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23.4.2010 | Von:
Ann-Christina L. Knudsen

Demokratisierung der EU-Agrarpolitik

Landwirtschaft und Sozialpolitik

Die Reform der GAP soll bis 2013 abgeschlossen sein. Reformbestrebungen sind schon seit rund zwei Jahrzehnten im Gange. Die Europäische Kommission und zahlreiche EU-Mitgliedstaaten stehen auf dem Standpunkt, die GAP solle das Ziel eines "Grundeinkommens-Sicherheitsnetzes" für die EU-Bauern im Auge behalten.[4] Programme zur Einkommenssicherung fallen in der Regel in den Bereich der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten, und die GAP ist praktisch der einzige politische Bereich innerhalb der EU, in dem es auch um Einkommenstransfers an Einzelne geht. Um zu verstehen, warum die EU die Landwirtschaft in diesem Maße priorisiert, muss man einen Blick auf den politischen Grundgedanken werfen, der diesem Konzept zugrunde liegt, das schon auf die Geburtsstunde der GAP in den 1960er Jahren zurückgeht.[5]

Im Gründungsvertrag der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) aus dem Jahr 1957 heißt es, dass die Politik der Gemeinschaft der "besonderen Eigenart der Agrarpolitik" Rechnung tragen solle.[6] Die Landwirtschaft wurde als "spezieller" Sektor der Wirtschaft gesehen. Dafür gab es vielfältige Gründe, angefangen mit der Grundvoraussetzung, dass Nahrungsmittel überlebenswichtig sind und eine konstante und adäquate Versorgung mit Lebensmitteln notwendig ist, um soziale und politische Stabilität zu gewährleisten. Die Landwirtschaft ist jedoch abhängig von Naturgewalten wie wechselnden Wetter- und Bodenverhältnissen, welche die Lebensmittelversorgung unberechenbar machen. Auch weichen soziale und politische Strukturen innerhalb Europas stark voneinander ab, was zum Beispiel den Landbesitz und das Erbrecht oder auch das Ausmaß staatlicher Intervention betrifft. Zwei zerstörerische Weltkriege, in denen aus fruchtbarem Ackerland Schlachtfelder wurden und viele Menschen an Hunger und Unterernährung litten, führten Entscheidungsträgern in ganz Europa die strategische Funktion der Landwirtschaft deutlich vor Augen.

Seit Ende des 19. Jahrhunderts, als die Nationalstaaten ihre Verwaltungen ausbauten, suchen Politiker engere Beziehungen mit Vertretern der Landwirtschaft. Landwirtschaftliche Verbände begannen sich zu organisieren. Als Anfang der 1920er Jahre eine Agrarkrise ausbrach, wurden in vielen europäischen Staaten Einrichtungen zur Stützung wichtiger landwirtschaftlicher Märkte wie für Getreide, Fleisch oder Milchprodukte geschaffen, und der staatliche Protektionismus nahm zu. Politisches Ziel war es, die Lebensmittelpreise stabil zu halten und zugleich sicherzustellen, dass die Landwirte mit relativ gleich bleibenden Erlösen für ihre Erzeugnisse rechnen konnten. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden Bauernvertreter auf nationaler und lokaler Ebene in den Wiederaufbauprozess einbezogen, da sie über wichtige soziale Netzwerke und die nötige Infrastruktur verfügten, um selbst die entlegensten Ecken des Landes zu erreichen.

