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3.4.2008 | Von:
Wolfgang Rudzio

Informelles Regieren - Koalitionsmanagement der Regierung Merkel

Wie in Deutschland üblich, spielen auch in der Regierung von Bundeskanzlerin Angela Merkel informale Prozesse eine große Rolle. Wichtige Kompromisse werden im Koalitionsausschuss ausgehandelt, in dem Spitzenvertreter von Regierung, Koalitionsfraktionen und -parteien zusammenwirken.

Einleitung

Wer heute politische Prozesse analysiert, gibt sich meist nicht mit dem Blick auf Institutionen und Kompetenzen zufrieden, sondern bezieht man auch rechtlich nicht geregelte Verfahrens- und Verhaltensweisen ein, d.h. informale[1] Aspekte. Selbst Juristen sprechen vom "informalen Verfassungsstaat", wurde doch bewusst, wie sehr beispielsweise Verhandlungskompromisse die Rechtsanwendung oder Proporzpraktiken die Parlamentswirklichkeit bestimmen.[2] Was das Regieren anlangt, spielen zuweilen Kommissionen,[3] vor allem aber der Verfassung unbekannte Koalitionsgremien eine Rolle. Hinter den Institutionen der Verfassung wird somit ein ganzes System ungeschriebener Regeln und informeller Praktiken sichtbar, welche die Realität mitprägen.






Der Grad an Informalität, um den es dabei geht, ist freilich geringer als bei einer jugendlichen Straßengang, dem Paradebeispiel einer informalen Gruppe. Zwar fehlt es auch informalen Koalitionsausschüssen an rechtlich geregelter Mitgliedschaft, verbindlichen Verfahrensordnungen und Zuständigkeiten. Ebenso mangelt es "Koalitionsverträgen" an jeglicher Rechtsverbindlichkeit. Aber: Wer in einem Koalitionsausschuss sitzt, tut dies aufgrund einer anderen, formalen Position, und der Zweck des Gremiums besteht darin, die Entscheidungsfähigkeit der Koalition zu verbessern. Insofern ähnelt dies informalen Beziehungen in Betrieben, die eine "Ergänzung formaler Strukturen" darstellen und zu deren Steuerung beitragen.[4] Informalität kann die Schmiere im Getriebe sein.

Entsprechende Phänomene lassen sich immer wieder bei Koalitionsregierungen ausmachen: Treffen führender Politiker, gouvernmental-parlamentarisch gemischte Arbeitsgruppen, schließlich Koalitionsausschüsse aus Vertretern von Regierung, Regierungsfraktionen und Parteiführungen. Sie finden sich unterschiedlich ausgeprägt in zahlreichen westeuropäischen Demokratien,[5] in der Mehrheit der Bundesländer[6] und auf Bundesebene in Deutschland.

Koalitionspartner einigen sich auf diese Weise leichter. Bedeutet dies, dass man auf diese Weise Entscheidungen vorbereitet oder sie gar in einer Art Überregierung namens "Koalitionsausschuss" trifft? Wo fallen tatsächlich die politisch wichtigen Entscheidungen? Dies kann als eine Schlüsselfrage zum politischen System gelten.

In einem parlamentarischen Regierungssystem wie dem der Bundesrepublik Deutschland wird man geneigt sein, auf den Bundestag und Bundesrat, aber auch auf den Bundeskanzler/die Bundeskanzlerin oder das Kabinett als Repräsentanten der Parlamentsmehrheit zu tippen. Versteht man aber

  • unter "politisch wichtigen Entscheidungen" diejenigen, bei denen der Fortbestand einer Regierungskoalition auf dem Spiele steht oder erheblich belastet werden könnte,
  • unter "tatsächlicher" Entscheidung nicht den rechtsverbindlichen Abschluss eines Entscheidungsprozesses, sondern jede (auch informale) Übereinkunft, die anschließend durch formal verbindliche Entscheidungen umgesetzt wird,

    so ist für längere Perioden deutscher Politik ganz anderes erkennbar: nämlich dass derartige Entscheidungen in Wirklichkeit durch informale Koalitionsausschüsse oder -gespräche getroffen werden. Deren Beschlüssen folgen Regierung, Bundestag und Bundesrat. Das eigentliche Entscheidungszentrum ist damit ein Koalitionsausschuss; die informale Seite von Entscheidungsprozessen erscheint ausschlaggebend.

