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16.8.2010 | Von:
Inge Kaul

Souveränität wiedergewinnen: Suche nach den Grundelementen eines neuen Multilateralismus

Die Politik hat sich an die globalen Realitäten nur teilweise angepasst. Kernstück eines neuen Multilateralismus wird eine neue Rolle des Staates sein: als Vermittler zwischen nationalen und internationalen Politikerwartungen.

Einleitung

Immer häufiger fühlen sich Politiker gejagt und gehetzt - von Finanzmärkten, Erderwärmung, ansteckenden Krankheiten, Drogenhandel, Terrorismus und anderen Problemen. Es bleibt kaum noch Zeit für eine proaktive Gestaltung der Politik. Krisenmanagement bestimmt weitgehend das politische Geschehen. Woher kommt dieses politische Taumeln von Krise zu Krise? Wie die folgenden Ausführungen zeigen, ist die Vermutung, dass sich die Natur der politischen Herausforderungen gewandelt hat und deshalb konventionelle Politikansätze und Instrumente nicht mehr greifen, in der Tat zutreffend: Die Anpassung der Politik an die heutigen Realitäten, insbesondere an die wachsende Bedeutung globaler, grenzüberschreitender Probleme, hat bislang nur zum Teil stattgefunden. Aber erste Ansätze eines neuen Multilateralismus lassen sich erkennen. Dessen Kernstück wird eine neue Rolle des Staates sein: Staaten werden sich mehr und mehr als Vermittler zwischen nationalen und internationalen Politikerwartungen positionieren und so politische Gestaltungskraft wiedergewinnen, um Globalisierung und Souveränität besser miteinander vereinbaren zu können.

Globale öffentliche Güter

Ein grundlegend neuer Aspekt der gegenwärtigen Zeit ist die zunehmende Durchlässigkeit der nationalen Grenzen und die damit verbundene wachsende Bedeutung von globalen öffentlichen Gütern.[1] Die Durchlässigkeit nationaler Grenzen basiert auf einer von der Politik geförderten "Verglobalisierung" von zuvor eher nationalen öffentlichen Gütern wie etwa den Handels- und Investitionsregimen. Nationale Handelsschranken wurden abgebaut und Einfuhr- und Ausfuhrbestimmungen weltweit vereinheitlicht. Ähnliche Tendenzen hat es im Kapitalbereich gegeben. Auch technische Normen und Standards sind harmonisiert worden, um Infrastruktursysteme besser integrieren zu können. All das hat die Globalisierung von Märkten und das Wachstum grenzüberschreitender ökonomischer Aktivitäten befördert. Die Motivation vieler Staaten, insbesondere der Industrienationen, für die "Verglobalisierung" von öffentlichen Gütern speiste sich aus ihrem Interesse, neue globale Möglichkeiten zu erschließen, vornehmlich mit Blick auf die internationalen Handels- und Finanzmärkte.

Allerdings hatten diese Veränderungen auch unbeabsichtigte Folgen, die sich nun leichter und schneller in der Welt verbreiten konnten - wie etwa ansteckende Krankheiten, "toxische" Stoffe und Finanzprodukte, Kriminalität und Gewalt. Diese spill-over- oder externen Effekte, die in zunehmendem Maße von außen in ein Land wirken können, haben zu einer "Verglobalisierung" weiterer öffentlicher Güter geführt: Das Gesundheitswesen, Recht und Ordnung, Finanz- und Wirtschaftsstabilität oder Umweltbedingungen hängen heute immer mehr nicht nur von der nationalen Politik eines Landes ab, sondern auch von der Politik anderer Staaten.

