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Sicherheit in Räumen begrenzter Staatlichkeit

5.2.2009

Sicherheits-Governance in der "Dritten Welt"



In der "Dritten Welt" ist die Pluralisierung von Sicherheits-Governance kein neues Phänomen. Die westliche Sonderentwicklung wird besonders deutlich vor dem Hintergrund, dass viele Staaten nie die Kontrolle über die Gewaltanwendung in ihrem Territorium erlangt und nicht-staatliche (Un-)Sicherheitsakteure ihrer Regelungsmacht unterworfen haben. Plurale Akteursnetzwerke und überlappende Autoritätsbereiche sind also nicht nur historisch aus der Zeit vor dem 19. Jahrhundert bekannte Formen des Regierens, sondern Wesensmerkmal des Regierens im vorkolonialen Afrika wie auch im kolonialen und postkolonialen Staat des 19. und 20. Jahrhunderts.

Vorkoloniale bzw. staatsferne Gesellschaften haben vielfältige Mechanismen entwickelt, die Aufrechterhaltung unterschiedlicher sozialer Ordnungen zu sichern und abweichendes Verhalten und Bedrohungen zu definieren, abzuwehren und zu sanktionieren. Diese zeichnen sich durch ihre lokale Begrenztheit und ihren kommunalen Charakter aus und stehen wie in der europäischen Geschichte in engem Zusammenhang mit religiösen und sozialen Mechanismen der Anleitung, Kontrolle und Sanktionierung des Handelns. Hierarchisch organisierte traditionelle Ordnungen haben teilweise ein spezialisiertes Organ für Aufgaben des Policing, viele kommen aber auch ohne solche aus.[12]

Erst mit dem Export von Staatlichkeit im Rahmen der Kolonisierung der "Dritten Welt" beginnt hier die Geschichte der Polizei. Zentralisierte Polizeiorgane traten zunächst zur Absicherung staatlich beauftragter bzw. legitimierter Fremdherrschaft durch private Unternehmen auf. Im 18. und 19. Jahrhundert erlangten europäische Handels- und Konzessionsgesellschaften formale Herrschaftsrechte über große Gebiete Afrikas und schützten ihre Investitionen in die Bergbauindustrie mit Hilfe eigens aufgestellter Gendarmerien bzw. einer kleinen Anzahl kolonialer Truppen. So war die private Polizei der British South Africa Company vor allem mit der Eintreibung der Hüttensteuer und der Beschaffung und Kontrolle von Arbeitskräften beschäftigt.[13] Neu gegründetes Militär und Polizei konzentrierten sich auf den Schutz städtischer Zentren, exportwirtschaftlich wichtiger Enklaven wie Bergbauregionen sowie Transportwege, während sie ländliche Gebiete ohne Weltmarktproduktion vernachlässigten.[14] Weder die kolonialstaatliche noch die indigenen Polizeien kollaborierender lokaler Machthaber kümmerten sich um Prävention und Bekämpfung alltäglicher Unsicherheit und Kriminalität, sondern dienten der Aufrechterhaltung der Herrschaft. Ähnlich wie in Europa waren es Streiks und Unordnung in den urbanen Zentren, aber auch die politischen Unabhängigkeitsbewegungen, die nach dem Zweiten Weltkrieg zum Ausbau der Sicherheitsapparate führten.[15]

Hybride Staatlichkeit. Wegen ihrer Unvollständigkeit müssen die zeitgenössischen Formen von Sicherheits-Governance in der "Dritten Welt" im Zusammenhang mit den spezifischen Prozessen der nachkolonialen Staatsbildung verstanden werden. Entgegen der Modernisierungstheorie, derzufolge die Entwicklung Europas dort "nachgeholt" werde, haben sich als Ergebnis der Machtkämpfe zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Eliten um Autorität und Herrschaft hybride Formen von Staatlichkeit stabilisiert, in denen die Monopolisierung der Gewalt durch den Zentralstaat unvollständig geblieben ist. Der Staat muss sich unter permanenter Aushandlung mit lokalen Machzentren und der Herrschaft durch Intermediäre nach innen behaupten.[16]

