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Arktischer Raum Editorial Nordpoldämmerung - Essay Ressourcenkonflikte, Recht und Regieren in der Arktis Die Kartierung der Arktis: Bodenschätze, Großmachtpolitik und multilaterale Governance Die Arktis im Klimawandel Die traditionellen Arktis-Bewohner und der Klimawandel "North to the Future" - die Arktis und die Medien

Ressourcenkonflikte, Recht und Regieren in der Arktis

Christoph Humrich

/ 19 Minuten zu lesen

Das Abschmelzen des arktischen Eises macht die Erschließung von Ressourcen im Nordpolarmeer technisch möglich und wirtschaftlich interessant. Reichen die vorhandenen Instrumente aus, um Nutzungskonflikte, -risiken und -folgen zu regulieren?

Einleitung

In der Arktis vollzieht sich der Klimawandel so rasant wie nirgendwo sonst auf der Welt. Seine Auswirkungen werden dort in den vergangenen Jahren immer deutlicher spürbar. Das Abschmelzen der arktischen Eiskappe macht die Erschließung von Ressourcen im Nordpolarmeer technisch möglich und wirtschaftlich interessant. Es eröffnet neue Schifffahrtswege in der Nordwest- und Nordostpassage und erweitert die Fischgründe nach Norden. Die zu erwartenden Nutzungskonflikte, -risiken und -folgen erfordern entsprechende Regulierung. Daher werden Form und Funktionalität des internationalen Regierens in der Arktis und der zugrunde liegenden rechtlichen Institutionen bzw. der ihm zur Verfügung stehenden rechtlichen Instrumente gegenwärtig intensiv diskutiert.

Im Mittelpunkt stehen dabei häufig entweder der Arktische Rat, verschiedene multilaterale Konventionen oder das Seerechtsübereinkommen (SRÜ) der Vereinten Nationen (UN). Diese drei Instrumente unterscheiden sich in ihrer Reichweite, ihrem Verbindlichkeitscharakter, den ihnen zugrunde liegenden Prinzipien und der Art des Regierens, das sie jeweils begünstigen. Jedes hat entsprechende Vor- und Nachteile. Daher kommt es weniger darauf an, das eine auf Kosten des anderen zu bevorzugen, sondern sie komplementär für ein möglichst effektives und Wohlfahrt steigerndes Regieren in der Arktis zu verknüpfen. Dabei gilt es nicht nur, die fragile arktische Umwelt sowie die Lebensgrundlagen und Traditionen ihrer Bewohnerinnen und Bewohner, vor allem der arktischen indigenen Völker, zu schützen, sondern auch dafür zu sorgen, dass zuallererst diese von der Nutzung ihres Lebensraumes und der arktischen Ressourcen profitieren. Die Aufmerksamkeit, die der Arktis zuteil wird, ist aber vor allem auf die verbreitete Befürchtung zurückzuführen, dass die Konflikte in der Region eskalieren könnten. Es stellt sich also zunächst erst einmal die Frage, ob die für Recht und Regieren notwendige Kooperation unter den arktischen Nachbarn die Oberhand behalten kann oder ob die Arktis erneut Schauplatz eines Kalten Krieges oder gar einer "heißen" militärischen Auseinandersetzung wird.

Konfrontation oder Kooperation?

Die Konfliktprognosen für die Arktis beziehen sich vor allem auf zwei sich gegenseitig beeinflussende Entwicklungen. Die erste ist der durch den Klimawandel bedingte Rückgang des Meereises als natürliche Sicherheitsbarriere für die nördlichen Küsten der Arktis-Staaten. Durch das Abschmelzen des Eises wird auch die zweite Entwicklung relevant. In der Arktis werden größere Lagerstätten für Öl und Gas vermutet, die bei milderen klimatischen Bedingungen erschließbar würden. Ein Großteil der vermuteten Ressourcen liegt im Festlandsockel am Rande des Arktischen Ozeans. Auf Teile des Sockels erheben die fünf arktischen Küstenanrainer Russland, USA, Kanada, Dänemark/Grönland und Norwegen - die Arctic Five - überlappende Ansprüche. Das sorgsam inszenierte Absetzen der russischen Nationalflagge auf dem Meeresboden am geografischen Nordpol am 2. August 2007 und die empörten Reaktionen vor allem der Kanadier auf diese Aktion erregten die Aufmerksamkeit von Wissenschaft und Medien. In schneller Folge erschienen Publikationen, die einen "Wettlauf um den Erwerb von Besitzrechten in der Polarregion" suggerierten.

