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16.8.2010 | Von:
Michael Zürn

Internationale Institutionen und nichtstaatliche Akteure in der Global Governance

Supranationalisierung und Transnationalisierung

Die internationalen Institutionen der Nachkriegszeit trugen mithin zu ihrer eigenen Transformation bei. Im Zuge dieses Wandels hielt der Begriff global governance Einzug in die Analyse internationaler Angelegenheiten. Governance allgemein bezeichnet die Gesamtheit der kollektiven Regelungen, die auf eine bestimmte Problemlage oder einen bestimmten gesellschaftlichen Sachverhalt zielen und mit Verweis auf das Kollektivinteresse der betroffenen Gruppe gerechtfertigt werden. Der Begriff bezieht sich also nicht auf einzelne Regelungen wie die Festlegung eines Zollsatzes, sondern auf die Summe der Regelungen, die eine Problemlage betreffen. Er umfasst sowohl den Regelungsinhalt als auch die Normen, die den Prozess des Zustandekommens und der Durchsetzung des Regelungsinhalts festlegen. Zu regelnde Problemlagen und Sachverhalte können beispielsweise den Klimawandel, die Handelsbeziehungen, die Finanzbeziehungen, die Menschenrechte und anderes mehr betreffen. Es kann aber nur dann von Governance gesprochen werden, wenn die beteiligten Akteure ihr Handeln damit rechtfertigen, das gemeinsame Interesse eines Kollektivs oder stärker noch, das Gemeinwohl einer Gesellschaft absichtsvoll zu befördern.

Das analytische Konzept der Governance verweist zum einen darauf, dass die autoritative Regelung gesellschaftlicher Problemlagen nicht zwingend an Staaten gebunden ist. Neben der governance by government kann es auch governance without government (Selbstauferlegung von Normen und Regeln durch gesellschaftliche Akteure) und governance with governments (Verpflichtung von Staaten im Umgang miteinander auf bestimmte Normen und Regeln, ohne dass diese von einem übergeordneten Akteur beschlossen und durchgesetzt werden können) geben. Die Verwendung des Konzepts der Governance im Bereich der internationalen Beziehungen verweist darauf, dass internationale Regelungen nicht mehr nur einfache Koordinationsleistungen erbringen. Häufig zielen sie auf eine aktive und mit normativen Zielsetzungen verbundene Behandlung gemeinsamer Angelegenheiten der internationalen Staatengemeinschaft bzw. der Weltgesellschaft.

Entscheidend für unseren Zusammenhang ist nun, dass sich mit diesen neuen Governance-Inhalten eine Supranationalisierung und Transnationalisierung ihrer institutionellen Form vollzog. Supranationalisierung bezeichnet einen Prozess, in dem internationale Institutionen Verfahren ausbilden, die sich von dem zwischenstaatlichen Konsensprinzip lösen. Dadurch können für nationale Regierungen Verpflichtungen entstehen, Maßnahmen auch dann zu ergreifen, wenn sie selbst nicht zustimmen. Infolge der Supranationalisierung verschiebt sich ein Teil der politischen Autorität von einzelnen Staaten zu internationalen Institutionen. Insofern bezeichnet Supranationalisierung einen Prozess, der politische Autorität - eine Fusion von Macht mit einem legitimen sozialen Zweck - jenseits des Nationalstaates erwachsen lässt.[5] Eine so verstandene Autorität bedarf der Legitimation. Transnationalisierung bezeichnet einen Prozess, bei dem nichtstaatliche Akteure die Träger internationaler politischer Regelungen und Aktivitäten sind, ohne dass Staaten die Aufgabe an diese formal delegiert haben. Solche Regelungen beruhen auf dem Prinzip der Selbstorganisation und erzeugen private authority.[6] Darunter fallen dann beispielsweise sogenannte codes of conduct (Verhaltenskodizes), die zwischen Unternehmen vereinbart werden und möglicherweise Verpflichtungen beinhalten, denen die nationale Regierung des Landes, in dem sich der Stammsitz eines Unternehmens befindet, nicht zugestimmt hätte. Gleichermaßen bringt die Übernahme von Funktionen durch transnationale NRO im Rahmen internationaler Institutionen eine solche Transnationalisierung zum Ausdruck. Auch die Transnationalisierung kann im Ergebnis dazu führen, dass das Konsensprinzip und Nichtinterventionsgebot internationaler Politik de facto umgangen wird. Der enorme Anstieg der Anzahl aller bei der VN registrierten internationalen Verträge von 8776 im Jahr 1960 auf aktuell 63419 kann als erstes Indiz für die beschriebenen Veränderungen in der Governance internationaler Beziehungen angeführt werden.[7] Auch die Problemfelder, die von internationalen Institutionen bearbeitet werden, haben sich enorm ausgeweitet.