Staatlichkeit in der "Dritten Welt" zeichnet sich dadurch aus, dass der staatliche Herrschaftsanspruch geographisch und sozial nur begrenzt durchgesetzt wurde. In der Regel nehmen Präsenz und Einfluss zentralstaatlicher Akteure mit steigender Entfernung von urbanen Zentren sowie Zentren der Exportproduktion ab. Staatsferne Räume und soziale Gruppen finden sich aber auch in den Slums afrikanischer und lateinamerikanischer Großstädte. Schwache Regierungen verhandeln mit lokalen Intermediären wie traditionellen Chiefs oder multinationalen Unternehmen über kooperative Formen des Regierens.[17] Ein weiteres Strukturmerkmal von begrenzter Staatlichkeit ist die Schwäche formalstaatlicher Institutionen und eine geringe Differenzierung persönlicher Interessen von denen eines öffentlichen Amtes. Klientelistische Netzwerke und informelle Institutionen durchdringen den Staatsapparat, so dass legal-rationalistische Handlungslogik, wie sie modernen Bürokratien zugeschrieben wird, neben einer informellen, patrimonialen Netzwerken folgenden Logik des Handelns steht.[18]

So sind fragmentierte Konfigurationen hybrider Staatlichkeit entstanden, deren Regelungskapazität oft grundsätzlich schwach, aber gleichzeitig punktuell umso stärker ist. Jedoch dürfen repressive Praktiken der Polizei nicht mit der Stärke eines Staates verwechselt werden: Der sporadische Rückgriff auf despotische, repressive Macht kann als Zeichen für mangelnde infrastrukturelle Macht eines Regimes, die darin bestünde, die Gesellschaft zu durchdringen und Regelungen mittels eines Verwaltungsapparates durchzusetzen, interpretiert werden.[19]

Ineffektive Polizei. In vielen Staaten der "Dritten Welt" wird die Polizei als abwesend und ineffektiv oder gar als korrupt und brutal erlebt; oft gilt sie selbst als der größte Unsicherheitsfaktor. Polizisten dienen partikularen Interessen, so dass Christopher Clapham auch staatliches als privates Policing beschreibt.[20] Staatliches Policing zielt in der "Dritten Welt" vor allem auf den Machterhalt eines Regimes: Erstens werden Militär und Polizeiapparat für den Schutz der ökonomischen Interessen von politischen Eliten und die politische Verfolgung Oppositioneller genutzt. Zweitens stabilisieren staatliche Sicherheitsorgane Regime auch, indem sie der klientelistischen Zuteilung von Posten, Geldern und Gelegenheiten für Nebeneinkommen dienen. Im Kontext personalisierter Herrschaft geraten diese Mechanismen leicht in Konflikt: wenn Regierung und Polizei in konkurrierende Netzwerke gespalten sind, oder wenn die Polizei ein Eigenleben entwickelt, indem sie sich allein um persönliche Einkommen mittels Korruption und krimineller Aktivitäten kümmert. Deshalb stützen sich Regierungschefs in der "Dritten Welt" für das politische, repressive Policing eher auf das Militär, das sie besser kontrollieren können, als die Polizei.[21]

Polizisten, wie die meisten Staatsbediensteten in diesen Ländern, werden in der Regel schlecht bezahlt. Sie verfügen kaum über die Mittel, die für die Bekämpfung von Kriminalität nötig wären. Es fehlt an Autos, Benzin, Funkgeräten und Mobiltelefonen, aber auch an spezialisierter Ausbildung. Jedoch verhilft ihnen die Uniform zum Zugang zu Netzwerken und Gelegenheiten für zusätzliche Einkünfte. In der Demokratischen Republik Kongo (DRC) herrscht zum Beispiel das vom Präsidenten ausgegeben Prinzip des debrouillez-vous, der Aufforderung also, sich Einkommensquellen zu verschaffen statt auf staatliche Lohnzahlungen zu warten; dies hat hohe Alltagskorruption und die Beteiligung von Polizei (und Militär) an illegalen ökonomischen Aktivitäten vorwiegend im Bergbausektor zur Folge. In den Metropolen Mexikos und Argentiniens ist die Zusammenarbeit von Polizeibeamten mit dem organisierten Verbrechen eines der Hauptprobleme.[22]

