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Die Verhandlungen zur Wiedervereinigung Zyperns: 1974 - 2008


6.3.2009
Zypern hat sich in den vergangenen Jahrzehnten den Ruf als Friedhof der Diplomatie "verdient". Die verschiedenen Initiativen – und die Gründe für ihr Scheitern – stehen im Zentrum des Beitrages.

Einleitung



1974 - 1983: Es hat seit 1974 nicht an Versuchen gemangelt, die Teilung der Insel zu überwinden, aber die am Zypernkonflikt beteiligten Seiten (griechische und türkische Zyprioten sowie Griechenland und die Türkei) konnten sich bis heute nicht auf eine Lösung verständigen. Zu Recht hat sich Zypern in den vergangenen Jahrzehnten den Ruf als "Friedhof der Diplomatie" verdient. Die verschiedenen Initiativen und die Gründe für ihr Scheitern stehen im Zentrum dieses Beitrages.

Die türkische Invasion hatte 1974 zur faktischen Zweiteilung der Insel geführt. Die gewaltsamen Vertreibungen von 1974 und ein Transfer der bislang noch im Süden der Insel verbliebenen türkischen Zyprioten in den Norden besiegelten 1975 die nahezu vollständige Trennung der beiden Volksgruppen.


Im Dezember 1974 begannen erste Gespräche mit dem Ziel, die Teilung der Insel zu überwinden und eine neue politische Ordnung für beide Volksgruppen herzustellen. Bereits im November war in einer Resolution der Vereinten Nationen (UN) unter anderem der Rückzug aller auswärtigen Truppen, die Rückkehr aller Flüchtlinge und direkte Verhandlungen zwischen Vertretern beider Volksgruppen unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen gefordert worden.

Allen Konfliktparteien war klar, dass nach den Ereignissen der vergangenen Jahre und den durch die Invasion geschaffenen Fakten eine Rückkehr zur Verfassungsordnung von 1960 nicht mehr in Frage kam. Den griechischen Zyprioten blieb nichts anderes übrig, als einer von der türkischen Seite geforderten föderalen Lösung zuzustimmen. Die Frage, wie diese aussehen soll, entzweit beide Seiten bis heute. Die griechische Seite forderte und fordert eine starke Zentralregierung, die türkische eine schwache. Während den griechischen Zyprioten ursprünglich eine multiregionale Föderation vorschwebte, um möglichst vielen Flüchtlingen die Rückkehr zu ermöglichen, fordern die türkischen Zyprioten einen aus zwei ethnisch soweit als möglich homogenen Bundesländern gebildeten Staat. Politische Gleichheit auf allen Ebenen war und ist seit 1974 das Grundprinzip aller türkisch-zypriotischen Lösungsvorstellungen. Demgegenüber bestehen die griechischen Zyprioten darauf, dass das bei einer Lösung berücksichtigt werden müsse, dass sie mit 82 Prozent die Bevölkerungsmehrheit stellen. Essentiell für die griechische Seite war und ist auch ein möglichst vollständiger Abzug der türkischen Truppen.

Im Februar 1975 endete die erste Verhandlungsrunde, als der Führer der türkischen Zyprioten, Rauf Denktaş, den besetzten Nordteil der Insel einseitig zu einem türkischen Bundesland des noch zu schaffenden föderalen Staates erklärte. Zum einen wollte er damit der seit 1964 bestehenden alleinigen internationalen Anerkennung der Führung der griechischen Zyprioten als Regierung ganz Zyperns eine eigene Staatlichkeit entgegensetzen, zum anderen seine separatistische Agenda vorantreiben.

