APUZ Dossier Bild

6.7.2009 | Von:
Jürgen Dieringer

Ungarn in der Nachbeitrittskrise

Institutionelle Totenstarre

Seit dem Scheitern der Verfassungsreform im Jahre 1997 ist der politische Prozess systemimmanent organisiert. Die Zweidrittelklauseln wirken präventiv auf die Ausgestaltung der politischen Programmatik. Es gelangen nur geringe Modifikationen, vor allem im Zuge des Beitritts zur EU. Hier kommt es zu einer Erweiterung des Souveränitätsbegriffs, indem eine monistische Rechtskonzeption angelegt wird. Eine Öffnungsklausel in der Verfassung etabliert den Vorrang des europäischen Rechts. Europäisches und nationales Recht wird als Teil eines gemeinsamen Rechtskörpers verstanden. Konflikte wie im dualistisch geprägten deutschen System bleiben aus.

Das Parlament hatte indes eine relativ schwierige Entwicklung genommen. Eigentlich steht es nach Artikel 19 der Verfassung im Zentrum des politischen Systems. Gewissermaßen ist das eine mehr oder weniger unintendierte Fortschreibung der Regelung des sozialistischen Systems. Allerdings galt im Kádárismus für keine Institution mehr als für das Parlament, dass Anspruch und Wirklichkeit weit auseinanderklafften. Die formalen Rechte des Parlaments sind enorm. Es ist einziger Gesetzgeber, das Parlament ist Wahlorgan für fast alle anderen Staatsorgane: für den Staatspräsidenten, den Ministerpräsidenten, für die Ombudsleute und Verfassungsrichter. Es ist zentraler Ort der Interessenaggregierung und wichtiger Kontrolleur der Regierung. Nach einigen Anlaufschwierigkeiten mit vielen Fraktionswechslern (von den insgesamt 2022 Abgeordneten zwischen 1990 und 2006 wechselten 186 die Fraktion) und kaum parlamentarisch sozialisierten Abgeordneten, mit schwach ausgeprägter Fachexpertise und unterkomplex formulierter Geschäftsordnung zeigt sich mittlerweile eine deutliche Professionalisierung der Abgeordneten[5]. Neue Regelungen zur Fraktionsbildung und zum Fraktionswechsel haben ihre Arbeit stabilisiert, wie auch ein Ausbau der parlamentarischen Dienste. In der ersten Legislaturperiode (1990 - 1994) waren über 90 Prozent der Abgeordneten neu, 1998 gelangten 50 Prozent neue Abgeordnete ins Parlament, 2006 nur noch knapp 30 Prozent.

Trotz aller Fortschritte: Eine Entparlamentarisierung des politischen Systems ist deutlich sichtbar. Parlamentarische Rechte werden teilweise karikiert. Zu nennen wären die Untersuchungsausschüsse, die eigentlich nie zu Ergebnissen führen, weil die Mehrheit mit Verfahrenstricks die Arbeit behindert. Bestenfalls entstehen parallele Meinungen der beiden Blöcke. Der krasseste Fall der Missachtung ist das konstruktive Misstrauensvotum gegen Ministerpräsident Ferenc Gyurcsány im Frühjahr 2009, das dieser gegen sich selbst initiierte, um einen Wechsel im Amt durchführen zu können, ohne den Staatspräsidenten in den Prozess involvieren zu müssen.

Ungarn wurde im Laufe der Zeit immer stärker zu einer "Kanzlerdemokratie". Die Ministerpräsidenten setzten sich auch ohne formale Richtlinienkompetenz gegenüber dem Staatspräsidenten und dem Parlament durch. Die Macht des Staatspräsidenten, der als Überbleibsel der Systemwechselzeit und angesichts des parlamentarischen Charakters des Systems zu viele Rechte auf sich vereint - etwa das Recht, im Parlament Gesetzesentwürfe einzubringen -, wurde vom Verfassungsgericht beschnitten. So ist der Staatspräsident heute beispielsweise Oberbefehlshaber der Streitkräfte, aber die Befehlsgewalt wurde ihm entzogen.[6] Gegenüber dem Parlament zogen die Ministerpräsidenten ihre Potenz aus zunächst übergroßen Koalitionen. Danach waren die Koalitionen als Minimum-winning-Formationen zwar kleiner, zeichneten sich aber durch vergleichsweise hohe Stabilität und Verlässlichkeit aus. Erst in jüngster Zeit kam es zu Minderheitsregierungen, die aber dennoch parlamentarische Mehrheiten organisieren konnten. Gegenüber den Ministern bezieht der Ministerpräsident seine Stärke aus der stetig ausgebauten Schaltzentrale der Regierung, dem Ministerpräsidentenamt, auch kancellária genannt.

