APUZ Dossier Bild
1 | 2 | 3 | 4 | 5

Die Ökonomisierung der Sozialen Arbeit


6.3.2008
Es werden die Voraussetzungen, Verfahrensweisen und Instrumente einer Ökonomisierung der Sozialen Arbeit in Deutschland beschrieben und es wird gezeigt, welche Folgen diese Veränderungen für die Beschäftigten und das Klientel Sozialer Arbeit haben.

Einleitung



Die seit über zehn Jahren geführte Debatte um die Notwendigkeit und Angemessenheit einer "Ökonomisierung des Sozialen" sowie ihrer praktischen Auswirkungen legt den Gedanken nahe, "Soziales" und "Wirtschaft" als bis dato strikt voneinander getrennte Sphären zu betrachten. Dabei ist es keineswegs so, dass die Begriffe "Effizienz" und "Effektivität", "Qualität" und "Wirkung" innerhalb der Fachlichkeit Sozialer Arbeit vorher keine Rolle gespielt hätten. Gleiches gilt für das Thema "Geld". Regelmäßig wird der Vorwurf erhoben, dass im Sozialbereich - anders als inder Wirtschaft, wo"Geld verdient" wird- , öffentliche Finanzmittel "verschwendet" würden. Dies sei vor allem auf den "funktionalen Dilettantismus"[1] und damit auf ein prinzipielles, vorrangig strukturell begründetes Missmanagement im Sozialsektor zurückführen.[2]








Für die Soziale Arbeit ergab sich von diesem außerfachlichen Ausgangspunkt der Ökonomisierungsdebatte, "[...] dass sie eben nicht primär durch die Intention einer Steigerung der professionellen Qualität sozialpädagogischer Angebote ausgelöst und bestimmt wurde, sondern vielmehr ein Folgeeffekt der finanziellen Engpässe des Systems sozialer Sicherung im allgemeinen und personenbezogener sozialer Dienste im speziellen ist".[3] Es kann im Folgenden deshalb nicht darum gehen, die "Ökonomisierung der Sozialen Arbeit" in ihrer Entwicklung als gänzlich neues Paradigma darzustellen.[4] Vielmehr sollen die Spezifika, das heißt die Motivation, Umsetzungsschritte und Auswirkungen des als sachlich unabweisbar propagierten Einzugs der Betriebswirtschaftslehre in die Soziale Arbeit entwickelt werden, die damit zugleich als längst überfällige "Rettungsaktion" für eine "Soziale Arbeit im Wandel"[5] oder gar eine "Soziale Arbeit in der Krise"[6] erscheint.

Soziale Dienste und Einrichtungen als Teil der öffentlichen Wohlfahrtspflege



Die gültigen Funktionsprinzipien sozialer Dienste und Einrichtungen - etwa das Selbstkostendeckungsprinzip anstelle einer vorrangigen Gewinnerzielungsabsicht - verweisen auf einen wesentlichen Unterschied: Soziale Arbeit war und ist vorrangig sachzielorientiert, das heißt ihr Beweggrund ist nicht wirtschaftlicher (Soziale Arbeit ist nicht auf das Formalziel "Gewinn" orientiert), sondern überwiegend "altruistischer" oder "moralisch-weltanschaulicher" Natur. Dies gilt selbst vor dem Hintergrund, dass Wohlfahrtsforscher unabhängig von möglichen ideologischen Differenzen inzwischen flächendeckend die Durchsetzung eines primär betriebswirtschaftlich ausgerichteten Sozialmanagements konstatieren bzw. für nötig befinden.[7]

Das Sachziel "Bedarfsdeckung" in der Sozialen Arbeit[8] - wie immer dieser "Bedarf" inhaltlich definiert ist und welche Quantitäten genau mit "Deckung" gemeint sind - , muss dabei anders als in der Privatwirtschaft definiert werden,[9] in der es sich letztlich in Abhängigkeit von der kaufkräftigen Nachfrage, von Geld bestimmt, über die das Klientel Sozialer Arbeit in der Regel nicht verfügt: Man hat es mit Menschen zu tun, die sich in einer Situation befinden, in der sie nicht nur im ökonomischen Sinne fremder Hilfe und Unterstützung bedürfen. Daraus folgt, dass von diesem Klientel auch nicht als "Kunde" die Rede sein kann. Dass die Konnotationen des Kundenbegriffs ("Wahlfreiheit", "Selbstständigkeit", "Souveränität" etc.) zugleich anschlussfähig an moderne sozialarbeiterische Konzepte ("Empowerment" und "Aktvierung"[10]) sind, ist evident.[11]

Für den sozialen Sektor folgte daraus bisher, dass die Nachfrage nach sozialen Diensten und Einrichtungen im Wesentlichen staatlich gestiftet ist. Zugleich stellen die produzierten Dienstleistungen öffentliche bzw. meritorische Güter dar: Für sie soll das für private Güter charakteristische Ausschlussprinzip explizit nicht gelten.[12] Damit sorgt der Staat über die Finanzierung sozialer Dienste und Einrichtungen zugleich für ihre De-Kommodifizierung: Sie werden größtenteils nicht wie kommerzielle Dienstleistungsangebote als preisbewertete Güter bzw. Waren auf Märkten gehandelt. Die Bereitstellung und Finanzierung sozialer Dienste ist damit bewusst aus dem Wettbewerbs- und Rentabilitätsdenken herausgenommen und wird nicht nach den Kriterien von kaufkräftiger Nachfrage und renditeinduziertem Angebot reguliert.[13]