1975 trafen sich beide Seiten in drei Verhandlungsrunden unter Schirmherrschaft der UN in Wien und New York. Bei der ersten Runde konnte man sich nicht über die Kompetenzen der Zentralregierung und die Wiedereröffnung des Flughafens in Nikosia einigen; die zweite scheiterte an der Frage, ob erst über das Territorium oder die Zentralregierung verhandelt werden sollte. Im Sommer 1975 schlug die türkische Seite die Bildung einer gemeinsamen föderalen Übergangsregierung vor. Der Vorschlag wurde von der griechisch-zypriotischen Seite abgelehnt, die ihre bis heute stärkste Trumpfkarte, ihre alleinige Anerkennung als die legitime Regierung ganz Zyperns, nicht aus der Hand geben wollte. Der Rest des Jahres brachte weitere Verhandlungen, aber keine Fortschritte. Denktaş spielte auf Zeit, um die Teilung zu zementieren. Die griechisch-zypriotische Seite suchte ihr Heil in einer Internationalisierungskampagne, die wiederholt günstige Resolutionen der Generalversammlung und des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen brachte, ohne dass sich die türkische Seite davon beeindruckt zeigte oder willens gewesen wäre, sie umzusetzen.

Auch 1976 kamen die Verhandlungen nicht voran. Der Unterhändler der griechischen Zyprioten, Glafkos Kliridis, der sich intensiv um Fortschritte bemüht hatte, trat aufgrund einer Intrige Denktaş' zurück. Es kam noch zu einem schriftlichen Austausch von Vorschlägen, die wenig Neues enthielten. Über diese Vorschläge wurde aber nie verhandelt, da Denktaş den Nachfolger von Klirides, den als Hardliner bekannten Tassos Papadopoulos, nicht akzeptierte. Von da an stockten die Gespräche, bis Denktaş im Januar 1977 eine neue Runde mit dem griechisch-zypriotischen Präsidenten und Erzbischof Makarios initiierte. Sie führte 1977 zu einem Abkommen, das zusammen mit dem zwischen Denktaş und dem Nachfolger von Makarios im Präsidentenamt, Spyros Kyprianou, 1979 vereinbarten zweiten Dokument (den so genannten High Level Agreements) die Grundprinzipien für eine Wiedervereinigung der Insel festlegte. Die Abkommen postulierten, dass Zypern als bizonale, bikommunale Föderation wiedervereinigt und entmilitarisiert werden solle. Die territorialen Bestimmungen ebenso wie die drei Grundfreiheiten (Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit sowie das Recht auf Eigentum) und die Kompetenzen der Zentralregierung basierten auf vage formulierten Kriterien, die beiden Seiten erlaubten, ihre bisherigen Positionen beizubehalten. Den türkischen Zyprioten war zum ersten Mal ein einheitliches Territorium innerhalb eines wiedervereinigten Zypern zugestanden worden, dessen Größe aber umstritten blieb, da die türkische Seite 33 Prozent der Insel forderte. Die Vereinigung der Insel mit Griechenland oder aber ihre Teilung waren damit offiziell als Optionen vom Tisch.

Ende der 1970er Jahre begannen auch Amerikaner und Briten eine aktivere Rolle zu spielen. Ein im November 1978 von den USA, Kanada und Großbritannien vorgelegter 12-Punkte-Vorschlag wurde von den griechischen Zyprioten abgelehnt, da er kein vollständiges Rückkehrrecht der Flüchtlinge und Einschränkungen bei der Niederlassungsfreiheit und dem Recht auf Eigentum vorsah. Diese Rechte werden von den griechischen Zyprioten als Conditio sine qua non einer jeden Lösung angesehen, aber von der türkischen Seite ebenso vehement abgelehnt. Der Vorschlag sah die Einführung eines aus zwei Kammern bestehenden Parlaments vor, dessen Oberhaus je zur Hälfte aus Abgeordneten beider Volksgruppen bestehen, während sich das Unterhaus proportional nach Bevölkerungsanteil zusammensetzen sollte. Diese Idee überdauerte das Scheitern des Vorschlages bis in die Gegenwart.

