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23.4.2010 | Von:
Niklas Schrader

Offene Koordinierung in der EU-Rentenpolitik

Umsetzung der OMK in Deutschland

Wer nimmt Bezug? Die strategische Ausnutzung der OMK.
Wichtige rentenpolitische Reformschritte in Deutschland unter der OMK waren das Altersvermögensgesetz und das Altersvermögensergänzungsgesetz ("Riester-Reform"), das Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetz ("Rürup-Reform"), das Alterseinkünftegesetz sowie die Anhebung der Regelaltersgrenze in der gesetzlichen Rentenversicherung.

Die "Riester-Reform" war von Anfang an ein Projekt zur Annäherung an das Mehrsäulenmodell. Eingeführt wurde eine private, kapitalfundierte Zusatzrente auf freiwilliger Basis, verbunden mit Kürzungen bei der gesetzlichen Rente und Maßnahmen wie der Einführung eines Anspruchs auf Entgeltumwandlung für Arbeitnehmer. Mit der "Rürup-Reform" von 2004 wurde der "Nachhaltigkeitsfaktor" in die Rentenanpassungsformel aufgenommen. Dieses Instrument führt zu Kürzungen bei der Rentenanpassung, wenn in der Rentenversicherung die Anzahl von Rentnern im Verhältnis zu Erwerbstätigen wächst. Gleichzeitig wurde das Mindestalter für den Renteneintritt bei Arbeitslosen oder nach Altersteilzeit von 60 auf 63 Jahre angehoben und somit der Weg in den frühzeitigen Ruhestand erschwert. Mit dem zeitgleich verabschiedeten Alterseinkünftegesetz wurden ein Wechsel des Besteuerungssystems auf die nachgelagerte Besteuerung von Renteneinkünften vollzogen sowie weitere Verbesserungen bei der staatlichen Förderung der "Riester-Rente" vorgenommen. Schließlich ist als jüngste, weitreichende Reform im deutschen Rentensystem die schrittweise Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters von 65 auf 67 Jahre zu nennen, die 2007 festgeschrieben wurde.

Die deutschen Reformmaßnahmen werden in den Gemeinsamen Berichten von Rat und Kommission im Hinblick auf die EU-Ziele positiv bewertet, auch wenn weiterhin finanzielle Risiken gesehen werden.[14] Für die Bundesregierung könnten deshalb sowohl die EU-Ziele als auch die Gemeinsamen Berichte eine Legitimationsgrundlage für die eingeschlagene Richtung der Rentenpolitik darstellen. Für eine strategische Rolle der OMK gibt es jedoch nur wenige Anzeichen. Allenfalls vereinzelte öffentliche Äußerungen weisen darauf hin: So betonte etwa Bundeskanzler Gerhard Schröder Ende 2002, dass die EU-Kommission die Riester-Reform gelobt habe und deshalb dieser Weg weiter verfolgt werden solle. In ähnlicher Weise nahm er 2003 in einer Regierungserklärung zum Reformprogramm "Agenda 2010", welches auch die Rentenpolitik einschließt, Bezug auf das europäische Sozialmodell und die damit verbundenen, mit den EU-Partnern abgestimmten strukturellen Reformen.[15] Als Handlungsimperativ werden die Ziele der OMK dabei allerdings nicht genannt, nur der Stabilitäts- und Wachstumspakt mit seinen fiskalpolitischen Vorgaben findet Erwähnung.

Die Strategie der blame avoidance ist hier durchaus erkennbar, der von der EU ausgehende Handlungsimpuls bleibt jedoch diffus. Zudem scheint das Interesse der Politiker an der koordinierten Rentenpolitik der EU weiter gesunken zu sein: In den Presse- und Regierungserklärungen der Bundesregierung zu den weiteren Rentenreformen sucht man vergebens nach einer Bezugnahme auf die EU-Ziele bzw. auf den Koordinierungsprozess.[16] Auch in der parlamentarischen Arena fehlt bei der rentenpolitischen Debatte der Bezug zur OMK. In den Gesetzentwürfen zu den genannten Reformen und den dazugehörigen Begründungen[17] sowie in den entsprechenden Protokollen der parlamentarischen Beratungen[18] werden die EU-Ziele oder die Stellungnahmen von Rat und Kommission nicht ein einziges Mal erwähnt.

Wer nimmt Notiz? Öffentliche Wahrnehmung und Debatte der OMK.
Da es keine repräsentativen Erhebungen zum Bekanntheitsgrad der rentenpolitischen OMK gibt, kann die Intensität der Berichterstattung in deutschen Leitmedien als Indikator für die öffentliche Aufmerksamkeit und den Diskurs Aufschluss geben. Hierzu wurde eine Stichwortsuche in den beiden auflagenstärksten überregionalen Qualitätszeitungen, der "Frankfurter Allgemeinen Zeitung" (FAZ) und der "Süddeutschen Zeitung" (SZ), vorgenommen.[19] Zunächst ist festzustellen, dass die OMK in der Rentenpolitik nur in geringem Ausmaß ihren Weg in die Presseberichterstattung gefunden hat: In beiden Zeitungen wurden über neun Jahre verteilt 29 Artikel gefunden. Zum Vergleich: Sucht man nach den Stichworten "EU" und "Stabilitäts- und Wachstumspakt", sind für denselben Zeitraum allein im Archiv der FAZ 368 Artikel zu finden.

