 1994 vorgelegten Weißbuch zur Sicherheitspolitik daher fünf zentrale, faktisch identische Interessen ab: die Bewahrung von Freiheit, Sicherheit und Wohlfahrt der Bürgerinnen und Bürger; die weitere Integration im Rahmen der Europäischen Union (EU); die Bewahrung der transatlantischen Interessen- und Wertegemeinschaft; der Ausgleich und die Heranführung der östlichen Nachbarn und die weltweite Achtung des Völkerrechts und der Menschenrechte bzw. eine auf marktwirtschaftlichen Regeln basierende gerechte Weltwirtschaftsordnung.[3]

Allenfalls das transatlantische Verhältnis als Mittel zur Bestimmung des "deutschen Interesses" hat sich zwar nicht überholt, aber doch zumindest insofern relativiert, als sich die Grundlagen für die Beziehungen seit 1989/90 tatsächlich fundamental verändert haben. Die sonstige Bilanz der Regierungen Helmut Kohl und Gerhard Schröder sieht so aus, dass Deutschland nicht nur plausible Interessen formuliert, sondern durchaus auch (mit) durchgesetzt hat; dies gilt insbesondere für die Prozesse der Vertiefung und Erweiterung der EU, es gilt aber auch - bedingt - für die Beiträge auf dem Balkan, nachdem das Bundesverfassungsgericht 1994 den Weg frei gemacht hatte für "out-of-area"-Einsätze der Bundeswehr bei Zustimmung des Bundestages, sowie später zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus und im Rahmen der Konsolidierung der Nachkriegsgesellschaft in Afghanistan.[4] Warum bedingt? Leitlinien müssen nicht unbedingt deckungsgleich sein mit Zielen und Interessen; sie können aus dem jeweiligen Kontext heraus als Richtschnur dienen für eine durchaus flexible und anpassungsfähige Außenpolitik, die sich entweder ihrer eigenen Grenzen aufgrund des Machtpotenzials bewusst ist oder eben diese Selbstbeschränkung aus normativen Gründen zur Staatsraison erklärt. Interessen hingegen sind das, was außenpolitischen Entscheidungsprozessen als mehr oder weniger abstrakte Motivation der handelnden politischen Akteure zugrunde liegt. Im Idealfall sind sie nicht nur der institutionellen Machtkontrolle im Sinne des checks and balances unterworfen, sondern werden auch im Diskurs organisierter Interessen und gesellschaftlicher Akteure entwickelt. In jedem Fall aber beinhalten sie ein aktives Eintreten zur Umsetzung der mit ihnen verbundenen Ziele.

Die Frage ist nur: Inwieweit sind die aus den globalen Herausforderungen und Bedrohungszusammenhängen heraus formulierten Interessen tatsächlich plausibel und angemessen im Sinne einer für Deutschland unmittelbaren Betroffenheit? Oder ist die deutsche Außenpolitik mit der sukzessiven Ausweitung ihres geostrategischen Aktionsradius zur Unterstützung von internationalen Friedensmissionen dazu übergegangen, deutsche Interessen stillschweigend mit globalen Interessen gleichzusetzen? Die heutige Beteiligung der Bundeswehr an dem so genannten Hybrideinsatz von Vereinten Nationen (UN) und Afrikanischer Union in Darfur, an den UN-Militärbeobachtermissionen in Südsudan (Unmis), Georgien (Unomig) und Äthiopien (Unmee) sowie an der UN-Truppe im Libanon (Unifil), schließlich das deutsche Engagement in den NATO-geführten Missionen unter UN-Mandat im Kosovo (Kfor, 2230 Soldaten) und in Afghanistan (Isaf, derzeit 3825 Soldaten), unterstreichen zwar den Willen zur Übernahme von globaler Verantwortung, zeugen aber von diesem Dilemma. In einer Welt, in der sich plausibel Szenarien konstruieren lassen, in denen asymmetrische (vor allem terroristische) Bedrohungen, damit verbundene Prozesse des Staatszerfalls und der Auflösung von Macht auch die deutsche Sicherheit bedrohen (können), wird es zunehmend schwieriger, außenpolitische Prioritäten zu definieren und die internationale Ordnung im Sinne eigener Interessen zu beeinflussen. Dies gilt gleichermaßen für andere Staaten, deren Interessen in der Regel identisch oder kompatibel mit denen Deutschlands sind und die, selbst im Falle der USA, ebenso wenig in der Lage sind, diese autonom durchzusetzen.