Aber auch ohne Rücksicht auf einen eventuellen Konflikt um Ressourcen verändert sich die Sicherheitslage in der Arktis durch den Rückgang des Eises. Die Zugänglichkeit des Nordpolarmeeres für die Schifffahrt erzeugt nach Meinung von Militärs und Sicherheitsexperten in den jeweiligen arktischen Staaten neue Herausforderungen für Verteidigung und Küstenwache. Es folgten daher Überlegungen und Ankündigungen zum Ausbau von militärischen Kapazitäten, entsprechende programmatische Aktivitäten in Russland und der NATO sowie groß angelegte Manöver in der Arktis. Die Wiederaufnahme von Gewohnheiten aus dem Kalten Krieg, wie russischer Marine- und Bomberpatrouillen in der Arktis, untermauerten Schreckensszenarien eines sich verschärfenden Sicherheitsdilemmas in der Arktis.

Allerdings lassen sich mindestens eben so viele Anzeichen für fortgesetzte Kooperation in der Arktis finden. Ihre Gebietsansprüche haben die Staaten bisher nach allen formellen Regeln im Rechtsrahmen des SRÜ gestellt. In der sogenannten Ilulissat-Erklärung von 2008 haben sich die Arctic Five zudem auf das Recht als Grundlage zur Lösung ihrer Konflikte festgelegt. Insbesondere Russland hat sowohl bilateral in Bezug auf die konkurrierenden Ansprüche anderer arktischer Staaten als auch multilateral eine aktive Rolle übernommen. Mit Norwegen wurde ein jahrzehntelanger Konflikt um den Verlauf der Seegrenzen friedlich beigelegt, mit Kanada und Dänemark/Grönland bemüht man sich um einvernehmliche Regelungen oder gar gemeinsame Anträge bei der für den Festlandsockel zuständigen Kommission der UN. Zudem sollen die internationalen Konferenzen zur Erörterung arktischer Fragen eine Verstetigung erfahren.

Für sich genommen besagen weder die Evidenzen für die Konflikt- noch für die Kooperationsprognose viel; auf ihre Bewertung und relative Gewichtung kommt es an. Dafür spielen die vermuteten Handlungsmotivationen und -restriktionen eine entscheidende Rolle. Die Erwartung eines eskalierenden Konflikts fußt auf der Vermutung, den Staaten gehe es nur um ihre Interessen im Sinne der Maximierung des eigenen Anteils an den arktischen Ressourcen. Entsprechend orientiere sich ihr Verhalten vor allem am Zugewinn von Macht. Zudem fehle es den Vereinbarungen in der Arktis an rechtlicher Verbindlichkeit und Durchsetzungsmöglichkeiten, weshalb die Bekenntnisse der arktischen Anrainerstaaten, sich an geltendes Recht zu halten, nicht viel wert seien, wenn es hart auf hart komme.

Wer aber den Einfluss von Interessen und Machtstreben betont, der sollte auch fragen, ob Interessenerwägungen den Akteuren nicht auch gute Gründe dafür bieten könnten, einen Konflikt zu vermeiden, bzw. ob bestimmte Machtkonstellationen ihnen entsprechende Handlungsrestriktionen auferlegen. Was letztere angeht, lässt sich feststellen, dass erstens die konventionellen militärischen Möglichkeiten Russlands kaum mit denen während des Kalten Krieges zu vergleichen sind, aber zweitens das atomare Abschreckungsgleichgewicht mit den USA nach wie vor besteht. Keine Seite kann daher irgendeinen Anreiz haben, eine militärische Eskalation zu riskieren. Selbst wenn sich ein Konflikt zuspitzen sollte, gibt es heute eine Vielzahl verschiedener Kooperationsforen, die allein auf die diplomatische Konfliktbewältigung zwischen den ehemaligen Blöcken ausgerichtet sind.

Hinsichtlich der Interessen zeigt sich, dass überhaupt nur ein Bruchteil der in der Arktis vermuteten Ressourcen in Gebieten liegt, in denen die Souveränitätsfrage noch nicht eindeutig geklärt ist. Angesichts der technischen Schwierigkeiten, der ökonomischen Unwägbarkeiten und der ökologischen Risiken ihrer Erschließung kann es außerdem nur im Interesse der Anrainerstaaten sein, miteinander zu kooperieren. Durch einen verschärften Konflikt wäre wenig zu gewinnen, aber viel zu verlieren. Eine nüchterne Kosten-Nutzen-Kalkulation verspricht den arktischen Staaten also den größten Gewinn.

Das Seerechtsübereinkommen

In der Ilulissat-Erklärung haben die Arctic Five das SRÜ zwar nicht explizit erwähnt, aber es ist klar, dass sie es als verbindlichen Rechtsrahmen für die Regulierung ihrer Ansprüche und Interessen im Arktischen Ozean ansehen. Obwohl die USA das SRÜ als einziger der acht Arktis-Staaten (die Arctic Eight: neben den Arctic Five noch Finnland, Island und Schweden) noch nicht ratifiziert haben, haben sie es unterzeichnet und erkennen die meisten Teile davon als Völkergewohnheitsrecht an. Die Konvention regelt vor allem die territorialen Anspruchs- und Regelungsbefugnisse sowie die Nutzungsrechte der Staaten an den Weltmeeren und gilt daher als eine "Verfassung für die Meere".