Bald nach der Unterzeichnung des zweiten High Level Agreements kamen die Verhandlungen erneut zum Stillstand, und die türkischen Zyprioten drohten damit, einen unabhängigen Staat auszurufen. Erst nach ausgiebigen Sondierungsgesprächen begannen unter Ägide der Vereinten Nationen neue Verhandlungen auf der Basis der High Level Agreements. 251 Treffen zwischen August 1980 und April 1983 zeigten einmal mehr, dass beide Seiten nach wie vor völlig unterschiedliche Vorstellungen von einer bizonalen, bikommunalen Föderation hatten. Die eigentlich schon im zweiten High Level Agreement verbindlich beschlossene Rückgabe eines seit der Invasion leer stehenden Stadtteils von Famagusta (Varosha) unter griechisch-zypriotischer Verwaltung kam nicht voran. Die türkische Seite wollte nur einen Teil der Flüchtlinge in die Geisterstadt zurückkehren lassen und sie unter türkisch-zypriotischer Verwaltung belassen. Hauptkonfrontationspunkt blieb die nach wie vor unveränderte Interpretation der High Level Agreements, die bis heute anhält: Föderation vs. Konföderation (die sich nach türkischer Vorstellung mit der Zeit in eine Föderation umwandeln könnte), griechisch-zypriotische Dominanz (in jedem Fall numerisch, aber potentiell auch politisch) vs. absoluter politischer Gleichheit (sowohl numerisch als auch qualitativ einschließlich einer rotierenden Präsidentschaft).

Auch wenn die Verhandlungen bis 1983 weitergingen, blieben die Positionen festgefahren. Der 1983 wiedergewählte griechisch-zypriotische Präsident Kyprianou setzte weiterhin auf seine Internationalisierungskampagne und die Vereinten Nationen, während sein Gegenüber, Denktaş, nun entschlossen war, das schon seit 1975 verfolgte Ziel einer Unabhängigkeitserklärung des Nordens auch gegen den Widerstand Ankaras zu verwirklichen. Eine weitere UN-Resolution zugunsten der griechischen Seite lieferte ihm den Vorwand, ein Regierungswechsel in Ankara die Gelegenheit: Der erste Schritt war die Einführung der türkischen Lira als Währung und die Einrichtung einer Zentralbank. Am 17. Juni 1983 verlangte das türkisch-zypriotische Parlament ein Referendum über die Unabhängigkeit des Nordens. In dieser gespannten Atmosphäre stellte UN-Generalsekretär Perez de Cuellar zwei Lösungsmodelle zur Diskussion: ein eher pro-griechisches (Aufteilung des Territoriums: 77:23, Verteilung von Ministern: 60:40, ein griechisch-zypriotischer Präsident und ein türkisch-zypriotischer Vize-Präsident sowie ein Zwei-Kammern-Parlament wie im Vorschlag von 1978 angedacht) und ein eher pro-türkisches (Territorium: 70:30, Minister: 70:30, rotierende Präsidentschaft, Oberhaus: 50:50/Unterhaus: 70:30). Offenkundiges Ziel war ein Kompromiss, bei dem die türkischen Zyprioten Territorium für politische Rechte tauschen sollten. Während Kyprianou die Vorschläge als Verhandlungsbasis nach längerem Zögern akzeptierte, vermied Denktaş eine klare Antwort und nutzte stattdessen den Regierungswechsel in der Türkei, um am 15. November 1983 die Türkische Republik Nordzypern (TRNZ) auszurufen. Ankara erkannte die TRNZ umgehen an, während der UN-Sicherheitsrat die Unabhängigkeitserklärung für ungültig erklärte und alle Staaten aufforderte, keinen anderen zypriotischen Staat als die Republik Zypern anzuerkennen.[1]