Die Steuerung von Produktion, Verteilung und Finanzierung sozialer Dienste findet nach wie vor nach (sozial-)politischen Vorgaben im Rahmen korporatistischer Arrangements zwischen dem staatlichen Finanzier, der deshalb oft monopolistischer Nachfrager ist, und - in Deutschland - auf Grundlage des Subsidiaritätsprinzips statt. Weil der Markt- und Wettbewerbsmechanismus in diesem Bereich "versagen",[14] ist es Aufgabe des Staates, die rechtlichen, finanziellen und infrastrukturellen Voraussetzungen zu schaffen, wobei er die konkrete Durchführung in der Regel an die Träger der freien Wohlfahrtspflege delegiert. Zwar wäre es prinzipiell möglich, Angebot und Nachfrage sozialer Dienstleistungen, wie andere personenbezogene Dienstleistungen auch, über den Markt zu organisieren. Eine Steuerung über Preise würde im Hinblick auf die erläuterten sozialpolitischen Zielsetzungen aber nur ein auf bestimmte Bedarfslagen und entsprechend zahlungsfähige Empfängergruppen ausgerichtetes Versorgungsniveau entstehen lassen, "[...] denn Preise grenzen nicht-kaufkräftige Nachfrage aus, sie lassen nur jene Personen zum Zuge kommen, die zahlungsfähig sind".[15]

Hinzu kommt, dass in einer sozialpolitisch begründeten Dienstleistungsproduktion Konsument und Kostenträger nicht identisch sind("nicht-schlüssige Tauschbeziehungen"). Damit werden eine Reihe von Rückkopplungsmechanismen außer Kraft gesetzt, welche Marktbeziehungen üblicherweise kennzeichnen. So unterliegt der Nachfrager/Nutzer keiner Budgetristriktion, da er für die Leistungen nicht zahlt: "Auf der anderen Seite kann der Kostenträger (also etwa das örtliche Jugendamt), da er die Leistung weder selbst konsumiert noch erbringt, die tatsächliche Qualität und Sachgerechtigkeit der erbrachten Leistung nicht ohne Weiteres kontrollieren, was die Wahrscheinlichkeit von Leistungsmängeln erhöht. (...) Im Gegensatz zu 'schlüssigen Tauschbeziehungen' auf Märkten, bei denen die Nachfrage der 'Kunden' durch ihre Bedürfnisse und verfügbaren Zahlungsmittel bestimmt wird, gilt für das Angebot an sozialpädagogischen Dienstleistungen, dass es sogar in gewisser Weise relativ unabhängig von aktuellen Präferenzen potenzieller Nutzer(-gruppen) bestimmt wird".[16]


Noch deplazierter wirkt der Begriff der "Marktsteuerung" bei solchen Leistungen, die als "gesellschaftlicher Auftrag" (Normalisierungsfunktion) und damit aus einem übergeordneten öffentlichen Interesse heraus einen Eingriffs- und Kontrollcharakter besitzen. Sie werden deshalb teilweise gegen den Willen der Betroffenen "geleistet" und müssen von diesen in Anspruch genommen werden (etwa Straffälligenhilfe und Heimunterbringung), womit keine "exit"-Option besteht. Neben der Rolle des Finanziers vonSozialleistungen (Gewährleistungs- und Durchführungsfunktion[17]) übt der Sozialstaat damit als Teil der Exekutive in Gestalt der Sozialadministration zugleich sozialpolitisch definierte und insofern nicht marktkonforme Eingriffs- und Überwachungsfunktionen ("Garantenstellung" und "Wächteramt") aus.

Diese Art der "zwangsweisen Kundenbindung" kann ein kommerzielles Dienstleistungsunternehmen nicht betreiben, vielmehr soll der Kunde hier wegen der Vorzüge des eigenen Preis-Leistung-Verhältnisses wiederkommen. Anders im Bereich öffentlich finanzierter sozialer Dienstleistungen, bei denen "[...] die auf der Basis politisch-fiskalischer Umverteilung zur Verfügung stehenden Mittel nach den Grundsätzen der Sparsamkleit und Wirtschaftlichkeit einzusetzen und tendenziell zu minimieren (sind). Der Klient, Patient etc. soll, nach der Therapie, möglichst nicht wiederkommen."[18]

Weiterhin ist die Produktion von Dienstleistungen anders als die von Sachgütern auch nur eingeschränkt rationalisierbar. Viele aus der Industrie stammende Rationalisierungsverfahren eignen sich entweder sachlich nicht, weil Methoden der "Massenproduktion" und der "Standardisierung" nicht zu den beschriebenen individuellen Leistungsvoraussetzungen und -umständen Sozialer Arbeit passen. Oder ihre Anwendung ist möglich, aber im Hinblick auf ihre Auswirkungen nicht erwünscht, weil sich die beabsichtigte Steigerung der Arbeitsproduktivität und -intensität und damit die Reduzierung der "Produktionszeit" der Dienstleistung, so etwa die Kritik an der "Minutenpflege", sowohl aufseiten der Beschäftigten (Überarbeitung) als auch aufseiten der Klienten bzw. Patienten (Mangelversorgung) unmittelbar negativ auf die Prozess- und Ergebnisqualität auswirken:[19] "Die gleichzeitige Verfolgung von Wirtschaftlichkeits- und Qualitätszielen ist so lange möglich, wie bei der Realisierung von Qualitätszielen noch Wirtschaftlichkeitsreserven vorhanden sind (Rationalisierung). Werden die Qualitätsziele bereits effizient erreicht, gehen Ressourceneinsparungen notwendigerweise zu Lasten der Qualität (Rationierung). Soll der Qualitätsstandard aber auch bei steigender Inanspruchnahme gehalten werden, ist das nur mit größerem Ressourceneinsatz möglich. Zwischen Qualität und Wirtschaftlichkeit besteht ein trade off".[20]