Die Nutzungsrechte und Regelungsbefugnisse werden im SRÜ vor allem durch eine Zoneneinteilung der Küsten und Meere festgelegt. Die Bestimmung der Zonengrenzen ist komplex und kann je nach geografischen Gegebenheiten und zahlreichen Ausnahmen - sowie einigen Auslegungsfreiheiten - variieren. Wichtig ist die sogenannte Basislinie, die normalerweise mit der Niedrigwasserlinie zusammenfällt, aber zum Beispiel Buchten und Flussmündungen einschließen darf. Die auf der Landseite der Basislinie gelegenen Meeresbereiche sind interne Gewässer. Seeseitig wird ab der Basislinie die Zwölf-Meilen-Zone gemessen, die sogenannten territorialen Gewässer, in denen die Küstenstaaten souverän ihre Hoheitsrechte durchsetzen dürfen und in denen alle anderen Staaten nur das Recht der friedlichen Durchfahrt haben.

Ebenfalls von der Basislinie wird die 200-Meilen-Zone abgesteckt, die sogenannte Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ). Hier hat der Küstenstaat das exklusive Recht, die Ressourcen des Meeresbodens und des Wasserkörpers zu nutzen. Das Recht zur Nutzung des Meeresbodens allein kann darüber hinaus ausgedehnt werden, wenn der Küstenstaat belegen kann, dass sich sein unter Wasser gelegener Festlandsockel noch jenseits der 200 Meilen fortsetzt. Die Grenze dieser Zone wird durch kompliziert zu ermittelnde Punkte des Übergangs von Festlandsockel in Tiefseeplateau festgelegt und kann maximal bis zu 350 Meilen von der Basislinie oder 100 Meilen jenseits der 2500-Meter-Tiefenlinie liegen. Jenseits der Festlandsockelzone beginnt die Tiefsee. Das SRÜ erklärt diese zum gemeinsamen Erbe der Menschheit. Auch dort ist der Abbau von Bodenschätzen erlaubt, aber er wird durch die eigens eingerichtete Meeresbodenbehörde kontrolliert und organisiert. Sie vergibt Nutzungslizenzen und soll entsprechende Gebühren und Abgaben auf Gewinne einziehen.

Für die Festlegung der Festlandsockelgrenzen ist die Festlandsockelkommission der UN zuständig: ein Gremium von Wissenschaftlern, das nach Vorlage von bathymetrischen und meeresgeologischen Daten durch den beantragenden Küstenstaat die entsprechenden Punkte bestimmt. Wo es überlappende Ansprüche gibt, entscheidet die Kommission allerdings nicht über den Verlauf der Seegrenze. Das müssen die Staaten unter sich ausmachen. Vor einer Empfehlung verlangt die Kommission in der Regel eine entsprechende Einigung der betroffenen Staaten. Die Ansprüche auf eine Erweiterung des Festlandsockels müssen die Staaten spätestens zehn Jahre nach der Ratifikation der SRÜ geltend machen. Die hektische Betriebsamkeit in der Arktis hat daher wenig mit einem Wettlauf zu tun: "Its simply that the deadline for filing claims (...) is approaching. A claim is essential because without it any benefits, however unlikely, will be lost forever."

Mit der Hervorhebung des SRÜ als Rechtsgrundlage und den wiederholten Treffen unter sich haben die Arctic Five deutlich signalisiert, dass sie die entsprechenden Angelegenheiten alleine regeln wollen. Damit bleiben Drittstaaten bei der Erschließung der Ressourcen der Arktis außen vor - zumindest solange es die Arctic Five nicht anders wollen. Dass ihr exklusiver Kreis sich damit als informelles, neues Forum neben dem Arktischen Rat etabliert hat, wurde von den anderen Mitgliedern bzw. ständigen Teilnehmern des Rats - Schweden, Finnland, Island und die Vertreter der arktischen indigenen Völker - mit viel Verdruss aufgenommen. Aber auch einige nicht-arktische Staaten würden wohl lieber eine Regelungsform sehen, die dem Prinzip des gemeinsamen Erbes der Menschheit und damit einer kollektiven Verwaltung und Regulierung der Arktis mehr Raum gäbe.

Es gibt weitere Gründe, die aus Sicht anderer Akteure in der Arktis dafür sprechen, eine Regelung durch eine oder mehrere arktisspezifische multilaterale Konventionen ins Auge zu fassen. So stellt das SRÜ vor allem einen breiten Rechtsrahmen bereit, der zwar die Grenzen der Nutzungs- und Regelungsbefugnisse zum Teil sehr detailliert beschreibt, aber bei substantiellen Managementfragen der gemeinsamen Nutzung oder der Regelung der dabei entstehenden Nutzungskonflikte oft recht allgemein bleibt. Das Übereinkommen legt seinen Vertragsparteien sogar nahe, weitere Details in entsprechenden multilateralen Übereinkommen und Konventionen zu regeln.

