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3.4.2008 | Von:
Wolfgang Rudzio

Informelles Regieren - Koalitionsmanagement der Regierung Merkel

Entwicklung des Koalitionsmanagements 2005 - 2007

Der "Koalitionsvertrag", mit dem die große Koalition unter Bundeskanzlerin Merkel am 11. November 2005 vereinbart wurde, lag auf der Linie der bisherigen Entwicklung: Mit 167 (inklusive des Anhangs: 226) Seiten Text hat er gegenüber früheren Koalitionsvereinbarungen weiter an Umfang zugenommen (vgl. Tabelle der PDF-Version).

Wie in Koalitionen üblich, sieht er vor, in Regierung und Parlament "Konsens" herzustellen. Dementsprechend sind im Bundestag Anträge nur gemeinsam oder im Einvernehmen einzubringen und keine "wechselnden Mehrheiten" mit anderen einzugehen. Im Kabinett, in dem Union und SPD je acht Sitze einnehmen, werde "in Fragen, die für einen Koalitionspartner von grundsätzlicher Bedeutung sind, keine Seite überstimmt", und "größere Änderungen des Ressortzuschnitts ... werden ... einvernehmlich geregelt". Als Ort koalitionsinterner Einigung ist im Vertrag ein Koalitionsausschuss vorgesehen, der "regelmäßig mindestens einmal monatlich" (sowie auf Wunsch eines Partners) zusammentritt: "Er berät Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung, die zwischen den Koalitionspartnern abgestimmt werden müssen, und führt in Konfliktfällen Konsens herbei. Ihm gehören Kanzler, Vizekanzler, Fraktionsvorsitzende (bei der CDU/CSU-Fraktion auch der stellvertretende Fraktionsvorsitzende) und, soweit darunter nicht die Parteivorsitzenden sind, die Parteivorsitzenden an."[9]

Berücksichtigt man noch die inhaltlichen Zielformulierungen des Koalitionsvertrages, so bedeutet dies, dass die Bundeskanzlerin die ihr im Grundgesetz vorbehaltenen Rechte nur in Ausführung (oder im Rahmen) von Koalitionsbeschlüssen ausüben kann: so die Richtlinienkompetenz, das Vorschlagsmonopol für Ministerernennungen und die Organisationsgewalt, d. h. über den Zuschnitt der Ministerien zu verfügen. Sie alle sind nur noch Paradedegen. Im Koalitionsausschuss bleibt ihr, gemeinsam mit einem dem Grundgesetz unbekannten "Vizekanzler" von der SPD, kaum mehr als eine Moderatorenrolle,[10] außerhalb nur eines: die öffentliche Selbstdarstellung, die das Amt ermöglicht und von ihr intensiv genutzt wird.

Indem der Koalitionsausschuss, wie der zitierte Textabschnitt zeigt, nicht auf eine Feuerwehrfunktion bei Konflikten beschränkt ist, sondern regelmäßig tagend alle wichtigen abstimmungsbedürftigen Fragen behandeln soll, konstituiert der Koalitionsvertrag mit ihm eine Art Überregierung. Das Kabinett erscheint demgegenüber untergeordnet, eine Kanzlerdemokratie als nur abstrakt-verfassungsrechtliche Möglichkeit.

Entspricht dem Koalitionsvertrag aber auch die Wirklichkeit? Oder besteht da eine Kluft wie während der Ära Schröder? Der Beantwortung dieser Frage soll zunächst der Blick auf die informale Koalitionspraxis, dann auf deren sachliche Ergebnisse dienen. Tatsächlich hat der Koalitionsausschuss bisher seltener als monatlich getagt, auch nicht in gleichbleibenden Abständen. Abgesehen von weiteren ein, zwei unklaren Fällen sind insgesamt 18 Sitzungen belegt: eine noch 2005, acht 2006 und neun 2007. Zwei weitere geplante Sitzungen fielen aus: eine am 5.April 2006, um eine Entscheidung zum Kündigungsschutz zu verschieben,[11] eine am 10.Dezember 2007, da verlängerte ALG I-Zahlungen an ältere Arbeitslose sowie die Frühverrentung von ALG II-Empfängern "mittlerweile geklärt" seien (man sich also ohne Koalitionsausschuss geeinigt hatte) und die Bahnprivatisierung vertagt werden sollte.[12]

Die einzelnen Sitzungen dauerten zwischen zwei und zehn Stunden (letzteres am 2./3. Juli 2006 zur Gesundheitsreform), fanden anfänglich am Donnerstag oder Montag und Mitte 2006 wiederholt am Sonntag, dann im Jahre 2007 stets montags statt, immer im Bundeskanzleramt. Es scheint sich stets um Abendtermine gehandelt zu haben, was häufig zu nächtlichen Entscheidungen führte. Die erwähnte zehnstündige Sitzung zog sich bis 5.30 Uhr morgens hin, "bis zur Erschöpfung" der Teilnehmenden. Anders als bei anderen Treffen traten bei ihr alle Verhandlungsvariationen auf:

  • Ab Nachmittag getrennte Vorberatungen der beiden Lager;
  • auf SPD-Wunsch Verschiebung des Sitzungsbeginns um eine halbe Stunde auf 19.30 Uhr;
  • im Verlauf der Sitzung ab 22.00 getrennte Beratungen der Lager;
  • dann zwischengeschaltetes Gespräch der Parteivorsitzenden allein;
  • schließlich wieder Plenum;
  • Formulierung der Einigungen durch die Parlamentarischen Geschäftsführer.[13]

    Der Teilnehmerkreis am Koalitionsausschuss blieb im Untersuchungszeitraum nicht gleich. Personelle Veränderungen ergaben sich schon aus Wechseln in berücksichtigten Positionen: so im SPD-Parteivorsitz von Müntefering zu Platzeck und Beck, im CSU-Parteivorsitz von Stoiber zu Huber. Darüber hinaus nahmen zunächst die Generalsekretäre der drei Koalitionsparteien teil. Da sie durchaus auch das Wort ergriffen, wie jedenfalls Söder berichtet,[14] weitete sich somit die Verhandlungsrunde aus. Dazu kamen hin und wieder Parlamentarische Geschäftsführer der Koalitionspartner. Auch von Regierungsseite vergrößerte sich die Zahl der Beteiligten: Als der Koalitionsausschuss am 8. Dezember 2005 beschloss, der Bund solle Wohnungskosten für ALG II-Empfänger zu 29,1 Prozent übernehmen, kritisierte Finanzminister Steinbrück (SPD) diese Ausgaben öffentlich und forderte, an den Sitzungen beteiligt zu werden.[15] Dies wurde ihm zugestanden, dazu paritätisch auch Kanzleramtsminister de Maizière (CDU) mit Protokollierungsfunktionen (Beschlussprotokoll).

    Insgesamt schien damit aber Mitte 2006 der Koalitionsausschuss mit rund 20 Politikern und weiteren anwesenden Referenten zu aufgebläht, um noch Vertrautheit und Einigungen zu ermöglichen. Die "Krankheit" der Übergröße, die schon frühere Koalitionsausschüsse geplagt hatte, trat wieder auf. Ihr begegnete man durch Gesundschrumpfen, indem sich ein "kleinerer Kreis" herausbildete: zunächst der Parteivorsitzenden allein, zu denen seit dem Parteivorsitz Becks "Vizekanzler" Müntefering hinzugezogen wurde ("Vierer-Gruppe" oder - nach einem Treffen anläßlich der Wagner-Festspiele - "Bayreuther Format" genannt), doch nach "Murren" bei den Fraktionsspitzen nahm man auch die Fraktionsvorsitzenden (bzw. den CSU-Landesgruppenvorsitzenden) ins Boot. Das Ergebnis der Unsicherheiten im Sommer war für die Folgezeit eine Siebenergruppe (Partei- und Fraktionsvorsitzende sowie Vizekanzler) als Koalitionsausschuss. Sie kann im Einzelfall auf eine Vierergruppe schrumpfen, wird aber häufiger um die Minister Steinbrück und de Maizière erweitert; Tiefensee hingegen durfte nur zur Bahnprivatisierung vortragen.[16] Was die Einigungsfähigkeit betrifft, hat damit der Koalitionsausschuss zu einer passenderen Größe gefunden. Der Lernprozess der Anfänge war abgeschlossen.

  • Fußnoten

    9.
    Gemeinsam für Deutschland. Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD, 11. 11. 2005, in: www.spd.de, insbesondere S. 164 - 166.
    10.
    Ihr Vorgänger als Kanzler einer großen Koalition, Kurt Georg Kiesinger, galt bezeichnenderweise als "wandelnder Vermittlungsausschuss". Karlheinz Niclauß, Kanzlerdemokratie, Stuttgart u.a. 1988, S. 90.
    11.
    Entscheidung über Kündigungsschutz vertagt, in: Süddeutsche Zeitung (SZ) vom 5. 4. 2006.
    12.
    Vgl. Regierung vertagt Bahnreform, in: FAZ vom 1.12. 2007.
    13.
    Vgl. Bis zur Erschöpfung, in: FAZ vom 4. 7. 2006.
    14.
    Vgl. Zoff zu später Stunde, in: SZ vom 27. 6. 2006.
    15.
    Vgl. Steinbrück soll noch mehr Schulden machen, in: SZ vom 9.12. 2005; Ulrich Schäfer, Steinbrück will mitreden, in: SZ vom 10. 12. 2005.
    16.
    Vgl. Günter Bannas, Nie wieder Sonntag?, in: FAZ vom 28. 7. 2006; Ders., "Gründlichkeit vor Schnelligkeit", in: FAZ vom 8. 9. 2006; Gesundheitsreform vertagt, in: SZ vom 7. 9. 2006; Sebastian Fischer, Koalitionsausschuss abserviert, in: Spiegel online vom 27. 7. 2006.