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16.8.2010 | Von:
Inge Kaul

Souveränität wiedergewinnen: Suche nach den Grundelementen eines neuen Multilateralismus

Bisherige Politikantwort: Wandel unter dem Druck von Krisen

Die Tatsache, dass viele Probleme und Herausforderungen heute globaler Art sind und mithin nach effektiver multilateraler Kooperation verlangen, ist nicht unbemerkt geblieben. Selbst Vertreter der stärksten Weltmacht USA, wie Präsident Barack Obama, erkennen dieses Faktum der Politikinterdependenz an. Die Suche nach neuen Politikansätzen hat begonnen. Doch sie wird oft nur dann vorangetrieben, wenn sich eine akute Krisensituation ergibt, und sie wird rasch wieder vergessen, wenn die Kriseneffekte verebben - oder die nächste Krise ins politische und mediale Rampenlicht tritt.

Da die meisten multilateralen Entscheidungen auch weiterhin unverbindlicher Art sind, gibt es etliche multilaterale Stellungnahmen zu den globalen Zielen, welche die internationale Gemeinschaft gerne erreichen würde - Frieden, Sicherheit, Nachhaltigkeit, Halbierung der globalen Armut bis 2015 und vieles anderes. Aber die Umsetzung solcher Zielvorstellungen vollzieht sich nur zögernd. Nur ein Bruchteil der Ressourcen, die national und international zur Verfügung stehen müssten, wird tatsächlich bereitgestellt. Die Gelder für Entwicklungszusammenarbeit haben nicht einmal die Hälfte des angekündigten Niveaus von 0,7 Prozent des Bruttoinlandsproduktes der Geberländer erreicht und werden dies aufgrund der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise wohl auch nicht sehr bald tun. Das Auseinanderklaffen von multilateralen Politikzielen und tatsächlichem Handeln hat sich auch auf der Klimakonferenz in Kopenhagen Ende 2009 gezeigt. Aber solche Diskrepanzen tauchen nicht nur auf, wenn es um finanzielle Aspekte der internationalen Zusammenarbeit geht, sondern auch bei der Übernahme politischer Kosten, die sich zum Beispiel bei der Bekämpfung von Korruption, der Limitierung von Treibhausgasen oder der Erhebung einer Finanztransaktionssteuer ergeben könnten.

Der Grund dafür ist ein Verhalten, das in der Ökonomie als "Trittbrettfahren" bezeichnet wird und häufig im Zusammenhang mit öffentlichen Gütern zu beobachten ist: Weil öffentliche Güter eben für alle da sind, neigen private Akteure dazu, anderen bei der Bereitstellung dieser Güter den Vortritt zu lassen, sprich, ihnen die Bezahlung zu überlassen, wohl wissend, dass, wenn das Gut zur Verfügung steht, es auch für sie da ist - kostenlos. Staaten verhalten sich wie Privatakteure: Auch sie unterliegen nur allzu oft, wie die heutige zunehmende Krisenhäufigkeit zeigt, der Versuchung des Trittbrettfahrens, des easy riding. Dabei spielen freilich auch andere Faktoren eine Rolle: Manche Staaten werden nicht die notwendigen Mittel oder Kapazitäten zur Bereitstellung des öffentlichen Gutes haben; in anderen Fällen kann mangelndes gegenseitiges Vertrauen dafür verantwortlich sein, dass alle warten, bis der jeweils andere den ersten Schritt zur Finanzierung des Gutes macht. Ein weiterer wichtiger Faktor ist, dass, statt ökonomisch zu denken, die Industrieländer oftmals aus rein machtpolitischen Erwägungen heraus handeln. Doch die heutige Konsum- und Politikinterdependenz der Staaten verlangt nach politisch-ökonomischen Überlegungen: Probleme müssen gelöst werden, wenn sie nicht eine (potenzielle) Gefahr für alle darstellen sollen; dies bedarf effektiver internationaler Kooperation und eines Win-win-Denkens, also der Einbeziehung von Fairness in die eigenen Kosten-Nutzen-Kalkulationen.

Unter dem Druck akuter Krisen haben Staaten aber dennoch begonnen, ihr Verhalten zu ändern. Gegenseitige Aufforderungen, Spill-over-Effekte besser zu managen, werden immer lauter und in immer mehr Politikbereichen entschiedener. Staaten verlangen voneinander, mehr zu tun, um den Klimawandel einzudämmen, um ansteckende Krankheiten wie die H1N1-Grippe zu kontrollieren oder um ihren Beitrag zur Finanzmarktstabilität zu leisten. In diesen und anderen globalen Politikfeldern wird auch nach neuen Politikansätzen gesucht. Man denke nur an die Initiativen zur Entwicklung von CO2-Märkten oder an die diversen Instrumente, die im Zusammenhang mit der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise debattiert werden - etwa bessere Bankenregulierung und -aufsicht, Erhebung einer Bankenabgabe, Besteuerung von Bonuszahlungen und die Finanztransaktionssteuer.

