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23.4.2010 | Von:
Niklas Schrader

Offene Koordinierung in der EU-Rentenpolitik

Umsetzung der Ziele in der EU

Bei den meisten der von der EU beschlossenen Leitlinien der Rentenpolitik handelt es sich um allgemeine Vorgaben, aus denen zunächst keine Handlungsanweisungen abzuleiten sind, etwa die Sicherung eines "angemessenen Lebensstandards" für Ältere, die Förderung der Solidarität zwischen den Generationen oder die Gleichbehandlung der Geschlechter.[10] Zwei Ziele enthalten allerdings einen weitaus eindeutigeren politischen Auftrag an die Regierungen der Mitgliedstaaten. Dies ist zum einen die Verlängerung des Erwerbslebens und die Schaffung "wirksame[r] Anreize für die Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitskräfte". Zum anderen wird das Ziel formuliert, dafür zu sorgen, dass "private und staatliche kapitalgedeckte Rentensysteme Rentenleistungen mit der erforderlichen Effizienz, Kostengünstigkeit, Nachhaltigkeit und Sicherheit bieten". Dies impliziert eine Abkehr von der Vorstellung, dass allein das staatliche (umlagefinanzierte) Rentensystem für die Alterssicherung sorgen soll.

In den rentenpolitischen Leitlinien der EU ist somit eine abgeschwächte Form des von der Weltbank propagierten Mehrsäulenmodells zu sehen, das eine Verteilung der finanziellen Absicherung im Alter auf staatliche, betriebliche und private Systeme vorsieht, wobei der staatlichen Säule lediglich die Aufgabe der Armutsvermeidung zugeschrieben wird.[11] Die Leitlinien behalten das Prinzip der Verteilung auf mehrere Säulen bei, wenngleich deren Gewichtung offengelassen wird. Diese beiden Ziele, die Verlängerung des Erwerbslebens und die Entwicklung zum Mehrsäulensystem, greifen am stärksten in die institutionellen und ideologischen Grundlagen der nationalen Rentensysteme ein. Die Untersuchung der Umsetzung wird sich deshalb auf diese Ziele konzentrieren.

Hierfür wurde ein Datensatz herangezogen und modifiziert, der an der Humboldt-Universität zu Berlin entstanden ist und der die Rentenpolitik in der EU-15, also den "alten" Mitgliedstaaten, zwischen 1980 und 2004 zusammenfasst.[12] Er berücksichtigt 92 Reformen, 21 davon im Zeitraum von 2001 bis 2004, also nach Einführung der OMK. Ob eine Reform im Einklang mit den EU-Zielen steht, wurde anhand eines Punktevergabesystems bewertet. Für das Ziel "Verlängerung des Erwerbslebens" ist dies etwa bei der Schaffung eines Anreizes für eine Verzögerung des Ruhestands der Fall. Beim Ziel "Förderung privater und staatlicher kapitalgedeckter Systeme" führten die Schaffung von finanziellen Anreizen für die private Alterssicherung oder die Stärkung der Kapitaldeckung im staatlichen Rentensystem zu einer höheren Punktzahl. Aus einer Zusammenführung der einzelnen Werte für alle Staaten wurde ein jährlicher "Reformaktivitätsindex" gebildet, anhand dessen man die Intensität ablesen kann, mit der in der EU-15 Reformen im Sinne der OMK-Ziele getätigt wurden (Vgl. Abbildung in der PDF-Version. [13]

Zunächst ist festzustellen, dass sich der Index überwiegend im positiven Bereich bewegt, was bedeutet, dass die Rentenpolitik in den untersuchten Ländern vornehmlich im Sinne der gemeinsamen Ziele verläuft. In den frühen 1980er Jahren gab es insgesamt wenige Reformen. Teilweise überwogen sogar Reformen, die den heutigen EU-Zielen entgegengesetzt sind. Zum Ende der 1980er und Anfang bis Mitte der 1990er Jahre ist eine gesteigerte Reformaktivität festzustellen. Diese erste "Hochphase" zeigt, dass die rentenpolitischen Ziele der EU keinesfalls neuartig sind. Als Beispiele hierfür lassen sich die schwedische Rentenreform von 1994 oder die "Amato-Reform" von 1992 in Italien heranziehen. In Schweden wurde mit der Schaffung eines Rentenfonds, in den ein Teil der Beiträge zur Rentenversicherung eingezahlt wird, ein teilweiser Einstieg in das Kapitaldeckungsverfahren im staatlichen Rentensystem vorgenommen. In Italien wurde das gesetzliche Rentenalter erhöht sowie eine indirekte Subvention für nicht-staatliche Rentensysteme eingeführt.

Nach Einführung der OMK ist ebenfalls eine höhere Reformaktivität zu beobachten. Hierzu hat auch Deutschland beigetragen, etwa durch die "Riester-Reform" von 2001, mit der eine private, steuersubventionierte Rentensäule eingeführt wurde, oder die "Rürup-Reform" von 2004, mit der der Zugang zur Frühverrentung für Arbeitslose und Teilzeitbeschäftigte erschwert wurde. Weitere Beispiele sind Finnland, wo 2003 ein flexibles Renteneintrittsalter eingeführt wurde, verbunden mit einer Berechnungsformel, die längeres Arbeiten mit deutlich höheren Leistungen belohnt, und Großbritannien, das 2004 ebenfalls ein Anreizsystem für längeres Arbeiten einführte sowie die Sicherheit und Übertragbarkeit von betrieblichen Rentensystemen verbesserte. Schweden und Dänemark, die oft als "Vorbilder" erfolgreicher Wohlfahrtsstaatsreformen angesehen werden, weisen unter der OMK keine entsprechende Reform auf. Diese Länder haben schon in früheren Zeiten umfassende Umstrukturierungen des Rentensystems vorgenommen. Die Verteilung der Alterssicherung auf mehrere Säulen ebenso wie die Verlängerung des Erwerbslebens ist dort bereits weiter fortgeschritten als anderswo. Neben der erwähnten Reform in Schweden entwickelte Dänemark in den 1990er Jahren ein quasi-obligatorisches betriebliches Rentensystem; auch hier ist ein Teil der staatlichen Rente kapitalfinanziert.

Der Überblick zeigt, dass die Mitgliedsländer unter der OMK Schritte unternehmen, um die gemeinsamen Ziele umzusetzen. Eine Annäherung der Politikziele und eine Tendenz zu entsprechenden Reformen ist allerdings bereits in den 1990er Jahren zu verzeichnen. Über die Effektivität der OMK bzw. ihre Rolle im nationalen politischen Entscheidungsprozess kann auf dieser Basis noch keine Aussage getroffen werden. Dies soll am Fallbeispiel der deutschen Rentenpolitik beleuchtet werden, und zwar unter Heranziehung der oben beschriebenen Schlüsselvariablen: die strategische Ausnutzung, die öffentliche Wahrnehmung und Debatte sowie die Partizipation.

Fußnoten

10.
Vgl. Rat der Europäischen Union, Gemeinsamer Bericht über Zielsetzungen und Arbeitsmethoden im Bereich der Renten, Brüssel 2001, S. 6f.
11.
Vgl. World Bank, Averting the Old Age Crisis, Oxford 1994.
12.
Hauptgrundlage des Datensatzes ist das Sammelwerk von Ellen M. Immergut u.a. (eds.), The Handbook of West European Pension Politics, Oxford 2007.
13.
Für eine genaue Beschreibung der Vorgehensweise siehe Anm. 1, S. 32-36.