Auslöser der Ökonomisierung Sozialer Arbeit



Die "Vermarktlichung des Sozialstaats" vollzieht sich zugleich in drei parallel existierenden Dimensionen: "Erstens die interne Vermarktlichung von Sozialstaaten durch Schaffung von Wohlfahrtsmärkten, zweitens die externe Vermarktlichung, in der die Sozialstaaten untereinander zu Wettbewerbern werden, und drittens die subjektbezogene Vermarktlichung, die 'Erziehung zur Marktlichkeit'".[21] Klammert man die externe Vermarktlichung hier aus, so lassen sich die beiden anderen Dimensionen im reorganisierten deutschen Sozialstaatsmodell deutlich nachweisen:

Erstens: In der Sozialgesetzgebung der letzten Jahre lässt sich ein Trend beobachten, den man als Auflösung und Eliminierung der bedingten Vorrangstellung der Träger der Freien Wohlfahrtspflege (z.B. § 10 BSHG) bei der sozialen Dienstleistungserstellung einstufen muss. Ziel ist es, die Trägerlandschaft zu pluralisieren, um "Trägerkonkurrenz"[22] zu initiieren. Vorbild ist hierbei die gesetzliche Pflegeversicherung, in der eine Gleichstellung privater und freigemeinnütziger Träger von Anfang an fest verankert wurde. Der Versuch, mehr Trägerkonkurrenz zu erzeugen, wurde auch auf andere Bereiche übertragen, als 1994 mit der Neufassung von § 93 BSHG erstmals Wirtschaftlichkeitsregeln für die Träger von sozialen Einrichtungen formuliert wurden, die seither mehrfach (1996 und 1999) präzisiert und weiterentwickelt wurden. Mit den seit dem 1999 in Kraft getretenen Neufassungen von § 93 BSHG (Leistungsvereinbarungen) und §§ 78a-78g KJHG (Vereinbarungen über Leistungsangebote, Entgelte und Qualitätsentwicklung) kennt die Sozialgesetzgebung keine freien Träger mehr, sondern nur noch Leistungserbringer.

Zentrales Instrument der Herbeiführung von Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehungen ist das so genannte Kontraktmanagement zwischen Kostenträgern und Leistungserbringern. Vereinbart werden nicht nur Leistungen und darauf bezogene Preise, sondern auch Grundsätze und Maßstäbe für die Bewertung der Qualität der Leistungen sowie Maßnahmen zur Gewährleistung der Qualität. Zwar ist dieser Finanzierungsmodus bundesrechtlich bisher nur für stationäre und teilstationäre Leistungen vorgeschrieben. In der Praxis wird aber auch für ambulante Leistungen zunehmend auf eine Finanzierung über Fachleistungsstunden zurückgegriffen. Fasst man die zentralen Zielsetzungen dieser Veränderungen zusammen, so zielen sie darauf, durch Wettbewerb und Ökonomisierung Leistungsreserven bei den Leistungserbringern (Anbietern) freizusetzen und die Kosten der sozialen Dienstleistungserbringung insgesamt zu senken. Durch Leistungs- und Kostenvergleiche soll eine Markttransparenz hergestellt und auf diese Weise das öffentlich finanzierte bzw. den Klienten zugängliche Angebot gesteuert werden. Dabei wird der durch Hoffnung auf Kostenersparnis motivierte Gedanke des Wettbewerbs in den letzten Jahren zunehmend durch eine entsprechende Entwicklung des Europäischen Gemeinschaftsrechts flankiert. Dieses ist durch die Prinzipien der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gekennzeichnet und tendiert dazu, nicht zwischen der Produktion von Gütern und sozialen Dienstleistungen zu unterscheiden und damit auch die traditionelle Differenzierung zwischen frei-gemeinnützigen und privatgewerblichen Anbietern aufzuheben.[23]

Zweitens: Beschleunigt wird diese Entwicklung durch das auf kommunaler Ebene in immer umfassenderer Weise durchgesetzte Neue Steuerungsmodell (NSM). Ziel ist der Umbau der Verwaltung von einer Behörde zu einem Dienstleistungsunternehmen. Unter Rückgriff auf Konzepte des in der Privatwirtschaft erfolgreichen Lean Managements will man verschiedene strategische Ziele erreichen:[24] Schaffung von unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisationsstrukturen, die über Kontrakte gesteuert werden; Ersetzen der für Behörden typischen Inputsteuerung (die jährliche durch den Haushaltsplan erfolgte Zuteilung von Personal, Finanz- und Sachmitteln) durch eine outputorientierte (ergebnisbezogene) Steuerung auf der Basis strategischer Ziele und Produktkataloge, eines Berichtswesens mit Leistungsindikatoren und vorgegebenen Budgets auf der Basis von Vereinbarungen (Kontrakten); Aktivierung der Verwaltungsmitarbeiter durch die Einführung von organisationsinternem Wettbewerb (Quasi-Märkten) mittels Zielvereinbarungen, Kundenorientierung und Qualitätsmanagement.