Die Reform der Exekutive nach dem Masterplan von Gyurcsány stärkte zudem das Kanzler- und das Kabinetts- gegenüber dem Ressortprinzip. Die zentrale Politikformulierung in wichtigen Politikbereichen wurde den Ministerien entzogen und externen Reformausschüssen mit externen Beratern zugewiesen. Die Minister hatten im Kabinett eine allgemeine Reformstrategie zu verabschieden, die von den Ministerien nur noch zu implementieren war. Der Minister vertritt nicht mehr die Interessen des Ministeriums im Kabinett, sondern jene des Kabinetts im Ministerium - und damit die des Ministerpräsidenten, in dessen Händen alle Fäden zusammenlaufen. Es waren vor allem die Ministerpräsidenten Viktor Orbán (1998 - 2002) und Ferenc Gyurcsány (2004 - 2009), die den Politikprozess als starke Persönlichkeiten dominierten und den Machtapparat auf sich zuschnitten. Man spricht bereits von einer Art "Präsidentialisierung"[7] des ungarischen politischen Systems, die aus der Person des Ministerpräsidenten erwachse (wohlgemerkt: nicht aus der des Staatspräsidenten). Dies führt wohl zu weit, aber die Stärkung des Ministerpräsidenten ist signifikant.

Der Zentralisierung der Staatsorgane steht ein Selbstverwaltungssystem auf regionaler respektive kommunaler Ebene entgegen, das dysfunktional und fragmentiert ist. Zudem fehlt es an einer Rechtshierarchie, weil die Satzungen der Komitate (regionale Verwaltungseinheiten) und Gemeinden/Städte bzw. der Hauptstadt und seiner Stadtteile gleichrangig sind. So ist Ungarn in 3200 "Kleinkönigreiche" zergliedert, die Subsidiarität mit "auf der untersten Ebene" gleichsetzen. Das Zweidrittelregime, dem das Selbstverwaltungsgesetz unterworfen ist, wie auch die "Unterwanderung" des nationalen Parlaments mit Bürgermeistern verhindern, dass es zu funktionalen Lösungen kommt. Staatsverwaltung, Selbstverwaltung und die Institutionen der Regionalpolitik sind über unterschiedliche, teils artifizielle Ebenen verteilt; demokratisch legitimierte Institutionen auf Komitatsebene leiden unter einem Mangel an Aufgaben und an Finanzquellen. Abhilfe scheint nur möglich, wenn ein politisches Lager eine Zweidrittelmehrheit im Parlament erzielt. Aber selbst dann scheinen zu viele politische Karrieren betroffen, als dass sich eine Mehrheit für eine Reform organisieren ließe.

Fußnoten

5.
Vgl. zu den folgenden Zahlen Gabriella Ilonszki, A képvisel?k arculatváltása - a csoport-meghatározottságok ereje, in: dies. (Hrsg.), Amat?r és hivatásos politikusok, Budapest 2008, S. 153 - 181.
6.
Vgl. Jürgen Dieringer, Staatspräsident Árpád Göncz - Wegbereiter der ungarischen "Kanzlerdemokratie" wider Willen, in: Südosteuropa, 53 (2005) 2, S. 272 - 288.
7.
András Körösényi, Gyurcsány-vezér. A magyar politika "prezidencializálódása", in: Péter Sándor/László Vass/Ágnes Tolnai (Hrsg.), Magyarország politikai évkönyve 2006, Budapest 2006, S. 141 - 149.