Globale öffentliche Güter implizieren Konsuminterdependenz. Aber sie implizieren auch Politikinterdependenz: Sollten sich die Menschen in einem Land, beispielsweise in Deutschland, für eine dezidierte Reduktion von Treibhausgasen aussprechen, um der Erderwärmung entgegenzuwirken, dann könnten sie dieses Ziel nur erreichen, wenn alle anderen Staaten, vornehmlich die Hauptemittenten, sich ebenfalls zu einer solchen Reduktion der Gase verpflichten würden. Ähnliches gilt für viele andere globale Herausforderungen wie die Sicherheit der internationalen Zivilluftfahrt oder den internationalen Bankensektor: So ist es nur von begrenztem Nutzen, Bankenrisiken in lediglich einigen wenigen Ländern zu kontrollieren und nicht in allen relevanten Märkten, da beispielsweise ein Verbot von Leerverkäufen in einem Land zu einem Anstieg von Leerverkäufen in einem anderen Land führen kann.

Globale öffentliche Güter verlangen oft nach einem multilateralen Politikansatz, oder anders formuliert, einer Harmonisierung nationaler Politikmaßnahmen. Dies bedarf internationaler Abkommen, welche den nationalen Interessen der einzelnen Staaten gerecht werden. Da die "Institution Staat" auf internationaler Ebene kein vollwertiges Äquivalent besitzt, muss sich internationale Kooperation weitgehend auf freiwilliger Basis vollziehen und dementsprechend auch die Interessen aller betroffenen Staaten berücksichtigen. Kooperation muss aus Sicht der jeweiligen Nationalstaaten Sinn ergeben und sich lohnen. Aber an eben dieser Einsicht - dass internationale Kooperation Sinn ergibt und mittlerweile unumgänglich ist - hapert es eben oft noch.

Bisherige Politikantwort: Wandel unter dem Druck von Krisen

Die Tatsache, dass viele Probleme und Herausforderungen heute globaler Art sind und mithin nach effektiver multilateraler Kooperation verlangen, ist nicht unbemerkt geblieben. Selbst Vertreter der stärksten Weltmacht USA, wie Präsident Barack Obama, erkennen dieses Faktum der Politikinterdependenz an. Die Suche nach neuen Politikansätzen hat begonnen. Doch sie wird oft nur dann vorangetrieben, wenn sich eine akute Krisensituation ergibt, und sie wird rasch wieder vergessen, wenn die Kriseneffekte verebben - oder die nächste Krise ins politische und mediale Rampenlicht tritt.

Da die meisten multilateralen Entscheidungen auch weiterhin unverbindlicher Art sind, gibt es etliche multilaterale Stellungnahmen zu den globalen Zielen, welche die internationale Gemeinschaft gerne erreichen würde - Frieden, Sicherheit, Nachhaltigkeit, Halbierung der globalen Armut bis 2015 und vieles anderes. Aber die Umsetzung solcher Zielvorstellungen vollzieht sich nur zögernd. Nur ein Bruchteil der Ressourcen, die national und international zur Verfügung stehen müssten, wird tatsächlich bereitgestellt. Die Gelder für Entwicklungszusammenarbeit haben nicht einmal die Hälfte des angekündigten Niveaus von 0,7 Prozent des Bruttoinlandsproduktes der Geberländer erreicht und werden dies aufgrund der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise wohl auch nicht sehr bald tun. Das Auseinanderklaffen von multilateralen Politikzielen und tatsächlichem Handeln hat sich auch auf der Klimakonferenz in Kopenhagen Ende 2009 gezeigt. Aber solche Diskrepanzen tauchen nicht nur auf, wenn es um finanzielle Aspekte der internationalen Zusammenarbeit geht, sondern auch bei der Übernahme politischer Kosten, die sich zum Beispiel bei der Bekämpfung von Korruption, der Limitierung von Treibhausgasen oder der Erhebung einer Finanztransaktionssteuer ergeben könnten.