Einige der im SRÜ verankerten Prinzipien lassen zudem konkurrierende Auslegungen zu. In der Arktis betrifft dies vor allem die Frage nach dem Status der Nordwestpassage (in geringerem Maße auch der Nordostpassage) und dem sogenannten Eis- oder Kanadaparagrafen 234 des SRÜ, der es Küstenstaaten in Seegebieten mit Eisgang erlaubt, hoheitsstaatliche Regelungen vor allem im Hinblick auf den Schutz der Umwelt auch jenseits der territorialen Gewässer anzuordnen und durchzusetzen. Kanada und Russland legen diesen Paragrafen sehr weit aus. Kanada vertritt zudem den Standpunkt, dass es sich bei den Gewässern zwischen den Inseln seines Archipels um interne Gewässer handelt, was zur vollständigen Kontrolle jeglicher Schifffahrt dort berechtigen würde. Dagegen steht das Verständnis unter anderem der USA und der Europäischen Union (EU), dass es sich um internationale Schifffahrtsstraßen handelt, in denen Passierrechte bestehen, die sogar geringeren Restriktionen unterliegen als das Recht der friedlichen Durchfahrt durch territoriale Gewässer.

Multilaterale Konventionen

Vor allem mit der Arktis befasste Völkerrechtler, einige nicht-arktische Staaten, sowie das Arktisprogramm des World Wide Fund for Nature (WWF) sehen die ungelösten Probleme des SRÜ, den darüber hinausgehenden Regelungsbedarf und die Notwendigkeit einer Bündelung verstreut bestehender Regulierungsversuche in der Arktis als Argumente, welche die Forderung nach regional- bzw. funktionalspezifischen, völkerrechtlich verbindlichen Abkommen für die Arktis unterstützen. Spezifische multilaterale Konventionen bieten die Möglichkeit, Interessenkonflikte zielgenau und gegebenenfalls auch mit einer jeweils abgestimmten Teilnehmergruppe anzugehen.

In der Arktis gilt bereits eine Vielzahl von Konventionen mit je spezifischem Inhalt. Um Regulierungslücken zu identifizieren, werden sogenannte gap-Analysen vorgenommen: Gelungene Beispiele für regional- oder funktionalspezifische Konventionen werden vor dem Hintergrund der Arktis auf Anwendbarkeit überprüft, oder es wird gleich ein fertiger Vertragsentwurf vorgelegt. Eine Analyse der Lücken (gaps) in den Rechtsgrundlagen und Instrumenten für das arktische Regieren führt in der Regel zu zwei Erfordernissen: Schifffahrtsregularien und Regulierung der Öl- und Gasförderung. Sowohl auf dem einen als auch auf dem anderen Feld ergeben sich bestimmte Nutzungsrisiken und -folgen. Um unter anderem zu erwartende grenzüberschreitende Schäden und Haftungsverpflichtungen bei Unfällen entsprechend abzusichern, besteht ein starkes Interesse daran, die vorhandenen oder noch zu treffenden Regelungen durch Ratifikationen auch auf der nationalen Ebene rechtlich überprüfbar zu machen. Hinzu kommt, dass im Falle von internationaler Kooperation für Such- und Rettungseinsätze (SAR) Kompetenzen und Handlungspflichten klar sowie Kostenverteilung und zuverlässige Materialbereitstellung verbindlich geregelt werden müssen. Innerhalb der internationalen Schifffahrtsorganisation (IMO) wird schon über die Rechtsverbindlichkeit bestehender, aber bisher unverbindlicher Standards verhandelt, und auch ein SAR-Vertrag ist über die entsprechende Arbeitsgruppe im Arktischen Rat offenbar kurz vor der Unterzeichnungsreife.

Gegen den Ansatz, spezifische und akute Regulierungsprobleme mit einzelnen Konventionen zu bearbeiten, wird vor allem die Kritik vorgebracht, dass dies ineffizient erscheint. Da jeder Prozess von Neuem beginnt, kann es zu Verzögerungen, einer Fragmentierung der Regelung und je nach Gusto der Beteiligten anderen Prinzipien kommen. Durch "Regimekollisionen", aber auch durch Überlappungen und Redundanzen könnten Reibungsverluste entstehen, die das Regieren in der Arktis erschweren. Daraus folgt der Ruf nach einer einzelnen umfassenden Konvention. Vorschläge für ein solches, nach dem Antarktisvertrag von 1959 modelliertes Regelwerk werden vor allem mit drei Argumenten begründet. Das erste ist der offenbare Erfolg des Antarktisvertrags. Er stellte konkurrierende Gebietsansprüche still, entmilitarisierte den Kontinent, machte ihn zu einer atomwaffenfreien Zone und führte schließlich im Madrid-Protokoll von 1991 auch zum umfangreichen Schutz der antarktischen Umwelt für das nächste halbe Jahrhundert. Hinzu kommen zwei vermeintliche Parallelen. Die eine scheint der banale Umstand zu sein, dass es um den anderen Pol geht, an dem auf den ersten Blick zumindest ähnliche klimatische Verhältnisse herrschen und bei dem es sich um ein ähnlich abgelegenes und wenig bewohntes Gebiet handelt. Die andere Parallele verweist auf das SRÜ und sein Prinzip des gemeinsamen Erbes der Menschheit, das einige Interpreten auch in den Antarktisverträgen erkennen.

