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10.10.2008 | Von:
Jörg Faust
Dirk Messner

Arm, aber einflussreich: "Ankerländer" als außenpolitische Herausforderung

Herausforderungen für die deutsche Außenpolitik

Die deutsche Außenpolitik muss sich auf die skizzierten Veränderungen im internationalen System einstellen, was eine Veränderung der Grundkoordinaten deutscher Außenpolitik notwendig macht. Denn letztere war in der Vergangenheit - aus durchaus guten Gründen - vor allem europäisch, transatlantisch und von der Vorstellung geprägt, dass die OECD-Welt den dynamischen Kern der Weltwirtschaft und -politik darstellte. Dieses Grundverständnis verstärkte sich während der 1990er Jahre zunächst noch, da das Ende der Bipolarität vor allem als Ausdruck der Überlegenheit westlicher Gesellschaften interpretiert wurde.

Dass nach dem Fall der Mauer 1989 und im Prozess sich beschleunigender Globalisierung eine wachsende Gruppe von Entwicklungsländern nach und nach zu Motoren globalen Wandels wurde, ist in jener Zeit "übersehen" worden. Vielmehr galt die von Charles Kupchan formulierte Formel "globalization is westernization" als Common Sense.[8] Auch diejenigen Beobachter, die sich im Kontext der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages zur "Globalisierung der Weltwirtschaft" zwischen 1998 und 2002 intensiv und innovativ mit den Folgen globalen Wandels für Deutschland und Europa auseinandersetzten, argumentierten aus einer solchen Perspektive. Im Abschlussbericht der Kommission wurden viele Globalisierungsdynamiken klug herausgearbeitet - doch wurde die heute nicht mehr zu übersehende Machtverschiebung in Richtung China, Indien und anderer Ankerländer ignoriert.[9] Vielmehr war die deutsche Außenpolitik nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes vornehmlich auf vier Phänomene fixiert:

1. auf die Stabilisierung der Länder des ehemaligen Einflussbereiches der Sowjetunion;
2. auf die Parallelität von Vertiefung und Erweiterung der EU;
3. auf ein sich verkomplizierendes Verhältnis zu den USA;
4. schließlich auf die sicherheitspolitischen Implikationen des 11. September 2001.

Die Ankerländer gewannen im Verlauf der 1990er Jahre zwar stetig an Bedeutung, spielten demgegenüber aber nur eine Nebenrolle. Sie waren Partner der deutschen Entwicklungszusammenarbeit und standen selbst dort eher am Rand. Denn die Aufmerksamkeit dieses Politikfeldes gehörte vor allem den ärmsten Ländern Afrikas und Südasiens und erst in zweiter Linie den wirtschaftlich dynamischen Staaten. Mithin entstand eine Art Kooperationsvakuum mit Blick auf die in diesem Beitrag behandelte Ländergruppe; diese landete zunächst im Niemandsland der deutschen Außenpolitik.

Erst in den vergangenen Jahren hat sich bei einem Teil der Ministerialbürokratie und der politischen Entscheidungsträger die Erkenntnis breit gemacht, dass es eines Leitbildes deutscher Außenbeziehungen bedarf, das den neuen Machtkonstellationen Rechnung trägt. Vieles spricht dafür, dass die Beziehungen zu China oder auch Indien in Zukunft ähnliche Relevanz haben werden wie jene zu den USA. Zudem liegt nahe, dass die europäischen Länder wohl nur dann eine signifikante Chance haben, ihre globalen Interessen und Leitbilder geltend zu machen, wenn es ihnen gelingt, eine wirksame und damit in ihren Kompetenzen erweiterte gemeinsame europäische Außenpolitik zu entwickeln. Beide Aspekte machen deutlich, dass hier fundamentale Weichenstellungen diskutiert und entschieden werden müssen, die nicht einfach ein zusätzliches Element in der Liste außenorientierter Aufgabenstellungen darstellen, sondern das gesamte Koordinatensystem außenpolitischen Handelns Deutschlands und Europas betreffen.

Dabei gilt es auch, der Heterogenität der Ankerländer gerecht zu werden. China und Indien sind bereits heute in nahezu jeder Global Governance-Arena unverzichtbare Akteure.[10] Doch auch die Ankerländer aus "der zweiten Reihe" sind keineswegs weniger wichtig für Prozesse globalen Wandels als China und Indien, denn sie beeinflussen zum einen zumindest ihr regionales Umfeld in einem breiten Spektrum an Politikfeldern und damit die Positionierung ganzer Regionen im internationalen System. Zum anderen sind diese Länder in ausgewählten Feldern wichtige Mitspieler (z.B. Brasilien in der Klimapolitik, Südafrika in der Welthandelsorganisation WTO).