Der Grund dafür ist ein Verhalten, das in der Ökonomie als "Trittbrettfahren" bezeichnet wird und häufig im Zusammenhang mit öffentlichen Gütern zu beobachten ist: Weil öffentliche Güter eben für alle da sind, neigen private Akteure dazu, anderen bei der Bereitstellung dieser Güter den Vortritt zu lassen, sprich, ihnen die Bezahlung zu überlassen, wohl wissend, dass, wenn das Gut zur Verfügung steht, es auch für sie da ist - kostenlos. Staaten verhalten sich wie Privatakteure: Auch sie unterliegen nur allzu oft, wie die heutige zunehmende Krisenhäufigkeit zeigt, der Versuchung des Trittbrettfahrens, des easy riding. Dabei spielen freilich auch andere Faktoren eine Rolle: Manche Staaten werden nicht die notwendigen Mittel oder Kapazitäten zur Bereitstellung des öffentlichen Gutes haben; in anderen Fällen kann mangelndes gegenseitiges Vertrauen dafür verantwortlich sein, dass alle warten, bis der jeweils andere den ersten Schritt zur Finanzierung des Gutes macht. Ein weiterer wichtiger Faktor ist, dass, statt ökonomisch zu denken, die Industrieländer oftmals aus rein machtpolitischen Erwägungen heraus handeln. Doch die heutige Konsum- und Politikinterdependenz der Staaten verlangt nach politisch-ökonomischen Überlegungen: Probleme müssen gelöst werden, wenn sie nicht eine (potenzielle) Gefahr für alle darstellen sollen; dies bedarf effektiver internationaler Kooperation und eines Win-win-Denkens, also der Einbeziehung von Fairness in die eigenen Kosten-Nutzen-Kalkulationen.

Unter dem Druck akuter Krisen haben Staaten aber dennoch begonnen, ihr Verhalten zu ändern. Gegenseitige Aufforderungen, Spill-over-Effekte besser zu managen, werden immer lauter und in immer mehr Politikbereichen entschiedener. Staaten verlangen voneinander, mehr zu tun, um den Klimawandel einzudämmen, um ansteckende Krankheiten wie die H1N1-Grippe zu kontrollieren oder um ihren Beitrag zur Finanzmarktstabilität zu leisten. In diesen und anderen globalen Politikfeldern wird auch nach neuen Politikansätzen gesucht. Man denke nur an die Initiativen zur Entwicklung von CO2-Märkten oder an die diversen Instrumente, die im Zusammenhang mit der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise debattiert werden - etwa bessere Bankenregulierung und -aufsicht, Erhebung einer Bankenabgabe, Besteuerung von Bonuszahlungen und die Finanztransaktionssteuer.

In einzelnen Bereichen wie dem multilateralen Handel haben internationale Organisationen (so beispielsweise die Welthandelsorganisation) außerdem größere Befugnisse erhalten, Staaten durch die Verhängung von Sanktionen zur Umsetzung globaler Normen zu "zwingen". Auch die Überwachung und Beobachtung von Staatsverhalten ist intensiviert worden. Man denke nur an die vielen Indikatoren und Indizes zu good governance, welche von multilateralen Organisationen, der Zivilgesellschaft oder auch privaten Unternehmen veröffentlicht werden und in nicht unbedeutendem Maße die internationale Wahrnehmung eines Staates beeinflussen - einschließlich seiner Anziehungskraft für ausländische Investoren oder der Beurteilung seiner Kreditfähigkeit. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass Staaten oft auf die internationalen Erwartungen reagieren und ihr Verhalten entsprechend anpassen. Sie agieren heute immer häufiger mit dem Selbstverständnis eines Vermittlerstaates. Das heißt, sie insistieren nicht unbedingt auf absoluter Politiksouveränität, sondern sind mehr und mehr bereit, zwischen nationalen Politikpräferenzen und externen Politikanforderungen zu vermitteln und es beiden Seiten - den Wählern zu Hause und den internationalen "Partnern" (wie anderen, mächtigeren Staaten oder auch beispielsweise Ratingagenturen) - recht zu machen.