Zur Erreichung dieser Ziele der Verwaltungsmodernisierung enthält das NSM eine Vielzahl struktureller und prozessualer Elemente und Instrumente, von denen einige multifunktional sind und damit zur gleichzeitigen Umsetzung mehrerer Ziele benutzt werden können. Die unternehmensorganisatorische Umgestaltung der Verwaltung soll durch Kontraktmanagement, Budgetierung und dezentrale Ressourcenverantwortung erreicht werden, wobei zentrale Steuerungs- und Controllingfunktionen sicherstellen sollen, dass sich die autonomen Fachbereiche nicht verselbstständigen und von den "Konzernzielen" verabschieden, die im Kontrakt zwischen Politik und Verwaltungsspitze verbindlich festgeschrieben sind. Die output- bzw. ergebnisorientierte Steuerung geht davon aus, dass im "Dienstleistungsunternehmen Stadt"[25] die Leistungen und Ergebnisse des Verwaltungshandelns im Mittelpunkt stehen; deshalb kommt der Produktbeschreibung ein zentraler Stellenwert zu. Damit Produkte und damit zusammenhängende Leistungen erfasst, verglichen und bewertet werden können, bedarf es eines auf Produkte abgestimmten Berichtswesens und einer entsprechende Kostenrechnung.

Drittens: Forciert wird die Ökonomisierung der Sozialen Arbeit auch durch modifizierte sozialstaatliche Zielsetzungen, die insbesondere die bisherige staatliche Definition des Hilfebedarfs und der damit verbundenen Rolle/Aufgabe des Hilfeempfängers betreffen. Im Rahmen der "Ökonomisierung des Leistungsempfängers" wird der Klient nach dem Politikmodell des "aktivierenden Sozialstaats" vor allem durch soziale Dienstleistungen weitergebildet oder qualifiziert und mittels Casemanagement durch die Klippen versäulter Versorgungssysteme gelotst. Die neue Arbeitsmarktpolitik nach "Hartz" spielt hier eine Vorreiterrolle: Bei Langzeitarbeitslosigkeit und Sozialhilfebezug sollen die Probanden durch (Verhaltens-)Training und Arbeitsgelegenheiten auf die möglichst schnelle Wiedereingliederung in die Arbeitswelt vorbereitet werden. Die dabei nach wie vor notwendigen Geldtransfers zur Sicherung des Lebensunterhalts sind, da nur noch von begrenzter Dauer, von untergeordneter Bedeutung und sollen durch die rasche dienstleistungsvermittelte Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt reduziert bzw. überflüssig gemacht werden.

Im Vordergrund der neuen sozialstaatlichen Intervention steht zum einen die "Erhöhung der Beschäftigungschancen",[26] zum anderen erwartet man, dass der Leistungsempfänger selbst einen aktiven Beitrag zur Konsolidierung des von ihm in Anspruch genommenen Sozialetats leistet. Aufgrund der fiskalischen Orientierung der neuen Sozialpolitik werden viele laufende Projekte und Programme gekürzt oder eingestellt. Senkungen der Sozialausgaben und Haushaltskonsolidierung gehen dabei nicht nur zu Lasten der Leistungsempfänger, sondern auch der Leistungserbringer, die sichfragen, warum ihr Engagement nicht als Investition verstanden wird und warum ihre Arbeit im Sozial-, Bildungs- und Erziehungsbereich (also dem eigentlichen Kernbereich investiver Sozialpolitik) nicht mehr benötigt wird, und dem Staat auch zunehmend weniger wert ist. Folglich rationalisieren sie ihre Leistungsstrukturen, verbilligen ihr Personal und konzentrieren sich auf Leistungsbereiche, die (noch) eine stabile Refinanzierung versprechen.[27]

Dadurch verändert sich notwendig das Handeln sozialer Organisationen auf der Mesoebene, das heißt auf der Ebene der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege: Ihre Beziehungen zu den öffentlichen Trägern werden (betriebs-)wirtschaftlich restrukturiert. Hierunter fallen Strategien der Verbetrieblichung der Freien Wohlfahrtspflege, also einer Stärkung der einzelbetrieblichen Ebene der Leistungserbringung, die Neuordnung der Geschäftsfeldpolitik der Träger, unter anderem durch die Tendenz zur Bildung größerer Geschäftseinheiten im Rahmen von Netzwerken und Fusionen. Zugleich kommen Ausgliederungsstrategien ("Outsourcing") und die Nutzung neuer, privatwirtschaftlicher Rechtsformen (GmbH- und Holding-Lösungen) zum Tragen.

