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31.5.2010 | Von:
Elsbeth Bösl

Die Geschichte der Behindertenpolitik in der Bundesrepublik aus Sicht der Disability History

Sozialleistungspolitik und Erwerbsarbeitsparadigma

Den konzeptionellen Kern der bundesdeutschen Behindertenpolitik bildeten weiterhin medizinisches Defizitmodell, Normalisierungsziel und Rehabilitationsparadigma. Behindertenpolitik blieb zunächst eine Politik der sozialen Sicherung. Bis zur Gleichstellungspolitik war es ein sehr weiter Weg. Unter Rehabilitation verstanden Expertenschaft, Politik und Verwaltung zunächst eine funktionale "Wiederherstellung" durch medizinische Eingriffe einschließlich der Prothetik sowie die Befähigung zur Erwerbsarbeit in beruflichen Rehabilitationseinrichtungen. Erwerbsarbeit als ideales Kompensations- und Eingliederungsinstrument sollte behinderten Menschen helfen, über ihr "Schicksal" hinwegzukommen. Behinderung wurde mit Leid gleichgesetzt, das kaum Raum für ein erfülltes Leben zu lassen schien, wenn nicht zumindest die Möglichkeit zur produktiven Tätigkeit bestand.

Menschen, die selbst mit Behinderungen lebten, konnten in den öffentlichen und politischen Arenen kaum Einfluss auf diese Fremdzuschreibungen nehmen. Dies galt selbst für die Organisationen der Kriegsbeschädigten, die in den 1950er und 1960er Jahren eine vergleichsweise stimmkräftige und lobbystarke Gruppe unter den behinderten Menschen darstellten. Viele litten darunter, dass ihr Leben als kaum lebenswert bezeichnet wurde. Zudem verknüpften sie ihre Beschädigung oft mit einem heroischen Aufopferungstopos, der sich schlecht mit der ihnen bisweilen unterstellten Hilflosigkeit verbinden ließ. Sie seien keine "armseligen Kreaturen", protestierte ein Redner des Verbands der Kriegsbeschädigten, Kriegshinterbliebenen und Sozialrentner Deutschlands e.V. (VdK) im Jahr 1963. Das Leben sei sehr wohl lebenswert, und mit einer Behinderung könne man sich durchaus aussöhnen.[4] Um jedoch Ansprüche vor den Sozialleistungsträgern geltend zu machen und Nachteilsausgleiche zu erlangen, mussten sich behinderte Menschen immer wieder der Legitimationskette "behindert - arm - hilfsbedürftig" bedienen. Beschränkungen und "Störungen" mussten in individuellen Gutachter- und Bemessungsverfahren, aber auch von den Interessenorganisationen immer wieder betont werden. Somit trugen die Betroffenen zwangsläufig dazu bei, das defizitorientierte Denken über Behinderung zu reproduzieren.

Den Agenturen der sozialen Sicherung schien das soziale "Problem" Behinderung durch funktionale Normalisierung überwindbar, wenn nur ausreichende Sozialleistungen entwickelt, Therapie- und Umschulungsinfrastrukturen geschaffen und technische Hilfsmittel zur Verfügung gestellt wurden. An der Grundgesamtheit der sozialstaatlichen Hilfen fällt dreierlei besonders auf: Behindertenpolitik und Rehabilitation waren erstens auf einen Idealklienten hin zugeschnitten: den erwachsenen Mann, der bereits einmal erwerbstätig gewesen war und mit einer körperlichen Behinderung lebte. Erst im Lauf der 1960er und 1970er Jahre "entdeckten" Expertenschaft und Politik Behinderungen anderer Art und Ursache. Menschen mit intellektuellen und seelischen Beeinträchtigungen beispielsweise rückten sehr langsam ins Bewusstsein der Akteure. Je weiter dieser Prozess fortschritt, desto mehr Behinderungen wurden jedoch "produziert". Im Zuge des Ausbaus des Sonderschulwesens wurde beispielsweise die Kategorie "lernbehindert" erst entwickelt.

Zweitens wurden angesichts der wirtschaftlichen Erholung seit dem letzten Drittel der 1950er Jahre und des expandierenden Sozialstaats gerade die Hilfen bei Behinderung, ihre Infrastrukturen und Klientelkreise, Aktionsradien und Maßnahmenkataloge systematisch erweitert. Dort, wo der Rehabilitationsgedanke noch nicht vorgesehen war, wurde er gesetzlich verankert, so etwa 1959 in der Rentenversicherung und 1974 in der Krankenversicherung. Der bereits 1957 eingeführte Rehabilitationsauftrag der Bundesanstalt für Arbeit (bis 1969 Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung) wurde 1969 durch das Arbeitsförderungsgesetz erweitert und machte die Bundesanstalt zu einem der wichtigsten Rehabilitationsträger. Die Aufnahme von Studierenden, Schülern und Kindergartenkindern in den Geltungsbereich der Unfallversicherung 1970 verdeutlicht die Ausweitung der Adressatenkreise.