Nur hat sich auch dieser Wandel bislang zumeist ad hoc vollzogen, als Antwort auf eine akute Krise. Vielen Politikern und auch Wählern wird dieser Rollenwandel des Staates bislang kaum bewusst geworden sein. Mithin üben Staaten die neue Vermittlerrolle oft auch nur halbherzig und zögernd aus. Dies kommt vor allem dann vor, wenn Anpassungs- oder Abwehrmaßnahmen hohe nationale Kosten nach sich ziehen würden. Auch die konventionell mächtigeren Staaten tun sich in solchen Fällen schwer, wie ihr gegenwärtiges Verhalten im Klima- und Finanzbereich nur allzu deutlich zeigt - obwohl rechtzeitige und entschiedene Korrekturmaßnahmen ihnen oft großen Gewinn bringen würden, selbst wenn sie auch noch anderen Ländern finanzielle Anreize bieten müssten, um eben alle "ins Boot" zu holen.

Viele der Güter, die Gegenstand internationaler Verhandlungen sind, und die wir als Krisen erfahren, sind globale öffentliche Güter dieser Art, deren Bereitstellung den reichen Ländern Kosten verursacht. Güter, die entweder allen Nutzen bringen (wie etwa die internationalen Kommunikations- und Transportsysteme) oder die von besonderem Interesse für die Industrienationen sind (wie etwa viele Aspekte des multilateralen Handelsregimes) stehen zumeist in vollem Umfang zur Verfügung - selbst wenn sie den weniger entwickelten Ländern Kosten verursachen. Allerdings hat sich gezeigt, dass die erzwungene Anpassung der schwächeren Staaten an politische Vorgaben der Industrienationen, einflussreicher Firmen oder Organisationen der Zivilgesellschaft staatliches Verhalten oft nicht nachhaltig verändern und auch zu mangelnder Bereitstellung von globalen öffentlichen Gütern führen kann. Man erinnere sich nur an die vielen Proteste gegen diverse Privatisierungs- und Liberalisierungsmaßnahmen, die den Entwicklungsländern oft von internationalen Organisationen und Organisationen der bilateralen Hilfe abverlangt worden sind.

Obwohl somit die Anpassung an die Folgen der Globalisierung bislang nur unzureichend ist, verändern sich nationale und internationale Politikprozesse, um auf globale Herausforderungen - neue Möglichkeiten und neue Zwänge - reagieren zu können. Wie gesagt, erste Ansätze eines neuen Multilateralismus sind erkennbar. Die Frage ist, welche Veränderungsnotwendigkeiten sie andeuten: In welche Richtung müsste sich multilaterale Kooperation bewegen, um die Welt aus der Krisenspirale zu befreien, in der sie sich gegenwärtig zu verfangen droht?

Globalisierung und Souveränität vereinbaren

Die bisherigen Politikantworten verdeutlichen, dass globale Herausforderungen nicht unbedingt zu einer De-Nationalisierung der Politik führen. In allererster Linie verlangen sie nach einer neuen Rolle des Staates. Sie sollte, wie die folgenden Punkte verdeutlichen, die Grundlage zukünftiger Politikinnovation sein. Maßnahmen auf internationaler Ebene wären komplementärer Natur.

Vom Staat eine Vermittlerrolle erwarten:
Ein erster fundamentaler Schritt wäre, die bereits stattgefundene Veränderung der Rolle des Staates genauer zu analysieren. Zu klären ist, ob und inwieweit Staaten in der Tat schon die erwähnte Rolle eines Vermittlers zwischen externen und internen Politikanforderungen spielen, welche Konsequenzen sich daraus ergeben, etwa für die nationale Demokratie, und wie eine solche Vermittlerrolle des Staates weiter gestärkt werden könnte.

