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10.10.2008 | Von:
Jörg Faust
Dirk Messner

Arm, aber einflussreich: "Ankerländer" als außenpolitische Herausforderung

Ankerländer in der internationalen Politik

In den vergangenen Jahren hat die Diskussion um den wachsenden internationalen Einfluss einiger Entwicklungsländer deutlich zugenommen. Vor allem China und Indien, doch auch Staaten wie Brasilien, Indonesien, Mexiko und Südafrika kommt inzwischen eine größere Bedeutung zu, wenn es um die Bewältigung regionaler aber auch globaler Herausforderungen in den Bereichen Sicherheit, Handel, Klimaschutz oder die Regulierung internationaler Finanzmärkte geht.[1]

Einige Beispiele: Ohne eine aktive und kooperativ geprägte Beteiligung Chinas und Indiens wird es kaum möglich sein, ein effektives globales Regime zur weltweiten Reduktion von Treibhausgasen zu etablieren. Gleichzeitig hatte die brasilianische Regierung maßgeblichen Anteil daran, dass eine Reihe von Entwicklungsländern in den Verhandlungen über globalen Freihandel eine relativ einheitliche Position gegenüber den Interessen der OECD-Demokratien einnahm. Ein Abschluss einer neuen Welthandelsrunde ohne die explizite Berücksichtigung der Interessen dieser Entwicklungsländer ist, im Unterschied zu früher, gegenwärtig sehr unwahrscheinlich. Ebenso unrealistisch ist die Vorstellung, dass ohne die Kooperation von Indien, Indonesien und Südafrika eine stabile Sicherheitsstruktur in Südasien bzw. Südostasien bzw. Subsahara-Afrika entstehen könnte, die wiederum Voraussetzung für eine langfristig effektive Bekämpfung von Staatszerfall und Terrorismus ist. Diese Liste ließe sich leicht weiterführen und es könnte ergänzt werden, dass die genannten Staaten auch in den bilateralen Beziehungen mit den großen OECD-Ländern an Bedeutung gewinnen.

Der Begriff "Ankerland", der für diese zunehmend einflussreichen Länder benutzt wird, stammt aus der neueren entwicklungspolitischen Diskussion.[2] Auch hier geht es um die Frage, wie mit Entwicklungsländern umzugehen ist, die einerseits noch mit sozioökonomischen Verwerfungen wie Armut und mangelnder Grundbedürfnissicherung großer Bevölkerungsteile konfrontiert sind, andererseits aber aufgrund ihrer dyamischen Wirtschaft und ihres Bedeutungszuwachses selbstbewusster gegenüber den Maßnahmen der traditionellen Entwicklungszusammenarbeit geworden sind. Hinzu kommt, dass der Einfluss dieser Staaten zumindest auf ihr regionales Umfeld meist derart ausgeprägt ist, dass ihre Außenpolitiken die Bemühungen der OECD-Entwicklungszusammenarbeit in ihren Nachbarstaaten unterlaufen kann. So wird zum Beispiel die Wirkung westlicher Demokratieförderung von der russischen Außenpolitik offenkundig konterkariert, wenn diese wenig Interesse am Aufbau demokratischer Strukturen, sondern eher an autokratischen Vasallenstaaten in der Region zeigt. Den potentiell auch überregionalen Einfluss auf die Entwicklungszusammenarbeit der OECD-Staaten illustrieren am drastischsten die wachsenden ökonomischen und politischen Beziehungen zwischen Subsahara-Afrika und China. Das in den vergangenen Jahren substantiell angestiegene Engagement der Volksrepublik in der weltweit ärmsten Region bedeutet nämlich, dass die Bindung westlicher Entwicklungspolitik an politische und ökonomische Reformen insofern untergraben wird, als seitens der chinesischen Regierung keine derartigen Bedingungen gestellt werden.[3]

Im deutschen Kontext wurde der strategische Bedeutungsaufschwung solcher Ankerländer in der Entwicklungspolitik teilweise lediglich als ein Mittel zur besseren Positionierung dieses Politikfeldes begriffen. Doch reift allmählich die Erkenntnis, dass dieses ursprünglich spezifische Problem der Entwicklungspolitik als eine weit allgemeinere Herausforderung für die Außenpolitiken Deutschlands bzw. der OECD-Staaten begriffen werden kann. Die Formel "arm aber einflussreich" bringt diese auf den Punkt.

Zwar mag China, gemessen in absoluten Zahlen, mittlerweile der weltweit größte Exporteur von Industriegütern sein und eine imposante Anzahl von Ingenieuren und Naturwissenschaftlern beherbergen. Der Anteil der Industriegüterexporte am Pro-Kopf-Einkommen beträgt jedoch nur ein Zehntel im Vergleich zu Deutschland. Auf der Skala des Human Development Index, der sozioökonomische Entwicklung anhand von Einkommen, Bildungsniveau und Lebenserwartung misst, lag China 2007 lediglich auf Platz 81. Auch Indien ist trotz des beeindruckenden Wirtschaftswachstums und der internationalen Wettbewerbsfähigkeit in einigen Schlüsseltechnologien des 21. Jahrhunderts ein Land, in dem etwa eine halbe Milliarde Menschen unterhalb der Armutsgrenze lebt. Auch Brasilien zählt, trotz seines exzellenten Diplomatenkorps, das die Interessen seiner Regierung auf regionaler und globaler Ebene effektiv zu vertreten versteht, zu den Gesellschaften mit der ungerechtesten Einkommensverteilung.