Das für das deutsche Sozialmodell fundamentale Subsidiaritätsprinzip verliert darüber allmählich seine sozialpolitische Ordnungsfunktion, die sich vor allem darin äußerte, dass die Fortentwicklung der sozialen Infrastruktur nicht nur als partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und freigemeinnützigen Trägern vonstatten ging, sondern darüber hinaus dem Prinzip der bedarfsorientierten Planung sozialer Infrastruktur verpflichtet war. Folglich wird "[...] die - für das alte Subsidiaritätsprinzip konstitutive - Gesamtverantwortung des Staates (bestehend aus seiner Finanzierungs-, Planungs- und Letztverantwortung) merklich ausgedünnt."[28]

Die freigemeinnützigen Träger vor Ort stehen damit in einer zunehmenden Preis- und Kostenkonkurrenz untereinander und parallel zu neuen privatgewerblichen Anbietern. Auf der Mikroebene des konkreten betrieblichen Handelns setzt sich deshalb eine primär betriebswirtschaftlich ausgerichtete Strategie des operativen Geschäfts auf Kosten der bisher eher ideologischen Prägung sozialer Dienstleistungserbringung durch.[29]

Auswirkungen der "Ökonomisierung der Sozialen Arbeit" auf die Leistungsbedingungen im Sozialsektor



Die Qualität sozialer, das heißt "interpersoneller" Dienstleistungen als "Interaktionsprodukte" ist, wie erläutert, der Sache nach stark abhängig vom Wollen und dem daraus erwachsenden gegenseitigen praktischen Zusammenwirken, also der Qualität des persönlichen Verhältnisses von Dienstleister/Helfer und Klient/Patient. Zugleich macht sich diese Personenzentriertheit betriebswirtschaftlich - je nach Handlungsfeld unterschiedlich - in der deutlichen Überrepräsentanz des Faktors "Personal" bemerkbar.[30] Hieran wird die Ambivalenz des Personaleinsatzes im Sozialwesen deutlich: Er ist zentraler fachlicher "Erfolgs-"[31] und zugleich wesentlicher betriebswirtschaftlicher "Kostenfaktor". Folglich setzen betriebswirtschaftliche Reorganisationskonzepte im Sozialbereich gezielt an der Effektivierung der Einsatzbedingungen des Faktors "Personal" an. Dies geschieht durch Maßnahmen, bei denen Aspekte der Arbeitsorganisation, der Arbeitszeitgestaltung sowie der Vergütungsbedingungen im Sinne der beabsichtigten Effizienzsteigerung miteinander kombiniert werden.

Die Reorganisation innerbetrieblicher Arbeitsabläufe wirkt sich gleichzeitig auf die betriebliche Aufbau- und Ablauforganisation aus. Betriebliche Umstrukturierungen machen sich im Neuzuschnitt von Aufgabenbereichen bemerkbar; die Folge ist eine veränderte Arbeits(ver)teilung. Sie führt zur Ausdifferenzierung von Berufsbildern bei gleichzeitiger Polarisierung der Beschäftigungsbedingungen und einer verstärkten - oft geschlechtsspezifisch geprägten - Unterscheidung in (dispositive) Managementfunktionen und (objektbezogene) ausführende Tätigkeiten.[32] Tendenzen der Professionalisierung und der Deprofessionalisierung können für verschiedene Berufsgruppen deshalb parallel verlaufen. Diese Umgestaltungen sind regelmäßig mit Arbeitsverdichtungen (Steigerung der Arbeitsextensität und -intensität) im Rahmen der Ausdehnung des Tätigkeitsfeldes verbunden. Diese sind gekennzeichnet etwa durch die Übernahme unspezifischer Bedarfe, das heißt neuer und/oder bisher berufsfremder Tätigkeiten wie beispielsweise der Dokumentation und des Controllings. Unter diesen personalpolitischen Vorzeichen gewinnt auch das Ehrenamt eine zunehmende personalwirtschaftliche Bedeutung. Ehrenamtliche Kräfte sollen im Rahmen einer forcierten Professionalisierung stärker eingebunden und damit gezielter eingesetzt werden können, um das bezahlte professionelle Personal in seiner laufenden Arbeit zu unterstützen und - wo es sinnvoll und möglich erscheint - auch zu substituieren.[33]

Für viele Segmente der personen- und haushaltsbezogenen Dienstleistungen ist eine Rund-um-die-Uhr-Bereitschaft (Sonntags-, Nacht- und Schichtarbeit) konstitutiv. Die Absicht, verfügbare Personalkapazitäten möglichst optimal zu nutzen, führt verstärkt zur Einführung von Arbeitszeitmodellen, mit deren Umsetzung ein noch höheres Maß an Flexibilität angestrebt wird. Das aus der industriellen Massengüterfertigung stammende Organisationsideal der "atmenden Fabrik" - einer zeitlich und vom Arbeitsvolumen her möglichst frei einsetzbaren Belegschaft, die den schwankenden Konjunkturen und wechselnden Auslastungen, beispielsweise durch Arbeitsbereitschaft auf Abruf ("just-in-time") ständig flexibel angepasst werden kann - erhält damit auch in den Sozialunternehmen zunehmende Bedeutung.[34] Die damit verbundene Reorganisation, das heißt Flexibilisierung des gesamten Arbeitszeitmanagements über Arbeitszeitkonten, Vertrauensarbeitszeit usw. führt dabei sukzessive zu einer weiteren Deregulierung der Arbeits (zeit)bedingungen. Dies kann zu diskontinuierlichen, fragmentierten bzw. labilen Arbeitsbezügen etwa durch ständige Mitarbeiterwechsel im Team führen, was im Hinblick auf die Fachlichkeit und Qualität der face-to-face`-Kernleistung sozialer Dienste nicht unproblematisch ist.

