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20.4.2009 | Von:
Horst Dreier

Das Grundgesetz - eine Verfassung auf Abruf?

Ausgangspunkt: Das Grundgesetz als Provisorium

Um seine Vorläufigkeit zu betonen, nahm man von der in Deutschland fest etablierten Nomination von Staatsgrundgesetzen als "Verfassungen" (etwa: Verfassung des deutschen Reiches 1849/Paulskirchenverfassung, Verfassung des Deutschen Reichs 1871/Bismarck'sche Reichsverfassung, Verfassung des Deutschen Reichs 1919/Weimarer Reichsverfassung) ausdrücklich Abstand und griff zu der eher ungewöhnlichen Bezeichnung als "Grundgesetz". Darauf hatten, nachdem die Westalliierten in den Frankfurter Dokumenten[4] den Weg für eine constitution freigemacht und sogleich wesentliche Vorgaben formuliert hatten, insbesondere die Ministerpräsidenten der Länder gedrungen, die mit dieser Terminologie einer Vertiefung der Spaltung Deutschlands entgegentreten wollten[5] und den Begriff des Grundgesetzes geradezu "mit Verbissenheit (...) gegenüber den westlichen Alliierten" verteidigten.[6]

Die Erwartung einer baldigen Überwindung der deutschen Teilung und somit der Vorläufigkeit des Grundgesetzes führte jedoch ebenso wenig wie die zurückhaltende Terminologie dazu, das Grundgesetz konzeptionell auf die unabweisbar notwendigen Regelungen staatsorganisatorischer Art (Staatsorgane, Kompetenzverteilung) zu beschränken. In diese Richtung gehende Vorstellungen wurden rasch überwunden. Inhaltlich war das Grundgesetz von Beginn an als Vollverfassung ausgestaltet: Es beschränkte sich nicht auf die staatsorganisatorische Seite, sondern regelte auch die Rechtsstellung des Einzelnen im und zum Staat, enthielt Staatsziele und grundlegende Gestaltungsprinzipien. Mit dem fundamentalen Satz von der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG: "Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.") an ihrer Spitze wurden die Grundrechte in voller Absicht und aus augenfälligen Gründen an den Anfang des Grundgesetzes gestellt, das in seiner Gesamtheit die Grundordnung des Gemeinwesens bildet. Nicht zuletzt an der unbefangenen Formulierung bestimmter Normen wird hinlänglich und entgegen der vermeintlich restriktiven Titulierung deutlich, dass es schlicht und einfach die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland war und ist: so, wenn Art. 5 Abs. 3 GG davon spricht, die Freiheit der Lehre entbinde nicht von der Treue zur Verfassung; wenn in Art. 20 Abs. 3 GG von verfassungsmäßiger Ordnung die Rede ist oder in Art. 93 GG die umfänglichen Kompetenzen des Bundesverfassungsgerichts aufgeführt werden.

Und mehr noch: Der Parlamentarische Rat wagte 1949 eine Regelung, die - scheinbar in schroffem Gegensatz zur prätendierten Vorläufigkeit - bestimmten Kernelementen des Grundgesetzes sogar die denkbar höchste Stabilität und Dauerhaftigkeit vermittelte. Art. 79 Abs. 3 GG legt selbst dem verfassungsändernden Gesetzgeber Fesseln an, indem er die Grundsätze der Art. 1 und 20 GG (nicht: Art. 1 bis 20 GG) dessen Zugriff entzieht. Diese Bestimmung, seinerzeit ein - von wenigen und eher punktuellen Vorläufern abgesehen - absolutes verfassungsrechtliches Novum, bezeichnet man daher auch als Ewigkeitsklausel.[7]

Doch wie verträgt sich diese partielle Selbstverewigung mit seinem vom Parlamentarischen Rat so überaus deutlich hervorgehobenen Charakter als Notbau? Ist das nicht ein eklatanter Widerspruch? Die Antwort gibt das Grundgesetz selbst. Man muss den Blick dazu von seinem Vorspruch, der Präambel, auf die Schlussbestimmung lenken. Art. 146 GG lautete bis zu seiner - sogleich zu erörternden - Änderung im Jahre 1990 wie folgt: "Dieses Grundgesetz verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist." Damit war unmissverständlich gesagt: Solange das Grundgesetz in Kraft ist, solange ist es als vollgültige Verfassung für alle Staatsgewalt verbindlich und mit seinen in Art. 79 Abs. 3 GG fixierten tragenden Elementen einer Verfassungsänderung entzogen. Wenn aber nach Aufhebung der Teilung Deutschlands das gesamte deutsche Volk "in freier Selbstbestimmung" eine neue Verfassung beschließen würde, dann sollte das Grundgesetz seine Geltung verlieren.