In einzelnen Bereichen wie dem multilateralen Handel haben internationale Organisationen (so beispielsweise die Welthandelsorganisation) außerdem größere Befugnisse erhalten, Staaten durch die Verhängung von Sanktionen zur Umsetzung globaler Normen zu "zwingen". Auch die Überwachung und Beobachtung von Staatsverhalten ist intensiviert worden. Man denke nur an die vielen Indikatoren und Indizes zu good governance, welche von multilateralen Organisationen, der Zivilgesellschaft oder auch privaten Unternehmen veröffentlicht werden und in nicht unbedeutendem Maße die internationale Wahrnehmung eines Staates beeinflussen - einschließlich seiner Anziehungskraft für ausländische Investoren oder der Beurteilung seiner Kreditfähigkeit. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass Staaten oft auf die internationalen Erwartungen reagieren und ihr Verhalten entsprechend anpassen. Sie agieren heute immer häufiger mit dem Selbstverständnis eines Vermittlerstaates. Das heißt, sie insistieren nicht unbedingt auf absoluter Politiksouveränität, sondern sind mehr und mehr bereit, zwischen nationalen Politikpräferenzen und externen Politikanforderungen zu vermitteln und es beiden Seiten - den Wählern zu Hause und den internationalen "Partnern" (wie anderen, mächtigeren Staaten oder auch beispielsweise Ratingagenturen) - recht zu machen.

Nur hat sich auch dieser Wandel bislang zumeist ad hoc vollzogen, als Antwort auf eine akute Krise. Vielen Politikern und auch Wählern wird dieser Rollenwandel des Staates bislang kaum bewusst geworden sein. Mithin üben Staaten die neue Vermittlerrolle oft auch nur halbherzig und zögernd aus. Dies kommt vor allem dann vor, wenn Anpassungs- oder Abwehrmaßnahmen hohe nationale Kosten nach sich ziehen würden. Auch die konventionell mächtigeren Staaten tun sich in solchen Fällen schwer, wie ihr gegenwärtiges Verhalten im Klima- und Finanzbereich nur allzu deutlich zeigt - obwohl rechtzeitige und entschiedene Korrekturmaßnahmen ihnen oft großen Gewinn bringen würden, selbst wenn sie auch noch anderen Ländern finanzielle Anreize bieten müssten, um eben alle "ins Boot" zu holen.

Viele der Güter, die Gegenstand internationaler Verhandlungen sind, und die wir als Krisen erfahren, sind globale öffentliche Güter dieser Art, deren Bereitstellung den reichen Ländern Kosten verursacht. Güter, die entweder allen Nutzen bringen (wie etwa die internationalen Kommunikations- und Transportsysteme) oder die von besonderem Interesse für die Industrienationen sind (wie etwa viele Aspekte des multilateralen Handelsregimes) stehen zumeist in vollem Umfang zur Verfügung - selbst wenn sie den weniger entwickelten Ländern Kosten verursachen. Allerdings hat sich gezeigt, dass die erzwungene Anpassung der schwächeren Staaten an politische Vorgaben der Industrienationen, einflussreicher Firmen oder Organisationen der Zivilgesellschaft staatliches Verhalten oft nicht nachhaltig verändern und auch zu mangelnder Bereitstellung von globalen öffentlichen Gütern führen kann. Man erinnere sich nur an die vielen Proteste gegen diverse Privatisierungs- und Liberalisierungsmaßnahmen, die den Entwicklungsländern oft von internationalen Organisationen und Organisationen der bilateralen Hilfe abverlangt worden sind.

Obwohl somit die Anpassung an die Folgen der Globalisierung bislang nur unzureichend ist, verändern sich nationale und internationale Politikprozesse, um auf globale Herausforderungen - neue Möglichkeiten und neue Zwänge - reagieren zu können. Wie gesagt, erste Ansätze eines neuen Multilateralismus sind erkennbar. Die Frage ist, welche Veränderungsnotwendigkeiten sie andeuten: In welche Richtung müsste sich multilaterale Kooperation bewegen, um die Welt aus der Krisenspirale zu befreien, in der sie sich gegenwärtig zu verfangen droht?