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Hat Deutschland ein demokratisches Wahlsystem?


18.1.2011
Das derzeit geltende Wahlsystem zum Deutschen Bundestag weist fundamentale Demokratiedefizite auf. Aus diesem Grund ist eine demokratische Wahlreform überfällig.

Einleitung



Nach herrschender Auffassung steht außer Frage: Deutschland ist eine repräsentative Demokratie mit demokratischen Wahlen. Das über sechzig Jahre nur wenig veränderte Wahlsystem mit zwei Stimmen, Direktmandaten und starren Parteienlisten ist Generationen von Wählerinnen und Wählern als demokratisches Wahlverfahren vertraut. Und es hat bekannte Stärken: So wird die Wahl von Splitterparteien ins Parlament vermieden, wodurch sich relativ leicht stabile Regierungen bilden lassen. Zudem verfügen die Parteien, etwa durch Frauenquoten bei der Besetzung der Parteienlisten, über große Gestaltungspotentiale.

Diese Stärken sind allerdings nicht auf das geltende deutsche Wahlsystem beschränkt; sie ergeben sich vielmehr aus Regelungen, die Teil vieler Wahlsysteme sind, nämlich aus einer Prozenthürde der Stimmenverrechnung und der starken Stellung der Parteienwahl. Umgekehrt hat das politische System der Bundesrepublik an Glanz verloren: Handlungsfähige Regierungen zu bilden ist im inzwischen entstandenen Fünfparteiensystem schwieriger geworden, und die bis in die 1970er Jahre hinein sehr hohe Wahlbeteiligung hat sich immer weiter verringert.[1] Vor allem aber empfinden die Deutschen ihr politisches System immer weniger als Demokratie: Nach einer im November 2010 durchgeführten Forsa-Umfrage erklärten nur mehr 17 Prozent der Befragten, das Volk habe in der aktuellen deutschen Demokratie etwas zu sagen; lediglich vier Prozent glauben, Wahlentscheidungen würden in starkem Maße die Richtung der Politik bestimmen.[2] Die Gründe für diese Distanz zwischen Volk und demokratischem Staat sind vielfältig; das geltende Wahlsystem dürfte zur Misere zumindest unterschwellig beitragen, denn es weist fundamentale Defizite auf. So erfüllt es die Demokratieanforderungen der unmittelbaren und gleichen Wahl nicht.

Unmittelbare Wahl? Nach bisherigem Wahlrecht ist etwa die Hälfte der Abgeordneten nicht unmittelbar wählbar; vielmehr bestimmen die Parteien durch die Reihenfolge auf ihren Kandidatenlisten selbst darüber, welche Kandidaten voraussichtlich in den Bundestag einziehen und welche geringe oder keine Chancen darauf haben - eine Verletzung der Wählersouveränität. Dies zeigt sich insbesondere dann, wenn nicht oder abgewählte Direktwahlkandidaten dennoch über ihre Parteiliste ins Parlament gelangen.

Gleiche Wahl? Zu viele Wählerstimmen für eine Partei können zu Mandatsverlusten führen - eine geradezu groteske Verletzung der Anforderung gleicher Wahl, die das Bundesverfassungsgericht 2008 für verfassungswidrig erklärt hat. Dabei geht es nicht nur um Ausnahmefälle, etwa besondere Nachwahlen, sondern um eine grundlegende Fehlkonstruktion des geltenden Wahlrechts. In diesem System sind Zweitstimmen für Landeslisten mit Überhangmandaten (Überhanglisten) wertlos, ja sogar schädlich.[3] Mit Überhangmandaten wird nicht nur die personelle Mandatsverteilung, sondern das Stärkeverhältnis zwischen den Bundestagsfraktionen mehrheitswahlrechtlich beeinflusst. Da die ehemals großen Parteien, vor allem CDU und CSU, trotz ihrer Zweitstimmenverluste immer noch den Löwenanteil der Direktmandate erhalten, treten inzwischen regelmäßig viele Überhangmandate auf (2009 waren es 24), die wahlentscheidend sein können. Damit besteht keine klare Verhältniswahl mehr. Zudem können sich aus der Grundmandatsregelung grotesk ungleiche Erfolgswerte von Wählerstimmen ergeben. Gewinnt beispielsweise eine Partei zwei Prozent der Zweitstimmen (entsprechend zwölf Abgeordneten) und drei Direktmandate, so zieht sie mit ihren zwölf Abgeordneten als Fraktion ins Parlament ein; erreicht eine Partei mit 4,9 Prozent Zweitstimmenanteil (entsprechend einem Anspruch auf 29 Abgeordnete) lediglich ein Direktmandat, stellt sie nur einen Abgeordneten im Parlament.[4] Schließlich kann die Größe der Wahlkreise, das heißt die Zahl der Wahlberechtigten in Direktwahlkreisen, nach dem geltenden Bundeswahlgesetz um bis zu 25 Prozent schwanken.[5] Um gewählt zu werden, brauchen bestimmte Abgeordnete also weniger Wählerstimmen als andere Abgeordnete.