    Die Tabelle (vgl. PDF-Version) liefert einen Überblick zur Entwicklung des informellen Koalitionsmanagements. Unter "Spitzen" sind in Spalte 3 zu verstehen: beim Kabinett Kanzler/in, "Vizekanzler" und einzelne Minister, bei den Fraktionen deren Vorsitzende einschließlich des CSU-Landesgruppenvorsitzenden und zeitweilig die Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer, bei den Parteien die Parteivorsitzenden und zeitweilig die Generalsekretäre bzw. Bundesgeschäftsführer. Dabei wird darauf geachtet, dass jede Koalitionspartei durch gleiche Teilnehmerzahl repräsentiert ist (CDU und CSU als eine, zuweilen als zwei Parteien gerechnet).

    Wie erklärt sich diese Verlagerung auf informelle Entscheidungsprozesse? Als wichtigste Ursache ist die Aufsplitterung der Macht zu nennen, wie sie gerade das politische System des nachtotalitären Deutschlands kennzeichnet: auf Bundeskanzler/in und Regierung, Parlamentsmehrheit, Koalitionsparteien und Bundesrat. In keiner Institution sind diese Machtfaktoren gebündelt. Das macht es außerordentlich schwierig, zu durchsetzbaren Entscheidungen zu gelangen. Zunächst eine Einigung innerhalb der Regierung, dann ersetzt durch einen Kompromiss zwischen den Koalitionsfraktionen und schließlich durch einen mit den Bundesländern (Bundesrat) - ein solches Verfahren wäre kaum effektiv.[7]

    In welcher Weise sich Entscheidungen auf informale Gremien verlagern, hängt von der Koalitionskonstellation ab. Diese ist wesentlich dadurch bestimmt, ob Koalitionspartner über alternative Koalitionsoptionen und damit wirksames Erpressungspotential verfügen oder eben nicht, wie die Grünen unter Bundeskanzler Gerhard Schröder. Von Bedeutung können hier auch Binnenstrukturen bei einem Koalitionspartner sein, so die Trennung von Partei- und öffentlichem Amt bei den Grünen von 1998 bis 2005, was den damaligen Koalitionsausschuss zusätzlich entwertete.[8]

    Zum dritten durchlaufen neugebildete Koalitionsregierungen vielfach Lernprozesse, die erst schrittweise zu einem effektiven Koalitionsmanagement durch geeignetere Gremien führen. Dies galt u.a. für die CDU/CSU-FDP-Koalition ab 1961, für die große Koalition von 1966 und die sozialliberale Koalition ab 1969 (vgl. Tabelle der PDF-Version). Ein Vorrat an Gemeinsamkeiten, ausgehandelt in einem informalen Koalitionsabkommen, mag zwar in den Anfängen über Schwächen im Koalitionsmanagement hinweghelfen. Im Laufe der Zeit aber wächst der Druck der Anforderungen, denen ein Entscheidungszentrum entsprechen muss: durchsetzungsfähig, entscheidungsfähig und informiert zu sein. Dabei spricht die erste Bedingung für eine Einbeziehung möglichst vieler politisch einflussreichen Persönlichkeiten, die zweite hingegen für einen möglichst kleinen Kreis und die dritte für versammelte Sachkompetenz - und dies alles bei angemessener Repräsentanz der Koalitionspartner und Machtfaktoren. Angesichts solch divergierender Imperative wird eine optimale Austarierung zum Problem.

  • Fußnoten

    1.
    Dass auch von "informellem" Regieren die Rede ist, deutet keinen sachlichen Unterschied an, sondern ist dem Bemühen geschuldet, sich nicht unnötig weit vom alltäglichen Sprachgebrauch zu entfernen.
    2.
    Eberhard Bohne, Der informale Rechtsstaat, Berlin 1981, S. 50ff. und 74ff.; Helmuth Schulze-Fielitz, Der informale Verfassungsstaat, Berlin 1984.
    3.
    Vgl. Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2006(7), S. 259ff.
    4.
    Rainhart Lang, Informelle Organisation, in: Georg Schreyögg/Axel von Werder (Hrsg.), Handwörterbuch Unternehmensführung und Organisation, Stuttgart 2004(4), Sp. 497ff., hier 498 und 502.
    5.
    Vgl. Wolfgang C. Müller/Kaare Ström (Hrsg.), Coalition Governments in Western Europe, Oxford-New York 2000, S. 574 und 583.
    6.
    Vgl. Gudrun Heinrich, Kleine Koalitionspartner in Landesregierungen, Opladen, 2002; Sabine Kropp, Regieren in Koalitionen, Wiesbaden 2001, S. 289ff.
    7.
    So Bundesfinanzminister Steinbrück, in: Günter Bannas, Kein Mitglied der kleinen Runden, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 17. 7. 2006.
    8.
    Vgl. Sabine Kropp, Regieren als informaler Prozess, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), (2003) 43, S. 23 - 31, hier 27.