Eine Verringerung der Krisenhaftigkeit der gegenwärtigen Welt ist nicht ohne einen Wandel des konventionellen "Westfälischen Staates" hin zum Vermittlerstaat denkbar. Auf lokaler Ebene haben wir gelernt, dass die Rücksicht auf die Freiheiten anderer unsere eigenen Freiheiten nicht notwendigerweise limitiert, sondern oft sogar erweitert. Wenn wir selbst Normen der Rücksichtnahme auf andere akzeptieren, dann erhöhen sich auch unsere Chancen, rücksichtsvolles Verhalten von anderen erwarten zu können. Souveränität kann als eine besondere Form von Freiheit gesehen werden: Respekt für die Souveränität anderer Staaten stärkt globale Normen wie die der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates. Nationale Souveränität wird heute in zunehmendem Maße nicht nur durch militärische Interventionen verletzt. Weit häufiger sind Attacken, die von Krankheitserregern ausgehen oder ihren Ursprung in Luftverschmutzung, spekulativem Finanzgebaren und anderen Aktivitäten haben, die globale Spill-over-Effekte produzieren können. Wenn alle Staaten mehr tun würden, um solche Effekte zu reduzieren, gäbe es weniger globale Probleme.

Das genau macht Politikinterdependenz zu einer neuen Herausforderung: Sie konfrontiert die Welt mit der Tatsache, dass eine Öffnung der Grenzen nur dann mit Souveränität zu vereinbaren ist, wenn Staaten aufeinander Rücksicht nehmen. Mangelnde Rücksichtnahme könnte dazu führen, dass es letzten Endes allen Ländern schlechter geht - alle Staaten in zunehmendem Maße von Pandemien, Naturkatastrophen, Finanz- und Wirtschaftskrisen, Energieunsicherheit, Landknappheit und letztlich auch Konflikten und Krieg heimgesucht werden. Multilateralismus, der in die heutige Politiklandschaft passt, muss auf nationaler Ebene damit anfangen, die Rolle des Staates neu zu definieren. Diese Neudefinition muss von den Staaten verlangen, dass sie die Welt als Ganzes betrachten und die Rechte anderer Staaten mitberücksichtigen, wenn sie nationale Politik betreiben.

Ein Konzept von verantwortungsvoller Souveränität entwickeln:
Wie erwähnt, haben die Staaten damit begonnen, sich gegenseitig zur Internalisierung externer Effekte zu ermahnen. Auch die im Rahmen der Vereinten Nationen aufgekommene Debatte über eine responsibility to protect geht in diese Richtung. Diese Norm besagt, dass die internationale Gemeinschaft verpflichtet ist zu intervenieren, wenn Staaten nicht ihrer Pflicht nachkommen, das Überleben ihrer Bürgerinnen und Bürger zu sichern.

Aber Staaten haben Pflichten nach innen und nach außen. Denn eine Vernachlässigung von Problemen wie Klimawandel kann in Zukunft auch vielen Menschen weltweit das Leben kosten. Deshalb wäre es wichtig, international Konsens darüber herzustellen, welchen internen und externen Pflichten Staaten unbedingt nachkommen sollten und was die internationale Gemeinschaft tun könnte, um Staaten bei der Erfüllung solcher Pflichten zu unterstützen, beziehungsweise wie nachlässige Nichtachtung zu sanktionieren wäre.

Zielvorstellungen und Problemlösungen disaggregieren:
Heute wird die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter oft auf einem stark aggregierten Niveau diskutiert. Man verhandelt über Klimawandel, Finanzstabilität oder Armutsbekämpfung. Das sind höchst komplexe Phänomene, die sich aus vielen und oft recht unterschiedlichen Bausteinen zusammensetzen, welche auf nationaler oder internationaler Ebene erbracht werden müssen und verschiedene staatliche und nichtstaatliche Akteursgruppen involvieren. Aber nur selten gibt es genaue Vorstellungen darüber, welcher Akteur welche Aufgabe und Verpflichtungen hat. Und mithin ist auch die Verantwortung für das Erreichen bestimmter Ziele kaum festzulegen und schon gar nicht einzufordern.