Dies führt bis zu dem Punkt, dass die Polizei wie ein kommerzieller Sicherheitsanbieter agiert. In der DRC wurden 2003 so genannte Partnerschaften zwischen der Police Nationale Congolaise und Privatunternehmen wie Banken und Bergbauunternehmen sowie den privaten Sicherheitsfirmen formalisiert. Lukrative Tagesraten und Schmiergelder führen dazu, dass ein großer Teil der staatlichen Polizei allein Schutzleistungen für Private erbringt. Ein Kommandeur der Provinzpolizei in Katanga unterstreicht dies, indem er seine Behörde als einen unter vielen Anbietern beschreibt: "Par rapport aux autres sociétés de gardiennage ils [les dirigeants des entreprises minières, J.H.] préfèrent nous" ("Im Vergleich mit anderen Sicherheitsunternehmen nehmen Bergbauunternehmer lieber uns.").[23]

Kommunale und kommerzielle Sicherheits-Governance. Unter solchen Umständen wendet sich die Bevölkerung zur Lösung von Konflikten oder zur Verfolgung von Kriminalität gerade nicht an die Polizei. Aber leben Menschen in Räumen begrenzter Staatlichkeit deshalb ohne Ordnung und Schutz, oder, anders gefragt, ist Gewaltkontrolle ohne den Staat denkbar? Laut Bruce Baker bestehen solche Ordnungen aus "dispersed power nodes in the absence of sovereignty".[24] Die Begrenztheit des Staates drückt sich im Nebeneinander von lokalen Machtzentren und Staat, von sich überlappenden traditionellen, formal-staatlichen und informellen Regelungssystemen aus. Kommunale und kommerzielle Formen der Governance von Sicherheit stehen neben den formalstaatlichen Sicherheitsagenturen. Zu den kommunalen Formen können traditionelle Formen des Policing durch gemeinschaftliche soziale und religiöse Institutionen auf der Ebene des Dorfes, des Clans oder der Ethnie gezählt werden. Zusätzlich kommen in den teilweise autonomen lokalen Machtzentren wie etwa den afrikanischen Chieftaincies, den pakistanischen Stammesgebieten oder den von Guerillabewegungen in Lateinamerika kontrollierten Gebieten eigene Strukturen des Policing hinzu. In oft konfliktreichen Prozessen wurden Formen der Machtteilung und der Koexistenz mit dem Zentralstaat ausgehandelt, die es staatlichen Zentren (auspices) zumindest indirekt erlauben, Ordnung mittels paralleler Policing-Systeme durch Intermediäre (provider) zu erhalten. Dagegen haben sich in einigen paschtunischen Regionen Afghanistans konkurrierende Strukturen entwickelt, welche die Staatlichkeit in Frage stellen.[25] Ähnlich ambivalent ist das Verhältnis zwischen kriminellen Banden und dem Staat, wenn diese Gewaltakteure vom Staat gefördert und gegen politische Gegner eingesetzt werden, wie es beispielsweise eine Strategie des südafrikanischen Apartheidregimes war.[26] Schließlich gibt es lokale Formen der Selbsthilfe: Anwohner organisieren sich in Nachbarschaftskomitees und übernehmen (oft in Kooperation mit der Polizei) Policing-Funktionen.

Die Globalisierung des Sicherheitsmarktes hat auch in der "Dritten Welt" Spuren hinterlassen. Die Dienste privater Sicherheitsfirmen werden von Großunternehmen, internationalen Organisationen und auch von Mitgliedern der Mittel- und Oberschicht in Anspruch genommen. Es entsteht ein Bild selektiver Sicherheitsproduktion, in welcher der Zugang zu sicheren Räumen über den Markt höchst ungleich verteilt wird. Dies trifft nicht nur aus der Sicht des Einzelnen und sozialer Gruppen zu, sondern auch für Staaten, denn auch sie greifen auf private Schutzleistungen zurück. In den Kriegen in Sierra Leone und der DRC haben die Regierungen jeweils Private Military and Security Companies (PMSC) eingesetzt. Auch die USA setzen in Afghanistan und im Irak eine Vielzahl privater Anbieter ein.

Angesichts der Pluralisierung und Kommodifizierung von Sicherheit ist eine Trennung nach öffentlichen und privaten Akteuren wenig sinnvoll. Akteure entsprechend ihrer formalen Position dem staatlichen bzw. nicht-staatlichen Bereich zuzuordnen, kann ebenfalls in die Irre führen, wenn Polizisten und Beamte im öffentlichen Amt kriminellen Aktivitäten und/oder partikularen Interessen nachgehen. Auch die Vermischung von Aufgaben, die nicht-staatliche Akteure formell oder informell durch den Staat autorisiert übernehmen, erschwert eine sinnvolle Kategorisierung.[27] Das vorgestellte Konzept von Sicherheits-Governance bietet einen Weg, solche Hybride in den Blick zu bekommen. Eine Unterscheidung zwischen denen, die die Übernahme von Ordnungsfunktionen und die Anwendung von Gewalt autorisieren, und denen die sie umsetzen, ist ein Weg, die Pluralisierung unterschiedlicher Dimensionen von Sicherheits-Governance zu analysieren.[28] Sie verweist darauf, dass Pluralisierung nicht vorschnell als Zeichen einer Schwächung des Staates verstanden werden darf, da Regierungen das Auslagern staatlicher Funktionen an Private durchaus zu ihrem Vorteil organisieren können.