Aber der Vergleich steht auf dünnem Eis. Bei der Arktis handelt es sich eben nicht um ein Gebiet, das noch keinem Staat gehört. Sie ist außerdem ein Meer, das von Land umgeben ist, nicht umgekehrt. Etwa vier Millionen Menschen leben in den arktischen Gebieten. Für den Arktischen Ozean bestehen, anders als für die Antarktis zum Zeitpunkt der Verhandlungen des Antarktisvertrags, eindeutige rechtliche Regelungen. Zudem wird übersehen, dass der Begriff des gemeinsamen Erbes der Menschheit in der Antarktis nur abgeleitet ist und nicht die manifeste rechtliche Bedeutung hat wie im SRÜ. Ein entsprechendes Rechtsverständnis hat sich in Bezug auf das Rechtsregime der Antarktis gerade nicht durchgesetzt.

Ein umfassendes Übereinkommen für die Arktis könnte allerdings auch mit Bezug auf andere Präzedenzen verhandelt werden: regionale Meereskonventionen. Das Umweltprogramm der UN (UNEP) startete 1974 ein Programm für die Förderung solcher Konventionen. Inzwischen gibt es 13 regionale Meeresaktionspläne, die daraus hervorgegangen sind, sowie weitere fünf Strategien oder Aktionspläne, die partnerschaftlich mit dem Programm verbunden sind. Nicht alle Meeresaktionspläne sind mit einer entsprechenden Meeresschutzkonvention verknüpft. Der Mittelmeeraktionsplan etwa bereitete den Weg für die Barcelona-Konvention von 1976. In der Ostasiatischen Meereskooperation wurde der Aktionsplan demgegenüber nicht verrechtlicht. Dass die Aktionsprogramme durch einen rechtsverbindlichen Hintergrund effektiver werden, ist nicht ausgemacht. Die nicht verrechtlichte Arctic Environmental Protection Strategy (AEPS) des Arktischen Rates von 1991 zählt jedenfalls zu den partnerschaftlich assoziierten Programmen und kann sich mit dem bisher Erreichten durchaus sehen lassen.

Die Vorschläge für eine umfassende Konvention in der Arktis sind über diese Bedenken hinaus mit mindestens drei Schwierigkeiten konfrontiert. Erstens ist derzeit keine große Bereitschaft der Mitglieder des Arktischen Rates zu erkennen, sich auf einen entsprechenden Verhandlungsprozess einzulassen. Zweitens würde ein solcher - selbst wenn die Staaten sich dazu bewegen ließen - sicher sehr lange dauern und beträchtliche Ressourcen in Anspruch nehmen, da Staaten in der Regel weniger bereit sind, sich auf weitreichende Festlegungen im Rahmen rechtsverbindlicher Abkommen einzulassen. Eine Konvention könnte sich somit als zu starr erweisen, um in der sich schnell wandelnden Arktis flexibles Regieren zu ermöglichen. Drittens ist das Völkerrecht auch heute noch eine überwiegend zwischenstaatliche Angelegenheit. Zwar sind zahlreiche Ausnahmen bekannt, aber es ist davon auszugehen, dass es schwieriger werden würde, den einflussreichen Status zu wahren, den die indigenen Völker in der Zusammenarbeit mit den Arctic Eight jetzt haben. Das gälte umso mehr, wenn ihr Status in einer Konvention festgelegt würde und damit möglicherweise Rechtsfolgen für bestimmte Ansprüche konstruiert werden könnten. Das hatte schon die Verhandlung zum Arktischen Rat beinahe zum Scheitern gebracht, weil insbesondere die USA wegen der möglichen Rechtsfolgen Vorbehalte gegen die Einbindung der indigenen Völker als formell anerkannte Teilnehmer hatten.

Der Arktische Rat

Die genannten Probleme können vom Arktischen Rat weitgehend vermieden werden. Sein unverbindlicher und informeller Charakter machen ihn ausreichend flexibel und zumindest potenziell inklusiv. Er verdankt seine Gründung der Zusammenführung von drei Initiativen. Michail Gorbatschow hatte in seiner berühmten Murmansk-Rede 1987 vorgeschlagen, die Arktis zu einer Region des Friedens und der Umwelt zu machen. Der auf die Umwelt bezogene Teil des Vorschlages wurde von Finnland aufgegriffen, das 1989 den sogenannten Rovaniemi-Prozess initiierte. Der führte nach weiteren Treffen zur erwähnten AEPS von 1991. Der Prozess kam kanadischen Ideen für ein zirkumpolares Gremium entgegen, und so drängten die Kanadier auf eine entsprechende Weiterentwicklung. Die AEPS ging dann 1996 als Umwelt- und Naturschutzsäule in den mit der Ottawa-Erklärung etablierten Arktischen Rat ein, dessen zweite Säule die Förderung nachhaltiger Entwicklung in der Arktis ist.