Mittlerweile sind soziale Dienstleistungsunternehmen durch ein breites Spektrum verschiedenster Arbeitsverhältnisse mit höchst unterschiedlicher institutioneller Absicherung charakterisiert. Dazu gehört neben der Befristung einer abnehmenden Zahl von Voll- und der parallelen Zunahme von Teilzeitstellen auch die forcierte Einführung atypischer, respektive "prekärer" Beschäftigungsformen (Leiharbeitsverhältnisse, geringfügige Beschäftigung in Mini- und Midijobs, (schein)selbstständige Tätigkeiten im Rahmen von Ich-AGs, auf Basis von Honorarverträgen etc.).[35] Insbesondere Teilzeitbeschäftigungen in den unteren Lohn- und Gehaltsgruppen sind dabei teilweise nicht Existenz sichernd ("Lohndumping"[36]) und müssen mit Grundsicherungsleistungen des SGB II aufgestockt werden. Vermehrt wurden zudem gerade im sozialen Dienstleistungssektor so genannte "Soziale Arbeitsgelegenheiten" (§ 16 SGB II) etabliert. Hierbei handelt es sich um öffentlich geförderte Zusatzjobs, die zeitlich befristet sind und mit denen kein reguläres Beschäftigungsverhältnis begründet wird.[37]

Diese Flexibilisierungswelle stellt eine Reaktion auf die zunehmenden Risiken im Gefolge der Umstellung von der Trägervollfinanzierung (Jahresbudgets) auf personenbezogene Finanzierungsmodelle (z.B. Pflegesätze) dar, womit diskontinuierliche Refinanzierungsstrukturen (Programm- und Projektförderung statt Regelförderung) in vielen Bereichen zur Normalität geworden sind. Die neuen, im Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) kodifizierten "leistungsbezogenen Entgeltsysteme" sollen leistungssteigernd und kostendämpfend wirken und zugleich das betriebliche Personalwesen im Sinne einer bedarfs- und auslastungsgerechten Planung des Personalumfangs und -einsatzes flexibilisieren.

Tarifpolitisch nahm der Wohlfahrtssektor dabei schon immer eine Sonderstellung ein. Im Unterschied zum Geltungsbereich des BAT im öffentlichen Dienst, beruhte die Anlehnung an den BAT im sozialen Dienstleistungssektor stets auf der freien Entscheidung der Verbände und Einrichtungen. Bis vor wenigen Jahren galt der Flächentarifvertrag des öffentlichen Sektors dennoch auch hier relativ unangefochten als "Leitwährung". Durch die einsetzende "Erosion des BAT",[38] der zugleich immer nur für einen Teil der Beschäftigten Geltung besaß, ist die gesamte Tariflandschaft dauerhaft und nachhaltig in Bewegung geraten. Derartige Entwicklungen führen absehbar zu einer weiteren "Atomisierung" der Beschäftigungs- und Vergütungsbedingungen, die sich zusätzlich daraus ergibt, dass der TVöD als das den BAT ablösende Tarifwerk nur von einem Teil der wohlfahrtsverbandlichen Gliederungen übernommen wurde.[39]

Ausblick



Aus den geschilderten Entwicklungen ergibt sich eine einheitliche Tendenz der "Ökonomisierung" sozialer Dienste und Einrichtungen, die sich als "Vermarktlichung" ihrer Erbringungskontexte zeigt. Diese Situation des Übergangs ("halbierte Modernisierung") wird daran deutlich, dass derartige Vorhaben insgesamt noch nicht abgeschlossen und zugleich in den verschiedenen Bereichen des sozialen Dienstleistungssektors unterschiedlich weit fortgeschritten sind. Die Bandbreite reicht dabei von "staatlich gelenkten Märkten", über "Semi-Markt-Systeme", in denen Bereiche staatlicher Steuerung mit Elementen einer überwiegenden bis vollständigen Marktsteuerung kombiniert sind, bis hin zu - mit Ausnahme des Gesundheitswesens - aktuell (noch) eher randständigen Bereichen einer ausschließlichen Marktsteuerung, in denen es um Marktanteile, das heißt die Konkurrenz um die privat zahlungsfähige Nachfrage von Kunden geht. Gerade bezüglich der letzten beiden Optionen übernimmt der volkswirtschaftlich bedeutende Gesundheitssektor eine Trendsetterfunktion. Diese betrifft sowohl die Steuerungsmodalitäten (z.B. das Fallpauschalensystem in den Krankenhäusern und der mit dem SGB XI etablierte "Pflegemarkt") als auch die im Zuge der Umsetzung zwischenzeitlich eingetretenen Folgen für die betroffenen Klienten/Patienten sowie die in diesen Bereichen Beschäftigten.[40]

Für die freigemeinnützigen Träger sozialer Dienste zeichnet sich eine rasante Fahrt in eine immer ungewissere Zukunft ab, und die Planungsrisiken für Träger wie für Beschäftigte werden - insbesondere im Zusammenhang mit vermehrten, europaweiten Ausschreibungsverfahren - noch deutlich zunehmen. Freie Träger verlieren auf dem Weg in die Sozialwirtschaft ihre ursprüngliche Identität und tragen dabei ein erhöhtes wirtschaftliche Risiko - bis zur Insolvenz. Die Kommunen als Gewährleister sozialer Dienste und Hilfen vor Ort könnten sich deshalb - gerade durch den Vollzug ihrer Spar- und Effizienzprogrammatik - künftig mit höheren Kosten für die Dienstleistungserstellung konfrontiert sehen, wenn die ehemaligen Sozialpartner "vom Markt verschwinden" und durch transnationale Sozialkonzerne ersetzt werden.