Aber auch in dieser Hinsicht beginnen sich Politikprozesse zu verändern. Die Zahl von internationalen Kooperationsmechanismen, die sich auf ein wohl definiertes Problem - etwa die Erforschung eines neuen Impfstoffes gegen tropische Krankheiten - konzentrieren, hat in jüngster Zeit rapide zugenommen. Das hat mehrere Gründe wie etwa die stärkere Einbindung von privaten Akteuren in multilaterale Zusammenarbeit. Aber wichtig ist vor allem, dass es das Herunterbrechen komplexer Probleme in ihre diversen Bestandteile leichter macht, zu erkennen, wer unter welchen Voraussetzungen bereit und in der Lage wäre, einen Beitrag zu leisten und ob der Beitrag - zum Beispiel eine Reduktion von CO2-Emissionen - auch wirklich erbracht wurde. Single-issue-Verhandlungen und -Mechanismen tragen zu dieser Klarheit bei. Deshalb gilt es, sie für eine Politik der kleinen, aber konkreten Schritte in Richtung einer größeren globalen Zielvorstellung zu nutzen.

Einen erweiterten G20-Ansatz erproben:
Überlegungen, welche zur Ausbreitung von Single-issue-Mechanismen führten, gaben auch den Anstoß für die Gründung der "Gruppe der 20" (G20), die sich auf Ministerebene trifft und mit der globalen Finanzstabilität befasst. Die Hauptidee war leadership: Komplexität managen, alle Aspekte im Auge behalten, das gegenseitige Vertrauen unter den Staaten, die am meisten zur Bewältigung wichtiger globaler Probleme beizutragen haben, stärken und so sicherstellen, dass Zielvorstellungen auch in Taten, in verändernde Politik, umgesetzt werden. Die gegenwärtige Finanzkrise hat zu einer Aufwertung der G20 geführt. Sie trifft sich jetzt auf der Ebene von Staats- und Regierungschefs, zu Gipfeln wie dem in Toronto im Juni 2010. Aber es wird auch zunehmend deutlich, dass Staats- und Regierungschefs sich nicht nur auf ein Thema konzentrieren können und wollen. Mithin soll auf dem nächsten Gipfeltreffen im November 2010 in Südkorea die Agenda erweitert werden - um Themen wie globale Gesundheit und Armutsbekämpfung. Aber die Ausweitung der Agenda birgt auch Risiken: Zwar werden viele Themen angesprochen, es bleibt aber kaum Zeit für detaillierte Diskussionen und konkretes Verhandeln.

Mithin wäre es interessant zu testen, ob Probleme effektiver zu lösen wären, wenn es eine eigene "GX" für jede der vordringlichsten globalen Fragen gäbe und diese Gruppen sich auf Ministerebene treffen würden. Sie könnten unter anderem ein Auge darauf haben, ob alle notwendigen Single-issue-Initiativen tatsächlich umgesetzt werden und sich letztlich zu dem gewünschten globalen öffentlichen Gut zusammenfügen. Die G20 auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs könnte sich dann mit der Welt als Ganzes befassen und darauf achten, dass alle Krisen notwendige Beachtung und Lösungen finden. Allerdings könnten die G20 auf höchster Ebene und die "thematischen Gs" diese Funktionen nur erfüllen, wenn sie weltweit als legitim angesehen würden. Dafür müsste neu überdacht werden, wie allen Betroffenen und Interessierten eine effektive Stimme verliehen werden könnte.