Neben der wachsenden Quantität und Ausweitung internationaler Vereinbarungen zeigt sich die Dynamik von Supranationalisierung und Transnationalisierung der Governance qualitativ, wenn institutionelle Komponenten an Bedeutung gewinnen, die das zwischenstaatliche Konsensprinzip unterlaufen. Dies lässt sich an allen Stationen des policy-cycles in internationalen Institutionen, welcher die Entwicklung einer Regelung in verschiedene Phasen aufteilt, aufzeigen: So können für die internationale Ebene die folgenden Phasen unterschieden werden: Agendasetzung - Entscheidung - Implementation/Regelinterpretation - Überwachung - Durchsetzung - Evaluation/neue Agendasetzung.

Mit Blick auf die Verhandlungs- bzw. Entscheidungsphase lässt sich zunächst eine relative Zunahme von Mehrheitsentscheidungen, die heute in grob zwei Drittel aller internationalen Organisationen möglich sind, beobachten.[8] Mehrheitsentscheidungen erhöhen die Handlungsfähigkeit internationaler Institutionen, indem sie das Veto einzelner Staaten aushebeln, Blockaden überwinden und auf Vetospieler einen Druck zur Kompromissbereitschaft ausüben. Der Blick auf strittige Fälle der Regelinterpretation zeigt eine Bedeutungszunahme unabhängiger Schiedsgerichtsverfahren und internationaler Gerichtshöfe. Gerichtsförmige Verfahren dienen dazu, Lösungen für Kollisionen zwischen verschiedenen Regelungen zu finden und die Regelinterpretation von komplexeren Regelungsgegenständen zu erleichtern; sie entziehen diese jedoch weitgehend dem Zugriff der Staaten. Von derartigen quasi-gerichtlichen Einrichtungen gab es im Jahre 1960 nur 27; 2004 betrug ihre Anzahl bereits 97.[9] Die Überwachung (monitoring) und Verifikation internationaler Regelungen insbesondere von Aktivitäten innerhalb von Staatsgebieten erfolgt gleichfalls zunehmend von Vertragsorganisationen, internationalen Sekretariaten aber auch transnationalen NRO, die nicht direkt der staatlichen Kontrolle unterliegen. So ist beispielsweise die Überwachung von international genormten Menschenrechten informell längst Menschenrechtsorganisationen wie Human Rights Watch und Amnesty International übertragen worden.

Hinsichtlich der Regeldurchsetzung kann eine gestiegene Bereitschaft beobachtet werden, gegen Regelverletzer materielle Sanktionen zu verhängen. Der Bereich des ius cogens (zwingendes, von der Zustimmung der Staaten unabhängiges Völkerrecht) reicht inzwischen über das Aggressionsverbot hinaus und umfasst auch das Verbot von genozidartigen Handlungen und der Apartheid. Darüber hinaus hat die internationale Staatengemeinschaft insbesondere seit 1989 Menschenrechtsverletzungen zunehmend sanktioniert und in einigen Fällen wie etwa im Kosovo oder Osttimor haben die Vereinten Nationen nach 1989 sogar internationale Übergangsverwaltungen eingesetzt.[10] Normativ werden solche externen Eingriffe durch das - teilweise noch umstrittene - Prinzip der responsibility to protect abgestützt, nach dem die Staatengemeinschaft in innere Angelegenheiten eingreifen kann, wenn ein Staat seiner Verantwortung nicht nachkommt, seine Bevölkerung vor humanitären Notlagen zu schützen.[11] Auch im ökonomischen Bereich setzt die Weltbank seit gut zwei Jahrzehnten verstärkt auf konditionale Kredite - solche, die mit der Erfüllung von Bedingungen durch den Empfänger verbunden sind.

Schließlich sind auch bei der Politikevaluation und der damit verbundenen Agendasetzung zunehmend internationale Sekretariate sowie transnationale NRO beteiligt. Demnach gewinnen zum einen die mit den Sekretariaten der internationalen Organisationen verbundenen knowledge bodies wie etwa das Intergovernmental Panel on Climate Change an Bedeutung.[12] Gleichermaßen ist die Rolle von Transparency International bei der Entwicklung der Anti-Korruptions-Konvention (Anti-Bribery Convention) ein Beispiel für die Bedeutung von transnationalen NRO, internationale Problemlagen zu identifizieren und entsprechende internationale Regelungen einzufordern.[13]