Für die Beschäftigten zeichnet sich der "Weg in die Dienstleistungsgesellschaft" damit recht deutlich ab: Der international zu beobachtende Trend von stetig steigenden professionellen Anforderungen an die soziale Dienstleistungserbringung - ablesbar etwa an einer fortschreitenden Akademisierung sozialer Berufe - bei gleichzeitig sinkenden Einkommen, kennzeichnet auch den deutschen Entwicklungspfad in die Sozialwirtschaft.

1 | 2 | 3 | 4 | 5
Alles auf einer Seite lesen

Fußnoten

1.
Vgl. Wolfgang Seibel, Funktionaler Dilettantismus. Erfolgreich scheiternde Organisationen, Baden-Baden 1992.
2.
Vgl. z.B. Udo Wilken, Faszination und Elend der Ökonomisierung des Sozialen, in: ders. (Hrsg.), Soziale Arbeit zwischen Ethik und Ökonomie, Freiburg 2000, S. 11ff.
3.
Michael Galuske, Methoden der Sozialen Arbeit. Eine Einführung, Weinheim 2001, S. 312.
4.
Vgl. Ivo Züchner, Aufstieg im Schatten des Wohlfahrtsstaates. Expansion und aktuelle Lage der Sozialen Arbeit im internationalen Vergleich, Weinheim 2007, S. 81ff.
5.
Martin Albert (Hrsg.), Soziale Arbeit im Wandel. Professionelle Identität zwischen Ökonomisierung und ethischer Verantwortung, Hamburg 2005.
6.
Klaus Störch (Hrsg.), Soziale Arbeit in der Krise. Perspektiven fortschrittlicher Sozialarbeit, Hamburg 2005. Zur Kritik des Selbstvorwurfs der Sozialen Arbeit, die die neuen sozialpolitischen bzw. -wirtschaftlichen Ansprüche an sie in eine Legitimitäts- bzw. Identitätskrise für sich umdeutet und daraus einen entsprechenden Reformbedarf der Fachlichkeit ableitet, vgl. Marianne Schmidt-Grunert, Die "BWL-isierung" als Hoffnungsträger der Sozialen Arbeit: Eine unangemessene und unrealistische Einschätzung des "gesellschaftlichen Ansehens" der Sozialen Arbeit, in: Sozialmagazin, 21 (1996) 4, S. 33ff.
7.
Vgl. Karl-Heinz Boeßenecker, Abschied vom barmherzigen Samariter. Wohlfahrtsverbände unter Marktanpassung und Veränderungsdruck, in: Sozial Extra, 28 (2004) 9, S. 11 - 18; ders., Rahmenbedingungen sozialwirtschaftlicher Prozesse - Zur veränderten Produktion sozialer Dienstleistungen, in: Theorie und Praxis der Sozialen Arbeit, 58 (2007) 5, S. 4 - 14.
8.
Für Udo Maas ist "[...] die durch das Sozialgesetzbuch "verrechtlichte Hilfe" in ihren wesentlichen Merkmalen gegen außergesetzliche Rationalisierungsschritte gesichert. [...] Der jeweilige Bedarf im Einzelfall bleibt also auch unter der Herrschaft ökonomisch geprägter Rationalisierungsbestrebungen der entscheidende Maßstab für individuelle Leistungen der Jugendhilfe und der Sozialhilfe." Udo Mass, Soziale Arbeit als Verwaltungshandeln, Weinheim 1996, S. 33. Dass öffentliche Träger - insbesondere vor dem Hintergrund budgetierter Haushalte - zunehmend versuchen, dieses Prinzip auszuhebeln, indem sie "Leistungsabwehr" bzw. die wirtschaftliche "Risikoverlagerung" auf freie Träger betreiben, liegt in der Natur der Sache.
9.
Vgl. Helmut E. Bäcker (Hrsg.), Das sozialwirtschaftliche Sechseck, Freiburg 2002, S. 17ff.
10.
Vgl. Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt (Hrsg.), Aktivierende Soziale Arbeit. Theorie - Handlungsfelder - Praxis, Baltmannsweiler 2005 und Heinz-Jürgen Trube/Hans-Uwe Otto/Achim Trube/Norbert Wohlfahrt (Hrsg.), Soziale Arbeit für den aktivierenden Staat, Opladen 2003.
11.
Vgl. ausführlich Heike Jacobsen/Stephan Voswinkel (Hrsg.), Der Kunde in der Dienstleistungsbeziehung, Wiesbaden 2005.
12.
Vgl. Beate Finis Siegler, Ökonomik Sozialer Arbeit, Freiburg 1997, S. 31ff.
13.
Vgl. Gerhard Bäcker, Die Ökonomisierung des Sozialen, in: Dietrich Lange/Karsten Fritz (Hrsg.), Soziale Fragen - soziale Antworten. Die Verantwortung der Sozialen Arbeit für die Gestaltung des Sozialwesens, Neuwied 2002, S. 186 und Heiner Ganßmann, Politische Ökonomie des Sozialstaats, Münster 2000, S. 30ff.