Dabei bezog sich das Element freier Selbstbestimmung im Wesentlichen auf den Fortfall der Souveränitätsbeschränkungen durch die Alliierten - hatte es doch zum Inkrafttreten des Grundgesetzes, worüber die Art. 144 und 145 GG dezent schweigen, nicht nur der Zustimmung der Volksvertretungen der Länder bedurft (wobei allein Bayern mit Nein votierte), sondern zusätzlich der expliziten Genehmigung der drei westlichen Militärgouverneure,[8] die zudem während der laufenden Beratungen des Öfteren - wenn auch nicht immer mit durchschlagendem Erfolg - intervenierten und vornehmlich stark dezentral-föderalistischen Positionen zum Durchbruch zu verhelfen versuchten.[9] Das Grundgesetz sah in der Naherwartung der deutschen Wiedervereinigung und der damit verbundenen Möglichkeit einer neuen, von alliierten Beschränkungen freien Verfassunggebung seine eigene Ablösung vor. Es stellte sich für diesen Fall sozusagen unter einen Ablösungsvorbehalt.[10]

Fußnoten

4.
Abdruck der Dokumente zur künftigen politischen Entwicklung Deutschlands ("Frankfurter Dokumente") vom 1. 7. 1948 in: Der Parlamentarische Rat (Anm. 3), Bd. 1: Vorgeschichte, bearb. v. Johannes Volker Wagner, Boppard am Rhein 1975, S. 30ff.
5.
Vgl. Dietrich Murswiek, in: Rudolf Dolzer/Christian Waldhoff/Karin Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Heidelberg, Überschrift (Zweitbearbeitung 1986), S. 3ff.; guter und kompakter Überblick über die Wahl der Bezeichnung "Grundgesetz" auch in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, 1 (1951), S. 14 - 20.
6.
Hans Meyer, "Das gesamte Deutsche Volk bleibt aufgefordert, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden", in: Erhard Denninger u.a. (Hrsg.), Kritik und Vertrauen. Festschrift für Peter Schneider zum 70. Geburtstag, Frankfurt/M. 1990, S. 271, der zugleich auf die Ironie hinweist, dass sich die Ministerpräsidenten zwar durchsetzen konnten, letztlich aber doch "bei der Realisierung des Vorhabens (...) mit deutscher Gründlichkeit und zunehmend auch gewollt eine Vollverfassung ausgearbeitet wurde".
7.
Rechtsvergleichend Peter Häberle, Verfassungsrechtliche Ewigkeitsklauseln als verfassungsstaatliche Identitätsgarantien, in: Yvo Hangartner/Stefan Trechsel (Hrsg.), Völkerrecht im Dienste des Menschen. Festschrift für Hans Haug, Bern-Stuttgart 1986, S. 81ff.; zum Sachproblem wie auch zum verfassungshistorischen Hintergrund Horst Dreier, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, Tübingen 20062, Art. 79 III Rn. 1ff., 14ff.
8.
Vgl. dazu Horst Dreier, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Tübingen 20082, Art. 144 Rn. 17.
9.
Vgl. zum Gesamtprozedere der Annahme des Grundgesetzes H. Dreier (ebd.), Art. 144 Rn. 15ff. und Art. 145 Rn. 4 ff.; zu den Vorgängen in Bayern insb. ebd., Art. 144 Rn. 21. Zu den (bei weitem nicht immer erfolgreichen) Einflussnahmen der Alliierten aufschlussreich: Der Parlamentarische Rat (Anm. 3), Bd. 8: Die Beziehungen des Parlamentarischen Rates zu den Militärregierungen, bearbeitet von Michael F. Feldkamp, Boppard am Rhein 1995, insbes. die einführende Übersicht S. VIIff., S. XXVIIIff.
10.
So der allgemein verwendete Terminus; vgl. etwa Josef Isensee, Schlußbestimmung des Grundgesetzes: Artikel 146, in: ders./Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. VII, Heidelberg 1992, § 166 Rn. 5 in der Überschrift u.ö.