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16.8.2010 | Von:
Inge Kaul

Souveränität wiedergewinnen: Suche nach den Grundelementen eines neuen Multilateralismus

Globalisierung und Souveränität vereinbaren

Die bisherigen Politikantworten verdeutlichen, dass globale Herausforderungen nicht unbedingt zu einer De-Nationalisierung der Politik führen. In allererster Linie verlangen sie nach einer neuen Rolle des Staates. Sie sollte, wie die folgenden Punkte verdeutlichen, die Grundlage zukünftiger Politikinnovation sein. Maßnahmen auf internationaler Ebene wären komplementärer Natur.

Vom Staat eine Vermittlerrolle erwarten:
Ein erster fundamentaler Schritt wäre, die bereits stattgefundene Veränderung der Rolle des Staates genauer zu analysieren. Zu klären ist, ob und inwieweit Staaten in der Tat schon die erwähnte Rolle eines Vermittlers zwischen externen und internen Politikanforderungen spielen, welche Konsequenzen sich daraus ergeben, etwa für die nationale Demokratie, und wie eine solche Vermittlerrolle des Staates weiter gestärkt werden könnte.

Eine Verringerung der Krisenhaftigkeit der gegenwärtigen Welt ist nicht ohne einen Wandel des konventionellen "Westfälischen Staates" hin zum Vermittlerstaat denkbar. Auf lokaler Ebene haben wir gelernt, dass die Rücksicht auf die Freiheiten anderer unsere eigenen Freiheiten nicht notwendigerweise limitiert, sondern oft sogar erweitert. Wenn wir selbst Normen der Rücksichtnahme auf andere akzeptieren, dann erhöhen sich auch unsere Chancen, rücksichtsvolles Verhalten von anderen erwarten zu können. Souveränität kann als eine besondere Form von Freiheit gesehen werden: Respekt für die Souveränität anderer Staaten stärkt globale Normen wie die der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates. Nationale Souveränität wird heute in zunehmendem Maße nicht nur durch militärische Interventionen verletzt. Weit häufiger sind Attacken, die von Krankheitserregern ausgehen oder ihren Ursprung in Luftverschmutzung, spekulativem Finanzgebaren und anderen Aktivitäten haben, die globale Spill-over-Effekte produzieren können. Wenn alle Staaten mehr tun würden, um solche Effekte zu reduzieren, gäbe es weniger globale Probleme.

Das genau macht Politikinterdependenz zu einer neuen Herausforderung: Sie konfrontiert die Welt mit der Tatsache, dass eine Öffnung der Grenzen nur dann mit Souveränität zu vereinbaren ist, wenn Staaten aufeinander Rücksicht nehmen. Mangelnde Rücksichtnahme könnte dazu führen, dass es letzten Endes allen Ländern schlechter geht - alle Staaten in zunehmendem Maße von Pandemien, Naturkatastrophen, Finanz- und Wirtschaftskrisen, Energieunsicherheit, Landknappheit und letztlich auch Konflikten und Krieg heimgesucht werden. Multilateralismus, der in die heutige Politiklandschaft passt, muss auf nationaler Ebene damit anfangen, die Rolle des Staates neu zu definieren. Diese Neudefinition muss von den Staaten verlangen, dass sie die Welt als Ganzes betrachten und die Rechte anderer Staaten mitberücksichtigen, wenn sie nationale Politik betreiben.

Ein Konzept von verantwortungsvoller Souveränität entwickeln:
Wie erwähnt, haben die Staaten damit begonnen, sich gegenseitig zur Internalisierung externer Effekte zu ermahnen. Auch die im Rahmen der Vereinten Nationen aufgekommene Debatte über eine responsibility to protect geht in diese Richtung. Diese Norm besagt, dass die internationale Gemeinschaft verpflichtet ist zu intervenieren, wenn Staaten nicht ihrer Pflicht nachkommen, das Überleben ihrer Bürgerinnen und Bürger zu sichern.

Aber Staaten haben Pflichten nach innen und nach außen. Denn eine Vernachlässigung von Problemen wie Klimawandel kann in Zukunft auch vielen Menschen weltweit das Leben kosten. Deshalb wäre es wichtig, international Konsens darüber herzustellen, welchen internen und externen Pflichten Staaten unbedingt nachkommen sollten und was die internationale Gemeinschaft tun könnte, um Staaten bei der Erfüllung solcher Pflichten zu unterstützen, beziehungsweise wie nachlässige Nichtachtung zu sanktionieren wäre.