14.
Vgl. B. Finis Siegler (Anm. 12), S. 49ff.
15.
Vgl. G. Bäcker (Anm. 13), S. 187.
16.
Thomas Olk/Hans-Uwe Otto (Hrsg.), Soziale Arbeit als Dienstleistung, Berlin-Neuwied 2003, S. XXII.
17.
Vgl. ebd., S. XXI.
18.
Andreas Schaarschuch, Theoretische Grundelemente Sozialer Arbeit als Dienstleistung, in: Neue Praxis, 29 (1999) 6, S. 555 (Herv. i. O.).
19.
Vgl. Kira Marrs, Ökonomisierung gelungen, Pflegekräfte wohlauf?, in: WSI-Mitteilungen, 60 (2007) 9, S. 502 - 509
20.
B. Finis Siegler (Anm. 12), S. 155 (Herv. i. O.).
21.
Frank Nullmeier, Vermarktlichung des Sozialstaats, in: WSI-Mitteilungen, 57 (2004) 9, S. 495.
22.
Holger Backhaus-Maul, Trägerkonkurrenz und Wirtschaftlichkeit im Sozialsektor, in: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge, 76 (1996) 9, S. 280ff. (BSHG = Bundessozialhilfegesetz)
23.
Vgl. Michael Buestrich, GATS und EU-Dienstleistungsrichtlinie: Liberalisierung der sozialen Dienstleistungen gewinnt an Dynamik, in: Theorie und Praxis der Sozialen Arbeit, 57 (2006) 4, S. 51 - 59.
24.
Vgl. Kuno Schedler/Isabella Proeller, New Public Management, Stuttgart 2006.
25.
Vgl. Norbert Wohlfahrt/Werner Zühlke, Ende der kommunalen Selbstverwaltung. Zur politischen Steuerung im "Konzern Stadt", Hamburg 2005.
26.
Vgl. Birger Priddat, Soziale Diversität, Wiesbaden 2000.
27.
Vgl. Heinz-Jürgen Dahme/Gertrud Kühnlein/Norbert Wohlfahrt und Monika Burmester (Mitarbeit), Zwischen Wettbewerb und Subsidiarität. Wohlfahrtsverbände unterwegs in die Sozialwirtschaft, Berlin 2005, S. 245ff.
28.
Vgl. dies.
29.
Vgl. Nikolaus Dimmel (Hrsg.), Perspektiven der Sozialwirtschaft 2005 - 2015, Wien 2005, S. 67ff.
30.
Vgl. Steffen Fleßa, Helfen hat Zukunft. Herausforderungen und Strategien für karitative und erwerbsorientierte Sozialleistungsunternehmen, Göttingen 2006, S. 19ff.
31.
Vgl. Bernd Maelicke (Hrsg.), Personal als Erfolgsfaktor in der Sozialwirtschaft, Baden-Baden 2004.
32.
Dieser Wandel wird auch als "Re-Taylorisierung" der Arbeitsvollzüge beschrieben. Vgl. Andreas Schaarschuch, Kunden, Kontrakte, Karrieren, in: Michael Lindenberg (Hrsg.), Von der Sorge zur Härte. Kritische Beiträge zur Ökonomisierung Sozialer Arbeit, Bielefeld 2000, S. 159.
33.
Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu den Beitrag von Hermann Strasser und Michael Stricker in dieser Ausgabe.
34.
Vgl. z.B. Volker Schirmer, Dynamisierte Personaleinsatzplanung in Einrichtungen der Behindertenhilfe, in: Bernd Maelicke (Hrsg.), Personal als Erfolgsfaktor in der Sozialwirtschaft, Baden-Baden 2004, S. 150 - 163.
35.
Vgl. Heinz-Jürgen Dahme/Achim Trube/Norbert Wohlfahrt (Hrsg.), Arbeit in sozialen Diensten: flexibel und schlecht bezahlt? Zur aktuellen Entwicklung der Beschäftigungsbedingungen im Sozialsektor, Baltmannsweiler 2007.
36.
Ruth Enggruber/Ulrich Mergner (Hrsg.), Lohndumping und neue Beschäftigungsbedingungen in der Sozialen Arbeit, Berlin 2007.
37.
Vgl. Michael Buestrich, "Nutznießer der Grausamkeiten?" - Wohlfahrtsverbände und 1-Euro-Jobs, in: Sozial Extra, 29 (2005) 4, S. 34 - 40. (SGB = Sozialgesetzbuch)
38.
Vgl. H.-J. Dahme u.a. (Anm. 27), S. 162ff. (BAT = Bundesangestelltentarifvertrag)
39.
Vgl. Franz Segbers, Der Dritte Weg` der Kirchen - ein Weg zur Deregulierung von Beschäftigungsverhältnissen?, in: H.-J. Dahme/A. Trube/N. Wohlfahrt (Anm. 35), S. 81ff.
40.
Vgl. z.B. Deutsche Krankenhausgesellschaft, Krankenhausbarometer, Berlin 2007 sowie Medizinischer Dienst der Spitzenverbände der Krankenkassen (MDS), Zweiter Bericht des MDS zur Qualität in der ambulanten und stationären Pflege, Essen 2007.