1984 - 1998: Im September 1984 begannen erneut Verhandlungen, bei denen sich beide Seiten auf Grundzüge einer Lösung einigten: bizonale, bikommuale Föderation, Abzug aller fremden Truppen und 29 Prozent des Territoriums für einen türkisch-zypriotischen Bundesstaat. Im Januar 1985 trafen sich Denktaş und Kyprianou zum ersten Mal seit 1977 zu direkten Gesprächen. Während das Treffen als abschließende Verhandlungsrunde gedacht war, das mit der Unterschrift unter ein Abkommen enden sollte, bestand Kyprianou auf weiteren Verhandlungen, und die Gespräche scheiterten. Denktaş, der darauf spekuliert hatte, dass sein Pendant nicht zu einem Deal bereit war, erklärte alle türkischen Konzessionen für null und nichtig. 1986 scheiterten weitere Initiativen de Cuellars an griechisch-zypriotischen Bedenken (der Abzug der türkischen Truppen und die Rückkehr der wachsenden Zahl türkischer Siedler seien in seinen Vorschlägen nicht berücksichtigt und die Staatsstruktur sei konföderal) und dem Unwillen beider Seiten, von ihren Positionen abzurücken. Erst als sich im Frühjahr 1988 die Beziehungen zwischen Griechenland und der Türkei besserten, gelang es de Cuellar, die Führer beider Volksgruppen in Genf wieder an den Verhandlungstisch zu bringen und sich auf Gespräche auf der Basis der High Level Agreements zu einigen.

Als im August 1988 die Verhandlungen begannen, stand mit dem neu gewählten George Vassiliou erstmals ein moderater Politiker an der Spitze der griechischen Zyprioten. Im Juni 1989 präsentierte de Cuellar erneut einen UN-Vorschlag (Set of Ideas), der von Denktaş zurückgewiesen wurde. Er lehnte nicht nur die Bestimmungen des Plans ab, sondern bestand auch darauf, dass es dem Generalsekretär der Vereinten Nationen nicht zustehe, umfassende Lösungsvorschläge zu unterbreiten. Da ihm mit Kyprianou sein Hard-Liner-Pendant abhanden gekommen war, blieb ihm nichts anderes übrig, als mehr oder weniger offen alle weiteren Verhandlungen zu torpedieren. Nachdem er erfolglos direkte Verhandlungen mit Vassiliou ohne Einbeziehung der Vereinten Nationen gefordert hatte, trafen sich beide im Januar 1990 im Beisein der UN zu erneuten Gesprächen in New York. Die Verhandlungen scheiterten an Denktaş' Forderung, dass die griechischen Zyprioten die Existenz zweier gleichberechtigter Völker auf Zypern anerkennen sollten, von denen beide ein separates Recht auf Selbstbestimmung (und damit auch auf Abspaltung) besäßen.

Im Juli 1990 verkomplizierte sich die Situation weiter, da die Republik Zypern einen Antrag auf Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft stellte. Empört brach Denktaş daraufhin die Gespräche ab. Im April 1992 präsentierte der neu gewählte UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali eine erweiterte Fassung des Set of Ideas, die von den griechischen Zyprioten als Verhandlungsgrundlage akzeptiert wurde, während Denktaş auf seinen Positionen von 1989 beharrte und sich weigerte zu verhandeln. Erneut schlug er direkte Verhandlungen zwischen beiden Seiten ohne UN-Beteiligung vor, scheiterte damit aber und endete schließlich wieder am Verhandlungstisch, um über das so genannte "Ghali-Set of Ideas" unter Schirmherrschaft der UN zu verhandeln. Auch wenn die türkisch-zypriotische Seite 91 der mehrfach modifizierten 100 UN-Vorschläge akzeptierte, konnte keine Einigung erzielt werden, da sich Denktaş weigerte, über die übrigen neun zu verhandeln. Als 1993 mit Glafkos Kliridis ein neuer griechisch-zypriotischer Präsident gewählt wurde, waren die Vorschläge endgültig vom Tisch, da er in seiner Wahlkampagne die UN-Vorschläge abgelehnt hatte.