In Bezug auf die Differenzierung ergeben sich zumindest zwei normative Fragestellungen, zu denen die deutsche Außenpolitik in Zukunft immer wieder Position beziehen müssen wird. Erstens stellt sich die Frage nach dem Umgang mit autokratischen Ankerländern, deren kooperatives Mitwirken aufgrund ihrer Bedeutung bei Prozessen globalen Regierens vonnöten ist, deren außenpolitische Interessen eben nicht auf demokratische Verfahren im Inneren abgestützt sind. Auch ist diesbezüglich offen, wie einem drohenden Effektivitätsverlust deutscher bzw. europäischer Strategien der Demokratieförderung zu begegnen ist, wenn solche Ankerländer einen demokratiehemmenden Einfluss in ihrem regionalen Umfeld ausüben. Zweitens stellt sich die Frage, wie die Kooperation mit demokratischen Ankerländern gestaltet werden soll, wenn deren durch Wahlen legitimierte Regierungen aufgrund kurzfristiger binnenpolitischer Forderungen nach Wachstum, Grundbedürfnissicherung und Armutsbekämpfung langfristig orientierten Lösungsstrategien auf globaler Ebene skeptisch gegenüber stehen.[11] In den deutschen und den europäischen Außenbeziehungen müssen daher sowohl konfliktive Szenarien als auch denkbare Kooperationskorridore gegenüber diesen Ländern identifiziert und in länderspezifische Strategien übersetzt werden.

Dabei wird in zweierlei Hinsicht Neuland betreten. Zum einen gilt es, außenpolitische Ansätze zu entwickeln, die dem Merkmal "arm aber einflussreich" gerecht werden. Denn die etablierten und erprobten Kooperationskonzepte zwischen den OECD-Ländern können nicht einfach auf die Ankerländer übertragen werden. Zugleich lassen sich die Beziehungen zu dieser Ländergruppe nicht auf klassische Konzepte der Entwicklungspolitik reduzieren. Die Verbindungen zu China, Indien, Brasilien, Südafrika und anderen aufstrebenden Staaten eint, dass sie sich in einem System zunehmender Multipolarität erstmals auf eine Gruppe von Staaten beziehen, die zu wesentlichen Mitgestaltern globalen Wandels gehören, nicht aber zu den am weitesten entwickelten Ökonomien. Zum anderen wird angesichts der Heterogenität der Ankerländer auch ein Management von Diversität Teil des strategischen Aufgabenspektrums deutscher Außenpolitik sein. Dabei geht es nicht zuletzt auch um Investitionen in ein besseres Verständnis der ökonomischen und politischen Prozesse in den Ankerländern sowie den Aufbau möglichst vielfältiger Beziehungsnetzwerke. Jedoch ist in Deutschland das Wissen zu internen Entwicklungsdynamiken sowie außenpolitischen Leitbildern unterschiedlicher Ankerländer vergleichsweise gering und die ökonomischen, politischen, wissenschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Netzwerke sind deutlich lockerer als jene zwischen den OECD-Ländern.

Der Regierungsapparat reagiert auf diese Herausforderungen weniger mit einem strategischen Suchprozess, als aus einer Bottom-up-Perspektive. Außenministerium, Entwicklungsministerium, Wirtschaftsministerium, Umweltministerium, Forschungsministerium und Kanzleramt verstärken zwar seit kurzem ihre jeweiligen Beziehungen zu einigen Ankerländern - China ist stets dabei, aber andere aufsteigende Länder werden eher selektiv wahrgenommen. Dies geschieht jedoch weitgehend, ohne dass gemeinsame Ausgangspunkte geklärt, die Vielfalt der Initiativen gebündelt oder strategische Interessen und Ziele identifiziert werden. Ein solch dezentralisierter und pragmatischer Ansatz wäre angemessen, wenn es sich um kleine oder mittelgroße Schwellenländer mit allenfalls begrenzter Bedeutung handelte. Da die Ankerländer jedoch auf dem Wege sind, die internationalen Beziehungen tief greifend zu verändern, sind dezidiertere politische Anstrengungen notwendig, um die Außenbeziehungen Deutschlands an den Bedingungen des 21. Jahrhunderts auszurichten. Kanzleramt oder Außenministerium müssten die Aufgabe übernehmen, tragfähige Ankerländerstrategien der Bundesregierung im Zusammenspiel mit anderen relevanten Ressorts zu bündeln. Ähnliche Anstrengungen wären natürlich auch auf der europäischen Ebene notwendig. Solange diese Koordinationsleistung zur Stärkung außenpolitischer Kohärenz nicht gelingt, werden die deutsche und die europäische Politik wertvolle Zeit der Anpassung an sich rasch wandelnde, internationale Realitäten verlieren. Denn die Transformationsprozesse, teilweise sicherlich auch konfliktiver Natur, werden in den Ankerländern weiter voranschreiten und deren Gewicht in internationalen Arenen tendenziell weiter erhöhen. Blockiert dann in Berlin und Brüssel die Frage nach Zuständigkeiten von Ressorts und Generaldirektionen die Neuorientierung der Zusammenarbeit mit Ankerländern, werden neue strategische Allianzen und Netzwerke von hoher bilateraler oder globaler Bedeutung eben ohne oder allenfalls mit begrenzter europäischer Beteiligung voranschreiten.

Fußnoten

8.
Charles Kupchan, The end of the West, in: The Atlantic Monthly, 290 (2002) 4, S. 42 - 47.
9.
Vgl. Deutscher Bundestag, Schlussbericht der Enquete-Kommission Globalisierung der Weltwirtschaft - Herausforderungen und Antworten, Berlin 2002, in: www.bundestag.de/gremien/welt/glob_end/
index.html (16. 9. 2008).
10.
Vgl. L. Alan Winters/Shahid Yusuf (eds.), Dancing with Giants: China, India and the Global Economy, Washington 2007.
11.
Vgl. zu dieser Problematik und den aus dieser Differenzierung entstehenden unterschiedlichen Typen globalen Regierens T. Conzelmann/J. Faust, (Anm. 5).