Die internationale und nationale Institutionenlandschaft durchforsten:
Der "G"-Ansatz ist vorläufig noch als ein Experiment anzusehen. Deshalb wäre es verfrüht, ihn bereits jetzt mit konventionellen multilateralen Organisationen wie den Vereinten Nationen zu verbinden. Das gilt übrigens auch für die Beziehung zwischen den Single-issue-Mechanismen und den konventionellen Organisationen wie der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO) oder auch der Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization, WHO). Längerfristig wird sich jedoch die Frage nach ihrer institutionellen Verankerung stellen. Um sie beantworten zu können, wäre es wichtig, zunächst die neue Rolle des Staates und die anderen damit verbundenen Politikinnovationen zu erkunden. Denn Staaten wenden sich zumeist an internationale Organisationen, weil sie von ihnen einen bestimmten Service erwarten, den sie alleine nicht erbringen können, zumindest nicht auf effiziente und effektive Art und Weise. Im Augenblick wissen wir noch zu wenig darüber, welche multilateralen Organisationen wir in Zukunft brauchen werden und was genau von ihnen zu erwarten sein wird. Es muss sich auch erst noch genauer zeigen, inwieweit Multilateralismus weiterhin formal organisiert, das heißt auf Institutionen bezogen ablaufen oder sich eher in flexiblerer Art vollziehen wird, etwa in der Form der Sechs-Parteien-Gespräche zu Nordkorea, und wie die global vernetzten nichtstaatlichen Akteure sich zu multilateralen staatlichen Initiativen verhalten werden.

Der richtige Augenblick für grundlegende Reformen des gegenwärtigen multilateralen Systems ist noch nicht gekommen - wohl aber der Augenblick für Reformen im nationalen Institutionengefüge, die notwendig wären, um die neue Vermittlerrolle des Staates zu unterstützen. Dazu gehört, das Verhältnis zwischen den Sektorministerien zum (immer noch so genannten) Außenministerium neu zu denken: Wer hat die Hauptverantwortung für globale Fragen? Wer stellt sicher, dass sich die nationalen und internationalen Bausteine zur Bereitstellung globaler öffentlicher Güter ergänzen? Ähnliche Fragen stellen sich in Bezug auf die Zusammenarbeit von parlamentarischen Ausschüssen. Auch dort besteht zumeist noch eine Trennung zwischen Innen- und Außenpolitik, die es in der Realität schon längst nicht mehr gibt.

Neue Wege der Finanzierung erkunden:
Nicht nur staatliche Institutionen hinken der Realität hinterher, wenn es um die Anpassung an Globalisierungsprozesse geht, sondern auch die Wissenschaft: So gibt es trotz der wachsenden Zahl globaler Probleme und Krisen noch keine umfassende, systematische Theorie globaler öffentlicher Güter, die Fragen von deren Bereitstellung auf nationaler und internationaler Ebene behandelt.

Von einer solchen Theorie könnte man dann erfahren, ob durch die Globalisierung neue Möglichkeiten der Ressourcenmobilisierung geschaffen wurden. Wäre es nicht angebracht, dass Akteure (wie Banken), die Nutzen aus globalen öffentlichen Gütern (wie der Finanzmarktstabilität) ziehen, eine geringfügige (ihr Marktverhalten nicht verzerrende) Nutzungsabgabe zahlen - ähnlich den Gebühren, die auf nationaler Ebene für das Parken auf öffentlichen Plätzen und Straßen oder als Eintrittsgeld in öffentliche Schwimmbäder erhoben werden? Wann sollten Abgaben dieser Art erhoben werden, und wann eher Steuern, die darauf abzielen, Verhaltensänderungen herbeizuführen (wie beispielsweise von spekulativen Finanztransaktionen abzuhalten)? Die jüngsten Debatten über die Einführung einer Finanztransaktionssteuer haben nur allzu deutlich gezeigt, wie dünn die wissenschaftliche Basis auf diesem Gebiet noch ist und wie schwach die Argumente sowohl auf der Seite der Gegner als auch der Befürworter sind.