Der Arktische Rat hat zwei Hauptebenen. In erster Linie dient er als high-level-Forum, das alle zwei Jahre auf Ministerebene stattfindet. Die eigentliche Arbeit des Arktischen Rates findet aber in zurzeit sechs Arbeitsgruppen statt, die sich mit Naturschutz, Meeresschutz, Katastrophenschutz, arktischem Umweltmonitoring, nachhaltiger Entwicklung und der Bekämpfung von Umweltgiften befassen. Sie sind vor allem dazu da, Wissen zu generieren, das dann im Hinblick auf die Ziele der arktischen Zusammenarbeit in Empfehlungen einfließt. Dass sechs Organisationen, die arktische indigene Völker repräsentieren, einen permanenten Teilnehmerstatus besitzen, der sie den Staaten außer in der Beschlussfassungskompetenz weitgehend gleichstellt, darf als eine Besonderheit des Arktischen Rates gelten. Aber der Rat bietet auch einer ganzen Reihe von Netzwerken bzw. interessierten Akteuren die Gelegenheit, an der Meinungsbildung mitzuwirken. Seine Inklusivität, sowohl, wenn es um die Repräsentation der Interessen der arktischen Bewohnerinnen und Bewohner geht, als auch bei der weitreichenden Einbindung von anderen stakeholdern und Experten, ist eine Stärke des Arktischen Rates. Als weitere Stärke sehen viele Beobachter gerade seine durch die Unverbindlichkeit gewährleistete Flexibilität. Als agenda setter und Meinungsbildner kann der Rat somit vier Funktionen erfüllen: Generierung von Wissen, Aussprache praktischer Empfehlungen, Repräsentation und Bündelung arktischer Belange in relevanten globalen Foren sowie Unterstützung der arktischen Staaten bei der Implementierung empfohlener Maßnahmen.

Obwohl dem Arktischen Rat hierbei durchaus Erfolg bescheinigt wird, gibt es auch Kritik. Vor allem wird bemängelt, dass die Wissensgenerierung und auch die praktischen Empfehlungen keine verbindlichen Regulierungsfolgen haben und darum viele Erkenntnisse und investierte Arbeit wirkungslos verpuffen. Eine weitere oder gar regionale Integration durch den Rat ist unwahrscheinlich. Dazu sind die Widerstände einzelner Staaten, insbesondere der USA, gegen jede Form starker multilateraler Einbindung jenseits genau spezifizierter funktionaler Arrangements zu groß. Vorschläge, die den Rat daher als regionale Regulierungsinstanz sehen, sind zum Scheitern verurteilt.

Aber er bietet die Möglichkeit, jenseits der national jeweils unterschiedlichen Umgangsweisen mit den arktischen indigenen Völkern, deren transnationale Verbreitung und Interessen zu repräsentieren, zu artikulieren und in den politischen Prozess einzuspeisen. Trotz oder wegen dieser Inklusivität kann der Rat zum anderen sehr exklusiv sein, wenn es um die Zulassung von anderen Organisationen oder Staaten als Beobachter geht. Einige nicht-arktische Staaten wie China, aber auch die EU drängen auf Beobachterstatus im Arktischen Rat. Gelegentlich wird gefordert, dass den Beobachtern zugleich stärkere Beteiligungsmöglichkeiten zugesprochen werden sollten, sowie der Status eines permanenten Beobachters kreiert werden sollte. Da die Zulassung als Beobachter auf dem Konsensprinzip beruht, hatten es einzelne Staaten leicht, politisch missliebige Akteure außen vor zu halten. Der EU wurde der Status zum Beispiel mit Verweis auf deren Handelsbeschränkungen für Robbenprodukte verwehrt, und auch das WWF-Arktisprogramm musste schon um die Zulassung bangen, als bestimmte Kampagnen einigen Mitgliedern nicht gefielen.

Arktisches Recht und Regieren

Die sichere und nachhaltige Nutzung arktischer Ressourcen, der Schutz des Lebensraumes Arktis sowie die Gewährleistung einer Entwicklung, die vor allem auch den indigenen Völkern zugute kommt, stellen große Herausforderungen an Recht und Regieren in der Arktis. Um diese bewältigen zu können, muss auf alle drei rechtlichen Regelungsformen zurückgegriffen werden: SRÜ, multilaterale Konventionen und Arktischer Rat.