Fußnoten

12.
Vgl. B. Baker (Anm.4), S. 50-53.
13.
Vgl. Jana Hönke, Transnational mining business in areas of limited statehood - Patterns of extractive orders in the Central African Copperbelt, in: Roger Southall/Henning Melber (Hrsg.), A New Scramble for Africa?, Durban (i.E.).
14.
Vgl. Ralph Austen, African Economic History, London 1987, S. 122-134, S. 162-167.
15.
Vgl. David Killingray, Securing the British Empire: Policing and Colonial Order, in: Mark Mazower (Hrsg.), The Policing of Politics in the Twentieth Century, Providence-Oxford 1997.
16.
Vgl. Klaus Schlichte, Der Staat in der Weltgesellschaft, Frankfurt/M. 2005.
17.
Vgl. ebd.; Catherine Boone, Political Topographies of the African State, Cambridge 2003.
18.
Vgl. Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World, Princeton 1988. Für einen Überblick der Literatur zu Klientelismus und Neopatrimonialismus vgl. Gero Erdmann/Ulf Engel, Neopatrimonialism Reconsidered: Critical Review and Elaboration of an Elusive Concept, in: Commonwealth & Comparative Politics, 45 (2007) 1, S. 95 - 119.
19.
Vgl. Andrew Goldsmith, Policing Weak States: Citizen Safety And State Responsibility, in: Policing and Society, 13 (2002) 1, S. 3 - 21, mit Rückgriff auf Michael Mann, The Sources of Social Power, Cambridge - New York 1986.
20.
Vgl. Peter Waldmann, Der anomische Staat: Über Recht, öffentliche Sicherheit und Alltag in Lateinamerika, Wiesbaden 2002; Christopher Clapham, African Security Systems: Privatisation and the Scope for Mercenary Activities, in: Greg Mills/John Stremlau (Hrsg.), The Privatisation of Security in Africa, Johannesburg 1999, S. 23 - 45.
21.
Vgl. K. Schlichte (Anm. 16), S. 130 ff.
22.
Eigene Feldforschung zu Sicherheits-Governance im Süden der DRC 2007 und 2008. Vgl. auch Marianne Braig/Ruth Stanley, Die Polizei - (k)ein Freund und Helfer? Die Governance der öffentlichen Sicherheit in Buenos Aires und Mexiko Stadt, in: T. Risse/U. Lehmkuhl (Anm. 6), S. 223 - 243.
23.
Vgl. Meike de Goede, Private and Public Security in Post-War Democratic Republic of Congo, in: Sabelo Gumedze (Hrsg.), Private Security in Africa: Country Series, Pretoria 2008, S. 35 - 68. Interview der Autorin mit einem Mitglied der kongolesischen Polizei, Kolwezi, November 2008.
24.
Vgl. Bruce Baker, Beyond the State Police in Urban Uganda and Sierra Leone, in: Afrika Spektrum, 41 (2006) 1, S. 55 - 76, hier: S. 73; andere sprechen von "multiple sovereignities", vgl. Thomas Blom Hansen/Finn Stepputat, Sovereign Bodies, Princeton 2005.
25.
Vgl. Conrad Schetter, Talibanistan - der Anti-Staat, in: Internationales Asienforum, 38 (2007) 3 - 4, S. 233 - 257.
26.
Vgl. Gary Kynoch, We Are Fighting the World. A History of the Marashea Gangs in South Africa, 1947 - 1999, Athens-Petermaritzburg 2005.
27.
Vgl. David Pratten/Atreyee Sen (Hrsg.), Global Vigilantes, New York 2007, S. 2.
28.
Vgl. David H. Bayley/Clifford Shearing, The New Structure of Policing: Description, Conceptualization, and Research Agenda. Research Report, National Institute of Justice, Washington 2001.