Trotz seiner Ablehnung der jüngsten UN-Initiative war Kliridis wie sein Vorgänger ein moderater Politiker, der ernsthaft versuchte, die Insel auf der Basis der High Level Agreements wiederzuvereinigen. Das gleiche kann man von Rauf Denktaş nicht sagen. Mitte der 1990er Jahre erklärte er, dass er eine föderale Lösung nicht länger akzeptieren könne und bestand von nun an darauf, dass jede Lösung aus einer losen Konföderation zweier souveräner Staaten bestehen sollte. Zudem forderte er, dass vor dem Beginn erneuter Verhandlungen die Anerkennung seines Staates und seiner Volksgruppe stehen müssten. Allen Beteiligten war klar, dass auf dieser Basis keine Verhandlungen beginnen konnten.[2]

1998 - 2008: Ende der 1990er Jahre änderten sich die Rahmenbedingungen des Zypernproblems dramatisch. 1998 begannen die Beitrittsverhandlungen der Republik Zypern mit der Europäischen Union. Zunächst gingen Denktaş wie auch die Türkei (die die Status-quo-Politik von Denktaş voll unterstützte und bei allen Verhandlungen seit 1974 ohnehin immer eine entscheidende Rolle spielte und bis heute das letzte Wort hat), davon aus, dass es die EU nicht zu einer Konfrontation mit Ankara über Zypern kommen lassen und der Beitrittsantrag keinerlei Aussicht auf Erfolg haben werde. Um sicher zu gehen, drohte die Türkei offen damit, den Norden zu annektieren, sollte die Republik Zypern Vollmitglied der EU werden.

Als sich abzeichnete, dass die EU die Republik Zypern auch ohne eine Lösung des Zypernkonfliks aufnehmen würde, begannen im Januar 2002 erneute Verhandlungen unter Federführung der UN mit dem Ziel, erstmals einen alle Aspekte einer Lösung umfassenden Plan zu erstellen. Dabei konnten aber erst Fortschritte erzielt werden, als in der Türkei im November eine neue Regierung an die Macht kam. Die AKP-Regierung rückte von der langjährigen türkischen Position ab, nach der die 1974 geschaffenen Fakten die Lösung des Zypernproblems darstellten, um die eigenen EU-Ambitionen auf eine realistische Grundlage zu stellen. Mit einer EU-Perspektive vor Augen und durch jahrelange ökonomische und politische Isolation frustriert, begannen nun auch die türkischen Zyprioten öffentlich Denktaş die Gefolgschaft zu verweigern, bis er 2003 und 2004 politisch mehr und mehr kalt gestellt wurde. Er wurde durch den gemäßigten linken Oppositionspolitiker Mehmet Ali Talat ersetzt. Damit dominierten auf türkischer und auf türkisch-zypriotischer Seite erstmals moderatere Politiker, auch wenn starke Kräfte innerhalb des Militärs und des Beamtenapparates, die eher Denktaş-Positionen vertraten, ihren Einfluss zu wahren suchten und sich in einem auch über die Zypernfrage ausgetragenen Machtkampf mit der AKP-Regierung befanden und befinden. Die griechischen Zyprioten wählten hingegen 2003 mit Tassos Papadopoulos einen Hardliner zum Präsidenten.

Es dauerte bis Anfang 2004, ehe die Endfassung eines erstmals alle Aspekte einer künftigen politischen Ordnung umfassenden Lösungsplanes erarbeitet war.

Kernpunkte des nach dem Generalsekretär der Vereinten Nationen benannten Annan-Plans waren:
  • Vom Parlament gewählte Regierung, bestehend aus vier griechischen und zwei türkischen Zyprioten; kollektive Führung mit Vetorechten für beide Volksgruppen;
  • Zwei-Kammern-Parlament nach 1978er Modell;
  • 27 Prozent des Territorium für den Norden;
  • Ambivalenz: Gründung eines neuen Staates durch zwei gleichberechtigte Staaten (wie von der türkischen Seite gefordert, von der griechischen Seite aber als möglichen Ausgangspunkt für eine spätere Abspaltung abgelehnt) oder Umwandlung der bestehenden Republik Zypern in einen neuen Staat (wie von der griechischen Seite gefordert);
  • Ambivalenz: Föderation oder Konföderation;
  • Rückkehr von mehr als der Hälfte der Flüchtlinge unter griechisch-zypriotischer Verwaltung und Umsiedelung von mehreren zehntausend türkischen Zyprioten;
  • Staatsangehörigkeit für mehr als 45 000 türkische Einwanderer;
  • Erhebliche und dauerhafte Beschränkungen bei der Rückkehr der griechischen Flüchtlinge und der Niederlassungsfreiheit im Norden;
  • Dauerhafte griechische und türkische Militärpräsenz;
  • Griechenland und die Türkei bleiben zusammen mit Großbritannien Garantiemächte mit Interventionsrecht.
In zwei gleichzeitig stattfindenden Volksabstimmungen wurde der Plan von den griechischen Zyprioten abgelehnt. Die türkischen Zyprioten hingegen stimmten für den Lösungsvorschlag. Eine deutliche Mehrheit im Süden betrachtete das vorgeschlagene Staatswesen als unregierbar, ungerecht und pro-türkisch. Viele griechische Zyprioten vertrauten darauf, dass ihre nur wenige Tage nach den Referenden erreichte EU-Mitgliedschaft zu einem besseren Abkommen führen werde. Die internationale Staatengemeinschaft hingegen war sich in ihrer Kritik am griechisch-zypriotischen Votum und der negativen Haltung ihres Präsidenten weitgehend einig.