Die Frage der Nationalisierung der Meeresböden im Arktischen Ozean und die damit verbundenen Grenzfestlegungen können nur bilateral bzw. auf der Grundlage der Empfehlungen der Festlandsockelkommission geklärt werden. Eine Multilateralisierung wäre hier vermutlich kontraproduktiv. Die Grenzkonflikte sind entweder schon gelöst, auf dem Weg einer Lösung oder können auf absehbare Zeit noch ohne Folgeschäden ungelöst bleiben. Natürlich sollte die Festlandsockelkommission zuverlässig und nach für alle gleichen und transparenten Kriterien eine Festlegung der geografischen Grenzen der Nutzungsrechte vornehmen.

Auf einer breiteren Grundlage innerhalb des SRÜ müssen allerdings die Lösungen für die Nordwest- und die Nordostpassage gefunden werden, an denen nicht nur die arktischen Schifffahrtsnationen ein Interesse haben. Ein schrittweises Vorgehen über eine vorläufige Einigung der Hauptakteure und -interessenten, Kanada, USA, Russland, der EU und möglicherweise China, könnte hier einen Ansatz bieten. Das Problem wird zu den schwierigsten in der Arktis gehören, aber mit dem Rückgang des Eises auch zu den dringlichsten werden. In beiden Passagen müssten gigantische Infrastrukturinvestitionen vorgenommen werden, um sie sinnvoll nutzen zu können. Auch wenn Kanada und Russland die Nutzung wollten, könnten sie diese nicht alleine stemmen. Vielleicht bieten sich entsprechende joint ventures an, um win-win-Situationen zu kreieren, in deren Schatten eine Einigung über den seerechtlichen Status der Passagen erfolgen kann. Aber selbst dann besteht weiter Regelungsbedarf für das Management der entsprechenden Nutzungsrisiken und -folgen. Das gilt auch für die Ressourcenerschließung im Arktischen Ozean. Hierfür bleiben funktionalspezifische und rechtsverbindliche Abkommen unverzichtbar. Ihren Aushandlungsprozess kann der Arktische Rat mit seinen Möglichkeiten befördern.

Die Rolle des Arktischen Rates als eine Koordinationsstelle für die gemeinsamen Interessen der arktischen Staaten und eines Informations- und Austauschsforums würde sicher nicht gefährdet, wenn Drittstaaten, die Interesse an einer Nutzung der Arktis im Rahmen der völkerrechtlichen Regelungen haben oder über entsprechende Organisationen und Programme selbst an der Forschung über arktische Umwelt- und Naturräume und ihre Bewohner beteiligt sind, als Beobachter des Rates zugelassen werden. Das gälte allerdings nicht mehr, wenn solchen Staaten weitergehende Beteiligungsrechte zugestanden würden. Das würde zum einen den Wert des Arktischen Rates als Forum für die arktischen Staaten selbst mindern. Zum anderen würde es die herausgehobene Stellung der indigenen Völker relativieren. Daher sollte der Rat eine Organisation bleiben, in der die Entscheidungsfindung den Arctic Eight und die aktiven Teilnahmerechte diesen und den Vertretern der arktischen Bewohner vorbehalten bleiben. Das muss nicht bedeuten, dass auf eine Koordinationsstelle für arktische Belange, die auch nicht-arktischen Staaten offen steht, verzichtet werden muss. Zwischen internationalen Organisationen gibt es inzwischen zahllose thematische Koordinationsgremien. UNEP zum Beispiel hat in Norwegen ein regionales Büro, das eine solche Funktion übernehmen könnte.

Recht und Regieren in der Arktis sind noch lange nicht ausgereift, und es wird noch dauern, bis Konsens über geeignete Formen und Foren besteht. Doch es sollte klar geworden sein: Ein eskalierender Konflikt um die Arktis ist keinesfalls programmiert.

Fussnoten

Fußnoten

  1. Vgl. Susan Joy Hassol (Hrsg.), Der Arktis-Klima-Report. Die Auswirkungen der Erwärmung, Hamburg 2005.

  2. Vgl. Donald L. Gautier et al., Assessment of Undiscovered Oil and Gas in the Arctic, in: Science, (2009) 324, S. 1175-1179.

  3. Helga Haftendorn, Auf dünnem Eis, in: Internationale Politik, (2009) 4, S. 1-4.

  4. Vgl. Margaret Blunden, The New Problem of Arctic Stability, in: Survial, (2009) 5, S. 121-141.

  5. Vgl. Ingo Winkelmann, Feste Spielregeln für die Aufteilung des Arktischen Ozeans, SWP-Aktuell 53, Berlin 2008.

  6. Vgl. Geir Hønneland, Partner oder Konkurrenten? Russland und Norwegen, in: Osteuropa, (2011) 1-2 (i.E.).

  7. Vgl. Russia Open for Dialogue on Arctic Problems, 11.12.2010, online: http://en.rian.ru/Environment/20101211/
    161735444.html (14.1.2011).

  8. Vgl. Christoph Humrich/Klaus Dieter Wolf, Krieg und Frieden in der Arktis, in: Osteuropa, (2011) 1-2 (i.E.).

  9. Vgl. Sinah Marx, Die Macht am Nordpol. Warum ein Krieg wahrscheinlich ist, in: Internationale Politik und Gesellschaft, (2010) 1, S. 96-111.