Der Mangel an öffentlichen Geldern ist sicherlich nicht das einzige Hindernis, das multilaterale Kooperation ins Stocken bringt. Einige Innovationen sind bereits zu verzeichnen - wie die Solidaritätsabgabe auf Flugtickets. Aber sie reichen bei Weitem nicht aus, um die anstehenden Probleme angemessen zu finanzieren, selbst wenn öffentlich-private Partnerschaften (public private partnerships) berücksichtigt werden. Allein für die Anpassung der Entwicklungsländer an die Auswirkungen der Klimaerwärmung werden etwa 30 Milliarden US-Dollar pro Jahr benötigt - ein Betrag, der sich bis zum Jahr 2020 auf etwa 100 Milliarden US-Dollar erhöhen wird. Die Identifizierung von neuen und zusätzlichen Ressourcen könnte es den Regierungen erleichtern, bei ihren Wählerinnen und Wählern politische Zustimmung für eine umfassendere Finanzierung globaler öffentlicher Güter zu finden. Es wäre höchst nützlich, wenn Ökonomen und Finanzexperten sich der Erforschung solcher Ressourcenquellen widmen würden - und überaus erfreulich, wenn es dann noch gelingen würde, diese in eine umfassendere Theorie der globalen öffentlichen Güter oder eine Theorie öffentlicher Finanzen für das gegenwärtige Zeitalter der Globalisierung einzubetten.

Ausblick

Es wird oft behauptet, dass Politikinnovation und weitere Schritte in Richtung eines neuen, stärker an Problemen orientierten Multilateralismus noch weiterer schwerer Krisen bedürfen. Aber es scheint, dass es auch andere Kräfte gibt, die Wandel herbeiführen könnten.

Wir befinden uns zurzeit in einer Übergangsphase von einer unipolaren zu einer multipolaren Welt. Immer mehr Akteure werden an internationalen Verhandlungen über globale Fragen teilnehmen. Internationale Politik wird so partizipatorischer, vielstimmiger und - so die Hoffnung - fairer. Dazu werden auch die international immer stärker engagierten nichtstaatlichen Akteure beitragen. Das bedeutet, dass die Staaten in zunehmendem Maße mit Erwartungen von außen konfrontiert werden, denen sie sich nur mit zunehmenden Kosten entziehen können. Der politische Druck auf Staaten, sich wie ein Vermittler zu verhalten und verantwortliche Souveränität auszuüben, wird wachsen und damit auch die politische Bereitschaft, andere komplementäre Politikinnovationen vorzunehmen.

In dem Maße, in dem Staaten ihr Verhalten ändern, wird auch deutlich werden, dass unter den Bedingungen größerer Durchlässigkeit nationaler Grenzen und der damit verbundenen wachsenden Bedeutung globaler öffentlicher Güter eine faire, auf win-win ausgerichtete internationale Kooperation, die für alle Beteiligten beste Strategie ist. Ein neuer Multilateralismus, der internationale Kooperation national verankert, könnte dies befördern - und politischen Entscheidungsträgern die Souveränität zurückgeben, die sie aufgrund mangelnder oder ineffektiver Kooperation verloren haben. Um aber dahin zu kommen, bedarf es noch zahlreicher Politikinnovationen und Debatten.
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Fußnoten

1.
"Öffentliche Güter werden am besten in der Gegenüberstellung zu privaten Gütern verständlich. Der Gebrauch privater Güter kann ausschließend und ausschließlich gestaltet werden. Private Güter sind mit eindeutigen Eigentumsrechten versehen. Und es ist ihren Besitzern überlassen, über ihren Gebrauch zu bestimmen - oder über ihren Verbrauch, ihren Verleih oder den Handel mit ihnen. Öffentliche Güter dagegen sind Güter im öffentlichen Bereich, sie sind allen zum Gebrauch verfügbar und haben so potenziell Einfluss auf alle Menschen. Globale öffentliche Güter sind öffentliche Güter mit Nutzen - oder Kosten, wie im Fall öffentlicher 'Übel' wie Kriminalität und Gewalt -, die sich über Länder und Regionen, über reiche und arme Bevölkerungsgruppen und sogar über Generationen erstrecke." So in: Inge Kaul et al. (eds.), Providing Global Public Goods. Managing Globalization, New York 2003, S. 10.