Das Ergebnis ist, dass sich auf diese Weise die deutschen Interessen an sicherheitspolitischen Zielen orientieren, anstatt umgekehrt. Eben dies verrät der Hinweis des neuen Verteidigungsweißbuchs aus dem Jahr 2006, wonach die Bundeswehr als Armee im Einsatz definiert und für die Wahrnehmung deutscher Interessen die permanente Berücksichtigung der Entwicklung in "Gemeinschaften und Bündnissen", also des globalen "Gemeinwohls" gefordert wird.[5] Mit anderen Worten: Auch in Ländern, in denen Deutschland keine vertraglich verankerten Beistandsverpflichtungen hat, gilt es, Gefährdungen der Staatengemeinschaft mit deutscher Unterstützung abzuwenden. Deutsche Interessen sind demnach identisch mit dem Schutz der Staatengemeinschaft; daran ändert auch die Einschränkung nichts, wonach bei jedem Militäreinsatz zuvor zu klären ist, inwieweit deutsche Interessen den Einsatz erforderlich machen. Legitimiert wird diese Interpretation von dem neuen völkerrechtlichen Konzept der Schutzverantwortung ("responsibility to protect"), welches weder ein Konzept des Westens oder des Nordens ist noch im Widerspruch zur nationalen Souveränität steht.

Unabhängig davon zwingen die Rechtfertigungsnöte, die aus dieser Unsicherheit im internationalen System heraus entstehen, die deutsche Außenpolitik zunehmend zu einem stärkeren Kosten-Nutzen-Denken. Bedingt durch eine mehrheitlich kritische Öffentlichkeit in Bezug auf die deutsche Beteiligung an Militäreinsätzen hat Deutschland sein finanzielles Engagement in Krisengebieten mittlerweile erheblich reduziert.[6] Anders als in den 1990er Jahren, in denen zweistellige Milliardenbeträge an die Bündnispartner zum Ausgleich für militärisches Fernbleiben vom Golfkrieg gezahlt wurden, leistet die Bundesrepublik heute für die Stabilität insbesondere im "Größeren Mittleren Osten" finanziell bedeutend weniger.[7] Trotz der Proliferation von Krisenherden und der Zunahme der deutschen Beteiligung an UN-Friedensmissionen sind die finanziellen Grundlagen der Bundeswehr seither real um etwa ein Drittel geschrumpft.[8] Unter dem Druck internationaler Forderungen, sich bei Auslandseinsätzen stärker zu engagieren, auch militärische Risiken in Kauf zu nehmen, ist somit von der Mentalität eines "Klientelstaates" in der offiziellen Außenpolitik nicht mehr viel übrig geblieben. Und hinter aller Idealisierung der UN während des Irak-Krieges verbarg sich zumindest unterschwellig die machtpolitisch begründete Intention der Bundesregierung, nicht nur an weltpolitischen Entscheidungen mitwirken zu können, sondern auch über die Form und die Mittel des Einsatzes mitzubestimmen.[9] Hinter diesen Anspruch konnte auch die Große Koalition und wird wohl auch jede künftige Regierung nicht mehr zurücktreten.

Fußnoten

2.
Vgl. ders., Nationale Interessen! Aber was sind sie?, in: Internationale Politik (IP), (2006) 10, S. 62-76.
3.
Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch 1994, Bonn 1994, S. 42.
4.
Vgl. August Pradetto, Ganz und gar nicht ohne Interessen. Deutschland formuliert nicht nur klare Ziele. Es setzt sie auch durch, in: IP, (2006) 1, S. 114-121.
5.
Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Berlin 2006, S. 14.
6.
Zur kritischen Haltung der Bevölkerung und zum Problem der fehlenden Kommunikation durch die politischen Eliten vgl. Thomas Bauer/Sarah Seeger, Politische Kommunikation zwischen politischen Eliten und Bevölkerung - Leitfaden für eine sicherheitspolitische Debatte in Deutschland, CAP Analyse, (2008) 1.
7.
Vgl. Jochen Thies, Dabei ohne Debatte. Plädoyer für einen außen- und sicherheitspolitischen Diskurs in Deutschland, in: IP, (2007) 2, S. 111.
8.
Vgl. Franz-Josef Meiers, Zu neuen Ufern? Die deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik in einer Welt des Wandels 1990-2000, Paderborn 2006, S. 329ff.
9.
Zu diesem Befund, so bilanziert Hellmann, kommt im Großen und Ganzen das ganze Spektrum "vom rechts-konservativen Lager bis zur Linken". Vgl. Gunther Hellmann, "...um diesen deutschen Weg zu Ende gehen zu können." Die Renaissance machtpolitischer Selbstbehauptung in der zweiten Amtszeit der Regierung Schröder-Fischer, in: Christoph Egle/Remut Zohlnhöfer (Hrsg.), Ende des rot-grünen Projektes. Eine Bilanz der Regierung Schröder 2002-2005, Wiesbaden 2007, S. 453 - 479.