Zielvorstellungen und Problemlösungen disaggregieren:
Heute wird die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter oft auf einem stark aggregierten Niveau diskutiert. Man verhandelt über Klimawandel, Finanzstabilität oder Armutsbekämpfung. Das sind höchst komplexe Phänomene, die sich aus vielen und oft recht unterschiedlichen Bausteinen zusammensetzen, welche auf nationaler oder internationaler Ebene erbracht werden müssen und verschiedene staatliche und nichtstaatliche Akteursgruppen involvieren. Aber nur selten gibt es genaue Vorstellungen darüber, welcher Akteur welche Aufgabe und Verpflichtungen hat. Und mithin ist auch die Verantwortung für das Erreichen bestimmter Ziele kaum festzulegen und schon gar nicht einzufordern.

Aber auch in dieser Hinsicht beginnen sich Politikprozesse zu verändern. Die Zahl von internationalen Kooperationsmechanismen, die sich auf ein wohl definiertes Problem - etwa die Erforschung eines neuen Impfstoffes gegen tropische Krankheiten - konzentrieren, hat in jüngster Zeit rapide zugenommen. Das hat mehrere Gründe wie etwa die stärkere Einbindung von privaten Akteuren in multilaterale Zusammenarbeit. Aber wichtig ist vor allem, dass es das Herunterbrechen komplexer Probleme in ihre diversen Bestandteile leichter macht, zu erkennen, wer unter welchen Voraussetzungen bereit und in der Lage wäre, einen Beitrag zu leisten und ob der Beitrag - zum Beispiel eine Reduktion von CO2-Emissionen - auch wirklich erbracht wurde. Single-issue-Verhandlungen und -Mechanismen tragen zu dieser Klarheit bei. Deshalb gilt es, sie für eine Politik der kleinen, aber konkreten Schritte in Richtung einer größeren globalen Zielvorstellung zu nutzen.

Einen erweiterten G20-Ansatz erproben:
Überlegungen, welche zur Ausbreitung von Single-issue-Mechanismen führten, gaben auch den Anstoß für die Gründung der "Gruppe der 20" (G20), die sich auf Ministerebene trifft und mit der globalen Finanzstabilität befasst. Die Hauptidee war leadership: Komplexität managen, alle Aspekte im Auge behalten, das gegenseitige Vertrauen unter den Staaten, die am meisten zur Bewältigung wichtiger globaler Probleme beizutragen haben, stärken und so sicherstellen, dass Zielvorstellungen auch in Taten, in verändernde Politik, umgesetzt werden. Die gegenwärtige Finanzkrise hat zu einer Aufwertung der G20 geführt. Sie trifft sich jetzt auf der Ebene von Staats- und Regierungschefs, zu Gipfeln wie dem in Toronto im Juni 2010. Aber es wird auch zunehmend deutlich, dass Staats- und Regierungschefs sich nicht nur auf ein Thema konzentrieren können und wollen. Mithin soll auf dem nächsten Gipfeltreffen im November 2010 in Südkorea die Agenda erweitert werden - um Themen wie globale Gesundheit und Armutsbekämpfung. Aber die Ausweitung der Agenda birgt auch Risiken: Zwar werden viele Themen angesprochen, es bleibt aber kaum Zeit für detaillierte Diskussionen und konkretes Verhandeln.

Mithin wäre es interessant zu testen, ob Probleme effektiver zu lösen wären, wenn es eine eigene "GX" für jede der vordringlichsten globalen Fragen gäbe und diese Gruppen sich auf Ministerebene treffen würden. Sie könnten unter anderem ein Auge darauf haben, ob alle notwendigen Single-issue-Initiativen tatsächlich umgesetzt werden und sich letztlich zu dem gewünschten globalen öffentlichen Gut zusammenfügen. Die G20 auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs könnte sich dann mit der Welt als Ganzes befassen und darauf achten, dass alle Krisen notwendige Beachtung und Lösungen finden. Allerdings könnten die G20 auf höchster Ebene und die "thematischen Gs" diese Funktionen nur erfüllen, wenn sie weltweit als legitim angesehen würden. Dafür müsste neu überdacht werden, wie allen Betroffenen und Interessierten eine effektive Stimme verliehen werden könnte.