Klare und motivierende Wahlen? Das Wahlsystem, in dem Elemente der Verhältnis- und der Mehrheitswahl über drei Ebenen (Wahlkreis, Land, Bund) kombiniert werden, ist insbesondere durch die anfallenden Überhangmandate wenig durchsichtig. Zudem motiviert es wegen der starren Kandidatenlisten Kandidierende sowie Wählerinnen und Wähler weit weniger zur Beteiligung, als dies in einer vitalen Demokratie wünschenswert wäre. Angesichts dieser fundamentalen Mängel des geltenden Wahlsystems und der gewachsenen Distanz zwischen Bevölkerung und Staat erscheint eine demokratische Wahlreform überfällig. Diese könnte ein erster Schritt dazu sein, verlorengegangenes Vertrauen in die repräsentative Demokratie wiederzugewinnen. Eine Chance hierzu bietet sich dadurch, dass das Bundesverfassungsgericht den Deutschen Bundestag aufgefordert hat, das Bundeswahlgesetz bis zum 30. Juni 2011 so zu ändern, dass keine negativen Stimmgewichte mehr entstehen können.[6] Voraussetzung einer solchen Reform wäre allerdings eine öffentliche Wahlsystemdiskussion. Die Bundestagsparteien behandeln die Problematik aber offensichtlich bisher so geheim wie möglich, mit dem Ziel, mit minimalen wahlrechtlichen Reparaturen über die Runden zu kommen; ja, allem Anschein nach fürchten sie eine öffentliche Diskussion über Wahlrechtsfragen. Die Sensibilität der Bevölkerung und der Medien für das problematische Verhältnis zwischen Bürgerinnen und Bürgern und dem Parteienstaat ist allerdings gewachsen. Zudem besteht ein Interessenkonflikt zwischen den Parteien darüber, wie negative Stimmgewichte beseitigt werden sollen: Während insbesondere CDU und CSU von der Erhaltung von Überhangmandaten profitieren, werden die anderen Parteien durch Überhangmandate benachteiligt. An diesem Interessenkonflikt scheiterte im Frühjahr 2009 der Antrag von Bündnis 90/Die Grünen, das Problem durch die bundesweite Verrechnung von Überhangmandaten mit Listenmandaten derselben Partei zu lösen.[7] Umgekehrt treffen unionsnahe Optionen auf breiten Widerspruch, unverbundene Landeslisten einführen zu wollen, so dass keine negativen Stimmgewichte mehr anfallen, aber alle Überhangmandate erhalten bleiben. Hiermit wären nämlich nicht nur alle kleineren und mittleren Parteien benachteiligt; auch das auf die Annahme eines Staatsvolks gegründete Staatsverständnis der Bundesrepublik würde in Frage gestellt. Zudem ergäben sich andere normative und organisatorische Probleme, etwa mit Bezug auf die Handhabung der Fünfprozenthürde der Stimmenverrechnung. Ähnliche Probleme stellen sich Kompromissentwürfen einer schonenden Problemlösung.[8] Diese schließen negative Stimmgewichte nicht völlig aus, erfüllen insofern also nicht die Auflage des Bundesverfassungsgerichts, produzieren aber neue normative Komplikationen: So würde etwa nicht mehr jeder Wahlkreis durch den jeweiligen Wahlsieger im Parlament repräsentiert. Das Bundeswahlgesetz sollte daher nicht nur reformiert werden, um neues Vertrauen in den demokratischen Staat zu gewinnen; es geht auch darum, ein normatives und wahlrechtspolitisches Chaos zu vermeiden.


Fußnoten

1.
Während die Beteiligung an Bundestagswahlen noch in den 1970er Jahren bei über 90 Prozent lag (Spitzenwert: 91,1 Prozent im Jahr 1972), sank sie danach weitgehend kontinuierlich bis auf 70,8 Prozent bei der letzten Bundestagswahl im Herbst 2009. Damit liegt sie nur noch um rund vier Prozentpunkte höher als die Beteiligung an den Präsidentschaftswahlen 2008 (66,6 Prozent) in den USA, einem Land mit traditionell sehr geringer Wahlbeteiligung.
2.
Vgl. Forsa-Umfrage für den "Stern", zit. nach Spiegel Online vom 11.11.2010, online: www.spiegel.de/politik/deutschland/
0,1518,728640,00.html (2.12.2010).
3.
Genaueres dazu unter www.wahlrecht.de/news/2009/08.htm (2.12.2010).
4.
Die häufig kritisch thematisierte Fünfprozenthürde der Stimmenverrechnung schränkt die Erfolgswertgleichheit von Wählerstimmen zwar ein; sie erfüllt aber eine wichtige wahlpolitische Funktion (Verhinderung von Parteienzersplitterung) und wirkt für alle Parteien gleichermaßen und berechenbar. Deshalb halte ich sie, anders als Überhangmandate und die Grundmandatsregelung, für legitim.
5.
§3 Abs. 1 Nr. 3 BWG. In einzelnen Bundesländern sind noch größere Abweichungen zugelassen: vgl. www.wahlrecht.de/landtage/stgh.htm (2.12.2010).
6.
Vgl. www.bundesverfassungsgericht.de/
entscheidungen/cs20080703_
2bvc000107.html (2.12.2010).
7.
Bundestagsdrucksache 16/885, online: http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/
16/118/1611885.pdf (2.12. 2010).
8.
Vgl. Kai-Friederike Oelbermann/Friedrich Pukelsheim/Matthias Rossi/Olga Ruff, Eine schonende Verbindung von Personen- und Verhältniswahl zum Abbau negativer Stimmgewichte bei Bundestagswahlen. Institut für Mathematik, Universität Augsburg 2010, online: http://opus.bibliothek.uni-augsburg.de/volltexte/2010/1636/pdf/
mpreprint_10_011.pdf (2.12.2010).

 

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