Doch während Einkommensniveau und Lebensstandard in Westeuropa stiegen, blieb vielen Beschäftigten der Landwirtschaft ein ähnlicher materieller Aufstieg verwehrt. In einer Zeit, da technologische Innovationen hinter den Wachstumskalkulationen der Industrie standen, wurde es für viele Bauern schwierig, Schritt zu halten. Die Tatsache, dass die Landwirtschaft sehr arbeitsintensiv ist, die Immobilität von Land, komplexe Besitzstrukturen und in vielen Gebieten ein niedriges Bildungsniveau unter den Landwirten - diese grundlegenden Faktoren bedingten eine schlechte Einkommenssituation auf dem landwirtschaftlichen Sektor. Einigen Bauern freilich ging es gut, vor allem jenen, die sich neue und zunehmend billiger werdende technische Errungenschaften wie Traktoren, Mähdrescher und Melkmaschinen zunutze machen konnten. Vielen anderen jedoch fehlten die Mittel, am Modernisierungsprozess teilzuhaben; sie lebten entweder weiterhin von sehr geringen Einkommen oder gaben den Beruf auf.

Bald begannen landwirtschaftliche Interessenverbände in vielen Ländern gegen die sich immer weiter öffnende Einkommensschere zu protestieren. Die Situation in der Landwirtschaft im Zusammenhang mit dem rapiden Wirtschaftswachstum vom Ende der 1940er bis in die 1960er Jahre stand im Widerspruch zu den Zielen einer solidarischen Politik, zu denen sich die Nationalstaaten in der Sozialpolitik bekannten. Die Kampagnen der Landwirtschaftsverbände waren insofern erfolgreich, als die Gesetzgeber in den späten 1940er Jahren damit begannen, Gesetze zu unterstützen, die zum Ziel hatten, die landwirtschaftlichen Einkommen denen anderer Sektoren anzugleichen.[7] Ende der 1950er Jahre zeichnete sich die Landwirtschaftspolitik in den meisten westeuropäischen Ländern durch eine Mischung von sozialer Umverteilung und einer weit reichenden Stützung der heimischen Märkte aus, die sie nach außen schützten. Die Landwirtschaftspolitik der Sozialstaaten war im Wesentlichen darauf ausgerichtet, Ungleichheiten zu berichtigen, die im Sturm komplexer historischer Entwicklungen entstanden oder eine Folge der naturgegebenen Bedingungen waren.

Der auf die Landwirtschaft angewandte sozialpolitische Gedanke stand im Wesentlichen auch hinter der GAP. Wie die Römischen Verträge stipulierten, bestand das Ziel der GAP darin, "einen gerechten Lebensstandard für die landwirtschaftliche Bevölkerung sicherzustellen, insbesondere durch eine Erhöhung der individuellen Einkommen der in der Landwirtschaft Beschäftigten".[8] Obwohl im Vertrag auch andere Ziele formuliert wurden - etwa ausgewogene landwirtschaftliche Märkte und vernünftige Verbraucherpreise -, wurde dieses einkommensbezogene Ziel bald zur vorrangigen politischen Zielsetzung. Im Zuge der turbulenten, aber doch einigermaßen stabilen politischen Entwicklung in der ersten Hälfte der 1960er Jahre versuchten die Entscheidungsträger nach bestem Wissen und Gewissen dieses Einkommensziel durchzusetzen. Das wollte man, so der allgemeine Konsens, mit der gemeinsamen Einigung der sechs wichtigsten nationalen Rohstoffmärkte auf Einfuhrzölle an der gemeinsamen Außengrenze sowie der politischen Festsetzung gemeinsamer Preise für die Erzeuger erreichen. Die GAP sollte solidarisch durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds (EAGFL) für die Landwirtschaft finanziert werden, ungeachtet der nationalen Bedürfnisse. Der sozialpolitische Grundsatz wurde nicht infrage gestellt.

Fußnoten

4.
Europäische Kommission, Diskussionspapier, Dezember 2009, online: www.europa.eu (4.3.2010).
5.
Vgl. Ann-Christina Knudsen, Farmers on Welfare. The Making of Europe's Common Agricultural Policy, Ithaca 2009.
6.
EWG Vertrag, März 1957, Art. 39.2.
7.
Vgl. OECD, Low Incomes in Agriculture: Problems and Policies, Paris 1964.
8.
EWG Vertrag, März 1957, Art. 39.b.