Im Ergebnis haben sich internationale Institutionen entwickelt, die Autorität und Herrschaft ausüben und tief in nationale Gesellschaften hineinwirken. Es handelt sich dabei nicht mehr um governance by government, sondern um governance with governments. Hinzu kommt, dass sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten auch transnationale Institutionen herausgebildet haben, die sich der Kontrolle der Nationalstaaten gleichfalls partiell entziehen (governance without government). Beispiele für private Formen transnationaler Governance sind etwa die Internationale Handelskammer (International Chamber of Commerce) oder die zahllosen Verhaltenskodizes und Zertifizierungssysteme (z.B. Forest Stewardship Council, Rugmark). Eine zweite Form transnationalen Regierens besteht in der gemeinsamen Erbringung von Governance-Leistungen durch wirtschaftliche oder gesellschaftliche Akteure in Verbindung mit Staaten innerhalb sogenannter public private partnerships.[14] Beispiele dafür sind die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), welche die Vergabe von Internetadressen regelt oder die Roll Back Malaria Initiative. In diesen Fällen erbringen gesellschaftliche Akteure unmittelbar eine Reihe von Governance-Leistungen oder produzieren öffentliche Güter, die von Staaten nicht oder nicht allein bereitgestellt werden können. Dabei sind private Akteure neben der Regelsetzung auch in die Regelüberwachung und -interpretation sowie bei der Um- und Durchsetzung der Governance-Inhalte involviert. Es kann gezeigt werden, dass die Anzahl derartiger regulativer Standardsetzungen und die relative Bedeutung der privaten Akteure in deren Entwicklung im Laufe der Zeit zugenommen hat.[15] Die gestiegene Anzahl grenzübergreifend agierender nichtstaatlicher Akteure wie transnationale Konzerne und transnationale NRO auf etwa 51500 in den vergangenen Jahrzehnten deutet darauf hin, dass die Transnationalisierung insgesamt eine erhebliche quantitative Dynamik erhalten hat.[16]

Angesichts der skizzierten Entwicklungen lässt sich in der Tat von einer Supra- und Transnationalisierung der Governance denationalisierter Problemlagen sprechen. Das internationale Menschrechtsregime, die Gründung des internationalen Strafgerichtshofs und die aktive Rolle des VN-Sicherheitsrates seit 1990 zeigen, dass dieser Prozess auch in Politikfeldern wie Sicherheit und Herrschaft stattfindet. Und selbst in den Kernbereichen moderner Staatlichkeit, nämlich dem Steuermonopol und dem Gewaltmonopol, lassen sich entsprechende Tendenzen erkennen.[17]

Fußnoten

5.
Vgl. Volker Rittberger/Martin Nettesheim/Carmen Huckel/Thorsten Göbel, Introduction: Changing Patterns of Authority, in: Volker Rittberger/Martin Nettesheim (eds.), Authority in the Global Political Economy, Basingstoke 2008, S. 3.
6.
Vgl. A. Claire Cutler/Virginia Haufler/Tony Porter (eds.), Private Authority and International Affairs, New York 1999; Thomas J. Biersteker/John A. Hall (eds.), The Emergence of Private Authority in Global Governance, Cambridge 2002.
7.
Vgl. United Nations, Treaty Collection, online: http://treaties.un.org (25.3.2010).
8.
Vgl. Daniel Blake/Autumn Payton, Voting Rules in International Organizations: Reflections of Power or Facilitators of Cooperation?, Papier präsentiert auf "ISA's 49th Annual Convention" am 26.3.2008 in San Francisco.
9.
Vgl. Project on International Courts and Tribunals, online: www.pict-pcti.org/matrix/matrixintro.html (20.5.2010); Karen J. Alter, The European Court's Political Power. Selected Essays, Oxford 2009; Beth A. Simmons, Mobilizing for Human Rights: International Law in Domestic Politics, Cambridge 2009.
10.
Vgl. Wolfgang Seibel, Moderne Protektorate als Ersatzstaat: UN-Friedensoperationen und Dilemmata internationaler Übergangsverwaltungen, in: Gunnar F. Schuppert/Michael Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, Wiesbaden 2008.
11.
Vgl. International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), The Responsibility to Protect, International Development Research Centre, Ottawa 2001, S. 69.
12.
Vgl. Peter M. Haas/Casey Stevens, Organized Science, Usable Knowledge and Multilateral Governance, Ms., Massachusetts 2009.
13.
Vgl. Günter Metzges, NGO-Kampagnen und ihr Einfluss auf internationale Verhandlungen, Baden-Baden 2006.
14.
Vgl. Wolfgang H. Reinicke/Francis M. Deng, Critical Choices. The United Nations, Networks, and the Future of Global Governance, Ottawa 2000.
15.
Vgl. Kenneth W. Abbott/Duncan Snidal, The Governance Triangle: Regulatory Standards Institutions and the Shadow of the State, in: Walter Mattli/Ngaire Woods (eds.), The Politics of Global Regulation, Princeton 2009.
16.
Vgl. Margaret P. Karns/Karen A. Mingst, International Organizations. The Politics and Processes of Global Governance, Boulder 2004, S. 17.
17.
Vgl. Philipp Genschel/Markus Jachtenfuchs, The Fiscal Anatomy of Multilevel Governance: The EU and the Regulation of Taxation, online: www.unc.edu/euce/eusa2009/papers/
genschel_10F.pdf (16.3.2010); Eva Herschinger/Markus Jachtenfuchs/Christiane Kraft-Kasack, Transgouvernementalisierung und die ausbleibende gesellschaftliche Politisierung der inneren Sicherheit, in: Michael Zürn/Matthias Ecker-Ehrhardt (Hrsg.), Gesellschaftliche Politisierung und internationale Institutionen, Frankfurt/M. 2010.