Dieser Gegensatz zwischen internationalem Einfluss und drängenden sozioökonomischen Problemen im Inneren rückt die maßgeblich von der Entwicklungspolitik bearbeiteten Themenfelder in den Vordergrund, soll doch das außenpolitische Handeln und das Kooperationspotential von Ankerländern in regionalen und globalen Arenen erklärt bzw. strategisch darauf reagiert werden. Denn gerade in großen und einflussreichen Staaten werden sich die drängenden innenpolitischen Themen in der Gestaltung der Außenbeziehungen deutlich widerspiegeln. Das Interesse an einer ausreichenden Rohstoffversorgung und an Technologietransfer für wirtschaftliches Wachstum, die Skepsis gegenüber einem Klimaschutzregime, das die eigenen Wachstumschancen möglicherweise schmälern könnte, der als notwendig erachtete Schutz von Industriesektoren vor ausländischer Konkurrenz oder die Bedenken, heimische Kleinbauern dem internationalen Wettbewerb auszusetzen - all dies sind außenpolitische Positionen, die auf die vielfach immer noch prekären sozioökonomischen Verhältnisse in diesen Staaten zurückzuführen sind bzw. mit denen versucht wird, die im Entstehen begriffenen dynamischen Wirtschaftssektoren sowie die internationalen Wettbewerbs- und Standortvorteile zu stärken.

Verdeutlicht die Formel "arm aber einflussreich" die Gemeinsamkeiten von Ankerländern, so wäre es dennoch falsch, diese als eine homogene Gruppe zu begreifen. Insbesondere ihre innenpolitischen Strukturen unterscheiden sich teilweise erheblich. Dies bedeutet, dass die variierende Bereitschaft von Ankerländern zu kooperativem Außenverhalten erst durch die Berücksichtigung innenpolitischer Strukturen und Dynamiken erfasst werden kann.[4] Der Varianz innenpolitischer Transformationsprozesse - zumal zwischen so unterschiedlichen Herrschaftsstrukturen wie Demokratie und Autokratie - kommt dabei besondere Bedeutung zu.[5]

Regierungen von Ankerländern, die besonders ausgeprägten und innenpolitisch potentiell destabilisierenden Transformationsprozessen ausgesetzt sind, verfügen außenpolitisch über weniger Spielraum für langfristig angelegte Kompromisse. Ihre Außenpolitik wird daher größere Rücksicht nehmen müssen auf eine eher labile und durch politische und ökonomische Wandlungsprozesse konfliktträchtigere Akteurskonstellation im Inneren. Stärker autokratisch geprägte Staaten, mit einem nach innen unkontrollierten und umfassenden Herrschaftsanspruch zeichnet gemeinhin aus, dass sie weniger bereit sind, ihre Souveränität nach außen durch internationale Regelwerke zu beschneiden.[6] Zudem ist tendenziell die Erfahrung solcher Regimemit internationaler Einbindung und der Preisgabe nationaler Souveränität geringer.[7] Für die OECD-Staaten bedeutet dies, dass sie mit sehr unterschiedlicher Kooperationsbereitschaft seitens der Ankerländer für die Lösung internationaler Probleme rechnen und ihre Strategien entsprechend differenziert ausrichten müssen.

Fußnoten

1.
Vgl. Tilman Altenburg/Julia Leininger, Global Shifts Caused by the Rise of Anchor Countries, in: Zeitschrift für Wirtschaftsgeographie, 52 (2008), S. 4 - 19. Siehe auch Raphael Kaplinsky/Dirk Messner (eds.), The Impact of Asian Drivers on the Developing World, in: World Development, Special Issue, 36 (2008) 2, S. 197 - 209.
2.
Vgl. Andreas Stamm, Schwellen- und Ankerländer als Akteure einer globalen Partnerschaft - Überlegungen zu einer Positionsbestimmung aus deutscher entwicklungspolitischer Sicht, DIE Discussion Papers, (2004) 1.
3.
Vgl. Harry G. Broadman, China and India Go to Africa. New Deals in the Developing World, in: Foreign Affairs, (2008) March/April; Robert Kappel/Tina Schneidenbach, China in Afrika: Herausforderungen für den Westen, GIGA Focus, (2006) 12.
4.
Vgl. etwa Julia Bader, Innenpolitischer Wandel und seine Auswirkungen auf die Außenpolitik Chinas, DIE Discussion Papers, (2008) 4; Antje Kästner, From chaos to pragmatism? The domestic dimension of Russian foreign policy 1991-2008, DIE Discussion Papers, (2008) 19.
5.
Vgl. Thomas Conzelmann/Jörg Faust, Globales Regieren zwischen "Nord" und "Süd", 2008 (Manuskript).
6.
Dies belegen etwa Untersuchungen zu Handelskooperation und Technologietransfer. Vgl. Edward Mansfield/Helen Milner/Peter Rosendorff, Why Democracies Cooperate More. Electoral Control and International Trade Agreements, in: International Organization, 56 (2002), S. 477 - 513; Helen Milner/Keiko Kubota, Why the Move to Free Trade? Democracy and Trade Policy in the Developing Countries, in: International Organization, 59 (2005), S. 107 - 144.
7.
Vgl. Dirk Messner/Franz Nuscheler, Das Konzept Global Governance. Stand und Perspektiven, in: Stiftung Entwicklung und Frieden (Hrsg.), Global Governance für Entwicklung und Frieden: Perspektiven nach einem Jahrzehnt, Bonn 2006, S. 18 - 79.