Die internationale und nationale Institutionenlandschaft durchforsten:
Der "G"-Ansatz ist vorläufig noch als ein Experiment anzusehen. Deshalb wäre es verfrüht, ihn bereits jetzt mit konventionellen multilateralen Organisationen wie den Vereinten Nationen zu verbinden. Das gilt übrigens auch für die Beziehung zwischen den Single-issue-Mechanismen und den konventionellen Organisationen wie der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO) oder auch der Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization, WHO). Längerfristig wird sich jedoch die Frage nach ihrer institutionellen Verankerung stellen. Um sie beantworten zu können, wäre es wichtig, zunächst die neue Rolle des Staates und die anderen damit verbundenen Politikinnovationen zu erkunden. Denn Staaten wenden sich zumeist an internationale Organisationen, weil sie von ihnen einen bestimmten Service erwarten, den sie alleine nicht erbringen können, zumindest nicht auf effiziente und effektive Art und Weise. Im Augenblick wissen wir noch zu wenig darüber, welche multilateralen Organisationen wir in Zukunft brauchen werden und was genau von ihnen zu erwarten sein wird. Es muss sich auch erst noch genauer zeigen, inwieweit Multilateralismus weiterhin formal organisiert, das heißt auf Institutionen bezogen ablaufen oder sich eher in flexiblerer Art vollziehen wird, etwa in der Form der Sechs-Parteien-Gespräche zu Nordkorea, und wie die global vernetzten nichtstaatlichen Akteure sich zu multilateralen staatlichen Initiativen verhalten werden.

Der richtige Augenblick für grundlegende Reformen des gegenwärtigen multilateralen Systems ist noch nicht gekommen - wohl aber der Augenblick für Reformen im nationalen Institutionengefüge, die notwendig wären, um die neue Vermittlerrolle des Staates zu unterstützen. Dazu gehört, das Verhältnis zwischen den Sektorministerien zum (immer noch so genannten) Außenministerium neu zu denken: Wer hat die Hauptverantwortung für globale Fragen? Wer stellt sicher, dass sich die nationalen und internationalen Bausteine zur Bereitstellung globaler öffentlicher Güter ergänzen? Ähnliche Fragen stellen sich in Bezug auf die Zusammenarbeit von parlamentarischen Ausschüssen. Auch dort besteht zumeist noch eine Trennung zwischen Innen- und Außenpolitik, die es in der Realität schon längst nicht mehr gibt.

Neue Wege der Finanzierung erkunden:
Nicht nur staatliche Institutionen hinken der Realität hinterher, wenn es um die Anpassung an Globalisierungsprozesse geht, sondern auch die Wissenschaft: So gibt es trotz der wachsenden Zahl globaler Probleme und Krisen noch keine umfassende, systematische Theorie globaler öffentlicher Güter, die Fragen von deren Bereitstellung auf nationaler und internationaler Ebene behandelt.

Von einer solchen Theorie könnte man dann erfahren, ob durch die Globalisierung neue Möglichkeiten der Ressourcenmobilisierung geschaffen wurden. Wäre es nicht angebracht, dass Akteure (wie Banken), die Nutzen aus globalen öffentlichen Gütern (wie der Finanzmarktstabilität) ziehen, eine geringfügige (ihr Marktverhalten nicht verzerrende) Nutzungsabgabe zahlen - ähnlich den Gebühren, die auf nationaler Ebene für das Parken auf öffentlichen Plätzen und Straßen oder als Eintrittsgeld in öffentliche Schwimmbäder erhoben werden? Wann sollten Abgaben dieser Art erhoben werden, und wann eher Steuern, die darauf abzielen, Verhaltensänderungen herbeizuführen (wie beispielsweise von spekulativen Finanztransaktionen abzuhalten)? Die jüngsten Debatten über die Einführung einer Finanztransaktionssteuer haben nur allzu deutlich gezeigt, wie dünn die wissenschaftliche Basis auf diesem Gebiet noch ist und wie schwach die Argumente sowohl auf der Seite der Gegner als auch der Befürworter sind.

Der Mangel an öffentlichen Geldern ist sicherlich nicht das einzige Hindernis, das multilaterale Kooperation ins Stocken bringt. Einige Innovationen sind bereits zu verzeichnen - wie die Solidaritätsabgabe auf Flugtickets. Aber sie reichen bei Weitem nicht aus, um die anstehenden Probleme angemessen zu finanzieren, selbst wenn öffentlich-private Partnerschaften (public private partnerships) berücksichtigt werden. Allein für die Anpassung der Entwicklungsländer an die Auswirkungen der Klimaerwärmung werden etwa 30 Milliarden US-Dollar pro Jahr benötigt - ein Betrag, der sich bis zum Jahr 2020 auf etwa 100 Milliarden US-Dollar erhöhen wird. Die Identifizierung von neuen und zusätzlichen Ressourcen könnte es den Regierungen erleichtern, bei ihren Wählerinnen und Wählern politische Zustimmung für eine umfassendere Finanzierung globaler öffentlicher Güter zu finden. Es wäre höchst nützlich, wenn Ökonomen und Finanzexperten sich der Erforschung solcher Ressourcenquellen widmen würden - und überaus erfreulich, wenn es dann noch gelingen würde, diese in eine umfassendere Theorie der globalen öffentlichen Güter oder eine Theorie öffentlicher Finanzen für das gegenwärtige Zeitalter der Globalisierung einzubetten.