  10. Vgl. Kristian Åtland, Ent- oder Re-militarisierung? Russlands Militärpolitik in der Arktis, in: Osteuropa, (2011) 1-2 (i.E.).

  11. Vgl. Indra Øverland, Russlands Energiepolitik im Hohen Norden, in: Osteuropa, (2011) 1-2 (i.E.).

  12. Sehr gute Überblicke über Seerechtsfragen in der Arktis finden sich in: Rüdiger Wolfrum, The Arctic in the Context of International Law, in: Georg Witschel et al. (eds.), New Chances and New Responsibilities in the Arctic Region, Berlin 2010, S. 37-47, und bei Alexander Proelß/Till Müller, The Legal Regime of the Arctic Ocean, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, (2008) 3, S. 651-668.

  13. Uwe Jenisch, Eine Verfassung für die Meere, Bonn 1995.

  14. Eine sehr gute Zusammenfassung der entsprechenden Regularien bietet: Karl Hinz, Wem gehört die zentrale Arktis um den Nordpol und wer ist zuständig für den Festlandsockel der Antarktis?, in: Polarforschung, (2009) 2-3, S. 55-70.

  15. Alun Anderson, The Great Melt, in: World Policy Journal, (2009) 3, S. 53-64.

  16. Der Paragraf wurde auf Drängen Kanadas in das SRÜ aufgenommen.

  17. Vgl. Michael Byers, Who owns the Arctic?, Vancouver 2009.

  18. Vgl. Timo Koivurova, Alternatives for an Arctic Treaty, in: Review of European Community & International Environment Law, (2008) 1, S. 14-26.

  19. Vgl. Rob Huebert/Brooks B. Yaeger, A New Sea, Oslo 2008; Timo Koivurova/Eric J. Molenaar, International Governance and the Regulation of the Marine Arctic, Oslo 2010.

  20. Vgl. Arctic Search and Rescue Treaty in Works, 6.1. 2011, online: www.cbc.ca/canada/north/story/2011/01/
    06/arctic-search-rescue-treaty.html (14.1. 2011).

  21. Andreas Fischer-Lescano/Gunther Teubner, Regimekollisionen, Frankfurt/M. 2006.

  22. Vgl. Erika Lennon, A Tale of two Poles: A Comparative Look at the Legal Regimes in the Arctic and Antarctic, in: Sustainable Development Law and Policy, (2008) 3, S. 32-36.

  23. Vgl. Ellen S. Tenenbaum, A World Park Antarctica, in: Virginia Environmental Law Journal, (1990) 1, S. 109-136.

  24. Vgl. Jutta Brunnée, Common Areas, Common Heritage, and Common Concern, in: Daniel Bodansky/Jutta Brunnée/Ellen Hey (eds.), The Oxford Handbook of International Environmental Law, Oxford 2007.

  25. Vgl. www.unep.org/regionalseas/about/default.asp (14.1.2011).

  26. Vgl. Olav Schram Stokke, A Legal Regime for the Arctic?, in: Marine Policy, (2007) 4, S. 402-406.

  27. Vgl. Timo Koivurova/Leena Heinämäki, The Participation of Indigenous Peoples in International Norm-making in the Arctic, in: Polar Record, (2006) 221, S. 101-109.

  28. Vgl. David Scrivener, Environmental Cooperation in the Arctic, Oslo 1996; Oran R. Young, Creating Regimes, Ithaca/NY 1998.

  29. Eine umfassende Übersicht über die Arbeit des Arktischen Rates bis 2006 findet sich bei: Timo Koivurova/David L. Vanderzwaag, The Arctic Council at 10 Years, in: University of British Columbia Law Review, (2007) 1, S. 121-194.

  30. Inuit Circumpolar Council (ICC), Russian Association of Indigenous Peoples of the North (RAIPON), The Saami Council, Aleut International Association (AIA), Arctic Athabaskan Council, Gwich'in Council International.

  31. Vgl. Kirsti Stuvøy/Brigt Dale, Wissen ist Macht. Der Arktische Rat, in: Osteuropa, (2011) 1-2.

  32. Vgl. O.S. Stokke (Anm. 26).

  33. Ders./Geir Hønneland (eds.), International Cooperation and Arctic Governance, London 2007.

  34. Vgl. The Arctic Governance Project, Arctic Governance in an Era of Transformative Change: Critical Questions, Governance Principles, Ways Forward, 14.4.2010, online: www.arcticgovernance.org (14.1.2011).

Dr. rer. pol., geb. 1973; derzeit Vertretung der Professur für politische Theorie am Institut für interkulturelle und internationale Studien der Universität Bremen; Mitarbeiter der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK), Baseler Straße 27-31, 60329 Frankfurt/M. E-Mail Link: humrich@hsfk.de