Auch die zeitliche Entwicklung der Berichterstattung gibt wenig Anlass zur Zuversicht. Hier lässt sich eine leichte Steigerung bis zur Mitte des Jahrzehnts feststellen. Danach scheint das Interesse der Medien wieder zurückgegangen zu sein. Im Jahr 2009 ist kein einziger Artikel mehr zu finden. Die Annahme, dass die OMK langfristig zu einer Anregung der europäisierten sozialpolitischen Debatte in den Mitgliedstaaten führt, lässt sich nicht halten. Die Entstehung öffentlichen Reformdrucks auf die nationalen Regierungen durch die OMK bleibt somit ebenfalls unwahrscheinlich.

Neben den Massenmedien sind die nationalen Parlamente "Arenen" des öffentlichen Diskurses. Doch auch dort ist die Debatte über die OMK quasi nicht vorhanden. Über die nationalen Strategieberichte der Bundesregierung findet im Bundestag keine Aussprache statt. Die Berichte werden als sogenannte Unterrichtungsdokumente an die Mitglieder von Bundestag und Bundesrat weitergeleitet. Die Stellungnahmen des Bundesrats dazu werden auf Empfehlung des Europaausschusses in der Regel ohne weitere Beratung beschlossen. Die Gemeinsamen Berichte von Rat und Kommission werden nicht direkt an Bundestag oder Bundesrat weitergeleitet oder gar in Plenum oder Ausschüssen debattiert.

Wer nimmt teil? Partizipation in der OMK.
Partizipation im institutionellen Rahmen der OMK ist auf mitgliedstaatlicher Ebene in erster Linie bei der Erstellung der nationalen Strategieberichte möglich. In Deutschland werden diese von der Europaabteilung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales ausgearbeitet, bevor sie auf den Kabinettstisch gelangen. Nach eigener Auskunft werden dabei die Bundesländer, die Sozialpartner, die Träger der Rentenversicherung, der betrieblichen Altersvorsorge sowie die Verbände im Bereich des Banken- und Versicherungswesens eingebunden. Die tatsächlichen Einflussmöglichkeiten sind allerdings gering.

Wie bereits deutlich wurde, sind Bundestag und Bundesrat kaum in den Prozess der OMK involviert. Dies gilt auch für die Erstellung der Strategieberichte. Beide Parlamentskammern können zu den Berichten Stellung nehmen, ohne über deren Inhalt mitentscheiden zu können. In einer Stellungnahme des Bundesrates wird kritisiert, dass die Länder nicht ausreichend beteiligt seien und über den Inhalt bis zuletzt im Unklaren gelassen würden. Zudem fänden sich die unterschiedlichen Positionen der Länder nicht in den Strategieberichten wieder.[20]

Eine Untersuchung, in der die Ausarbeitung der deutschen Strategieberichte im Bereich der sozialen Eingliederung als Beispiel für den partizipativen Charakter der OMK auf nationaler Ebene analysiert wird, kommt zu dem Schluss, dass dieser Prozess weitgehend von der Ministerialbürokratie dominiert und kontrolliert wird. Subnationale Akteure sowie Nichtregierungsorganisationen wie etwa die Sozialpartner werden nur sporadisch einbezogen. Mit fortschreitender Zeit macht sich Desillusionierung unter den zivilgesellschaftlichen Akteuren bezüglich der Beteiligung an der Strategiedebatte im Rahmen der OMK breit. Dies ist für die rentenpolitische OMK insofern von Belang, als dass die Felder der sozialen Eingliederung und der Rentenpolitik von 2005 an "zusammengelegt" wurden, die Strategieberichte also beide Politikbereiche enthalten.[21]

Fußnoten

14.
Die Berichte online: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=757&langId=de (20.2.2010).
15.
Vgl. Deutschland bewegt sich - Mehr Dynamik für Wachstum und Beschäftigung. Regierungserklärung von Bundeskanzler Gerhard Schröder am 3.7.2003, online: http://archiv.bundesregierung.de/
bpaexport/regierungserklaerung/
84/497984/multi.htm (20.2.2010).
16.
Dies ergab eine Stichwortsuche in der Online-Datenbank der Bundesregierung (REGIERUNGonline), www.bundesregierung.de (20.2.2010).
17.
Vgl. BT-Drs. 15/2150, 15/2159, 16/4372.
18.
Vgl. PlPr 15/83, 16/86.
19.
Gesucht wurde mithilfe von Boole'schen Verknüpfungen nach der Stichwortkombination "EU" UND "Koordin*" UND ("Rente*" ODER "Alterssicherung*").
20.
Vgl. BRats-Drs. 501/02.
21.
Vgl. Dawid Friedrich, Policy Process, Governance and Democracy in the EU: The Case of the Open Method of Coordination on Social Inclusion in Germany, in: Policy & Politics, 34 (2006) 2, S. 367-383.