Drittens: Das sogenannte Gegliederte System betraf alle sozialstaatlichen Hilfen bei Behinderung. Es umfasste die Leistungsbereiche Sozialversicherung, Versorgungswesen und öffentliche Fürsorge/Sozialhilfe. Diese hatten jeweils unterschiedliche gesetzliche Grundlagen, Kompetenzen, finanzielle und infrastrukturelle Möglichkeiten. Behinderte Menschen wurden ihnen je nach Ursache der Behinderung und ihrem Erwerbsstatus zugeordnet. Diese als Kausales Prinzip bezeichnete Vorgehensweise erwies sich in der Praxis als problematisch: Das System war unübersichtlich, Umfang und Qualität der Sozialleistungen divergierten. Erhebliche soziale Ungleichheiten waren die Folge. Ab Mitte der 1960er Jahre schlugen deshalb Kritiker vor, die Hilfen bei Behinderung am sogenannten Finalen Prinzip auszurichten: Im Mittelpunkt sollte das jeweilige Rehabilitationsziel stehen, Behinderungsursache und Erwerbsstatus hingegen sollten keinen Unterschied mehr machen.

Die seit 1969 amtierende sozialliberale Bundesregierung setzte hier einen Reformprozess in Gang. Sie war mit großen Zielen an die Behindertenpolitik herangetreten, hatte ein "Jahrzehnt der Rehabilitation" angekündigt.[5] Willy Brandt (SPD) sprach als erster Bundeskanzler in einer Regierungserklärung die Situation von behinderten Menschen explizit an. Die sozialdemokratischen Schlagworte "Demokratisierung", "Lebensqualität" und "Humanisierung" sollten die Behindertenpolitik in Konzeption und Umsetzung prägen. Gelang es, Menschen mit Behinderungen ein gleichberechtigtes Leben in der Gemeinschaft zu erschließen, hatte sich die demokratische Gesellschaft an ihnen bewiesen: "Die Qualität des Lebens für die Behinderten in unserer Gesellschaft ist ein Spiegel der Qualität der Gesellschaft",[6] verkündete 1974 Bundesarbeitsminister Walter Arendt (SPD). Insbesondere über das Sozialleistungsrecht sollte "Chancengleichheit", ein weiteres Schlagwort der Koalition, hergestellt werden. Da die skizzierten Ungleichheitslagen mit diesem Anspruch nicht mehr vereinbar waren, wurde 1974 mit einem Reformpaket, dessen Kern das Rehabilitationsangleichungsgesetz bildete, der Versuch unternommen, die finale Betrachtungsweise gesetzlich zu verankern. Die sozialen Ungleichheiten wurden zumindest ansatzweise begradigt, das Gegliederte System selbst blieb unangetastet.

Reformbedürftig erschien auch die behindertenpolitische Beschränkung auf Wiederherstellung und Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Immer mehr Vertreterinnen und Vertreter der Ministerialbürokratie, Politik und der Expertenschaft forderten nun beispielsweise den Abbau von Hindernissen in der gebauten Umwelt als eigenes Aufgabengebiet der Rehabilitation. Behindertenpolitik sollte nicht mehr nur am Individuum, sondern gezielt an der Gesellschaft und ihren Bedingungen ansetzen. Zwar wurde das eigentliche Problem weiterhin in den "nicht normalen" Körpern verortet, die Lösung schien nun jedoch darin zu bestehen, die Umwelt umzugestalten. Bislang hatte die Ansicht geherrscht, dass manche Menschen aufgrund ihres "Andersseins" naturgemäß an den "normalen" Bedingungen der Umwelt scheitern mussten. Demgegenüber klang nun in den 1970er Jahren - oftmals in gedanklicher Verbindung zur Stadtkritik - vor allem in der Expertenschaft Kritik an dem an, was in der Gesellschaft als "normal" galt. Alltägliche urbane Mobilitäts- und Flexibilitätsanforderungen wurden beispielsweise dafür kritisiert, dass sie weitgehend auf die begrenzte Gruppe von Menschen hin ausgerichtet seien, die beweglich, motorisiert und finanziell gut gestellt seien. Die Bundesregierung wollte Diversitätsfolgen kompensieren, indem sie den Hindernisabbau ideell und materiell förderte. Aufgrund beschränkter Kompetenzspielräume konzentrierte sie sich vor allem darauf, zwei DIN-Normen[7] zum hindernisfreien Bauen zu initiieren. Hindernisabbau und "behindertengerechtes" Bauen blieben dabei mit Rehabilitation und funktionaler Anpassung verknüpft. Behinderung galt jedoch weiterhin als individuelles Problem, das mit instrumenteller Hilfe gelöst werden konnte und musste. Integration wurde als Bemühung verstanden, Menschen in die Gesellschaft hereinzuholen, der sie bisher scheinbar fern standen.

Fußnoten

4.
Vgl. 1. Ohnhändertagung des VdK am 9.2.1963 in Düsseldorf, Rede v. Ludwig Hönle, NRWHStA BR 1134 594.
5.
Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (BMA) Walter Arendt, Rede zur Gründung des Vereins Haus der Behinderten Bonn e.V., Manuskript, 29.10.1973, BArch B 189 28091.
6.
Walter Arendt, Wege zur Chancengleichheit der Behinderten, in: Kurt-Alphons Jochheim u.a. (Hrsg.), Wege zur Chancengleichheit der Behinderten. Bericht über den 25. Kongress der DeVg e.V. in Bad Wiessee, 10.-12.10.1973, Heidelberg 1974, S. 11-21, hier S. 20.
7.
DIN 18025 Wohnungen für Schwerbehinderte, Planungsgrundlagen, Bl. 1: Wohnungen für Rollstuhlbenutzer (1972), Bl. 2: Wohnungen für Blinde und wesentlich Sehbehinderte (1974); DIN 18024 Bauliche Maßnahmen für Behinderte und alte Menschen im öffentlichen Bereich. Planungsgrundlagen, Bl. 1: Straßen, Plätze und Wege (1974), Bl. 2: Öffentlich zugängliche Gebäude (1976).