Bis zum Frühjahr 2008 gab es kaum Fortschritte in der Zypernfrage, was vor allem - aber nicht nur - an der offen intransigenten Haltung von Papadopoulos lag. Mit der Wahl des Linken Dimitris Chistofias zum Präsidenten im Februar 2008 änderte sich dann das Klima schlagartig. Direkte Verhandlungen zwischen den beiden Volksgruppen begannen, die erstmals in der modernen Geschichte Zyperns von zwei als moderat geltenden Politikern geführt werden und große Hoffnungen geweckt haben. Eine erste, eher vorbereitende Phase der Verhandlungen endete im Juli 2008 ohne große substantielle Fortschritte. Seit September 2008 versuchen Talat und Christofias in direkten Verhandlungen im Beisein eines UN-Vertreters eine Lösung "von Zyprioten für Zyprioten" zu erzielen. Mit Sicherheit wird es beiden nicht gelingen, sich in allen Punkten zu einigen.

Sollte es genügend Forschritte geben, werden in einem fortgeschritteneren späteren Stadium der Verhandlungen Vermittler, ebenso wie die bisher im Hintergrund agierenden Mutterländer und Garantiemächte Türkei und Griechenland, zu den Verhandlungen hinzustoßen und versuchen, das seit Jahrzehnten Unmögliche möglich zu machen.

Dass das gelingen wird, ist leider äußerst zweifelhaft. Die EU-Beitrittsperspektiven der innenpolitisch gespaltenen Türkei sind drastisch gesunken, was Konzessionen unwahrscheinlich macht. Die Lösungsvorstellungen der drei Hauptbeteiligten - griechische und türkische Zyprioten sowie die Türkei (Griechenland wird jeder für die griechischen Zyprioten akzeptablen Lösung zustimmen) - liegen nach wie vor meilenweit auseinander und haben sich in den zentralen Fragen nicht oder nur graduell verändert.[3]


Fußnoten

1.
Vgl. Pavlos Tzermias, Geschichte der Republik Zypern, Tübingen 20044; Michalis S. Michael, The Road to Vienna: Intercommunal Talks Between 1974 - 1977, in: The Cyprus Review, 4 (1992) 2, S. 93 - 121; James-Ker Lindsay, A History of Cyprus Peace Proposals, in: Andrekos Varnava/Hubert Faustmann (Hrsg.), Reunifying Cyprus: The Annan Plan and Beyond, London-New York 2009.
2.
Vgl. P. Tzermias (Anm. 1); J.-K. Lindsay (Anm. 1).
3.
Vgl. P. Tzermias (Anm. 1); Glafkos Kliridis, Negotiating for Cyprus 1993 - 2003, Ruhpolding 2008; A. Varnava/H. Faustmann (Anm.1); Hubert Faustmann, History in the Making? A New Drive for a Solution to the Cyprus Problem, in: Mediterranean Politics, 13 (2008) 3, S. 453 - 458.