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Grundsätzliches zur Wahlreformdebatte


18.1.2011
Die wichtigste Aufgabe einer Reform des Wahlgesetzes ist die Beseitigung der Überhangmandate, um das demokratietheoretische Risiko einer nichtlegitimierten Mehrheit und Regierung zu bannen.

Einleitung



Die Bundestagswahl vom 27. September 2009 kann mit Fug und Recht als historische Zäsur in der Geschichte der Wahlen und der Parteienstruktur der Bundesrepublik Deutschland betrachtet werden. Nie zuvor waren die "kleinen" Parteien FDP, Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke so stark, nie zuvor die "großen" Parteien SPD und CDU/CSU so schwach. In der Tat kann man ihnen das Attribut "groß" nur noch mit gewissen Einschränkungen zuschreiben und lediglich als Ausdruck ihrer relativen Stärke zu den (noch?) kleinen Parteien. Mit dem sich damit zumindest mittelfristig etablierten Fünfparteiensystem[1] deuten sich weit reichende Konsequenzen für die Regierungsbildung an.

Die neue Struktur des Parteiensystems hat aber noch eine andere, sich unmittelbar auf das Wahlergebnis auswirkende Folge. Die relative Schwäche der großen Parteien führte zu einem Rekord bezüglich einer besonderen Eigenheit des deutschen Wahlsystems: Mit insgesamt 24 Überhangmandaten, 21 davon für die CDU, drei für die CSU, entstanden bei der Bundestagswahl 2009 mehr Überhangmandate als je zuvor. Zwar war schon mit der Wiedervereinigung ein sprunghafter Anstieg der Überhangmandate zu verzeichnen gewesen, aber was vorher ein Phänomen war, das vor allem in den neuen Bundesländern zu verzeichnen war, ist nun auch im Westen im großen Maßstab aufgetreten (sh. Abbildung in der PDF-Version).

Der Grund hierfür liegt in der schon beschriebenen Parteienstruktur. Überhangmandate entstehen besonders leicht, wenn eine Partei mit weniger als 50 Prozent der Zweitstimmen in einem Bundesland annähernd alle Direktmandate in diesem Bundesland gewinnen kann.[2] Aufgrund der starken Position der Linken (bzw. früheren PDS) in den ostdeutschen Bundesländern war es dort für CDU oder SPD daher leicht, auch mit nur 35 bis 40 Prozent der Zweitstimmen den Großteil der Direktmandate zu erringen, womit Überhangmandate entstanden. Die Zunahme von allen drei kleinen Parteien im Westen führt nun dort zu demselben Effekt.

Wichtiger noch als die absolute Anzahl der Überhangmandate ist jedoch die Differenz an Überhangmandaten zwischen Union und SPD, da diese den relativen Vorteil ausdrückt, den eine Partei beziehungsweise ein Lager durch die Überhangmandate gegenüber dem anderen Lager erzielt. Dieser Vorteil fiel 2009 für die Union fast doppelt so hoch aus wie beim bisherigen Rekordvorteil, der 1998 zu Gunsten der SPD entstanden war, als diese alle 13 Überhangmandate, die damals entstanden waren, für sich verbuchen konnte. Dieser Vorteil von 24 Mandaten entspricht immerhin über vier Prozent der regulären Anzahl von Mandaten im Bundestag. Oder, um es noch anschaulicher auszudrücken: Die Union erhält dank der Überhangmandate so viele zusätzliche Sitze, wie sie normalerweise für rund 1,75 Millionen zusätzlicher Zweitstimmen erhalten hätte; das entspricht ziemlich genau der Zahl aller gültigen Zweitstimmen, die in Berlin abgegeben wurden. Durch die Überhangmandate entstand der Union also ein "stimmwertgleicher Vorteil" in Mandaten, der dem Effekt entsprach, als ob eine virtuelle Großstadt von Unionswählern in der Größenordnung von Berlin vom Himmel gefallen sei.

Überhangmandate sind also mehr denn je präsent als Begleitphänomen von Bundestagswahlen - mit potenziell folgenschweren Konsequenzen. Besondere Brisanz gewinnt das Problem der Überhangmandate noch einmal dadurch, dass der Gesetzgeber durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum so genannten "negativen Stimmgewicht" vom Juli 2008[3] dazu verpflichtet ist, das Wahlsystem bis zum Sommer 2011 so neu zu regeln, dass der Effekt des negativen Stimmgewichts nicht mehr auftreten kann. Unter negativem Stimmgewicht versteht man den Effekt, dass eine Partei durch zusätzliche Zweitstimmen weniger Sitze erhalten kann.[4] Zwar hat sich das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil nicht explizit dazu geäußert, ob Überhangmandate verfassungsgemäß sind, aber dennoch gibt es einen starken Zusammenhang zwischen Überhangmandaten und dem Auftreten des negativen Stimmgewichts. Es sind zwar Überhangmandate vorstellbar, ohne dass es zum Effekt des negativen Stimmgewichts kommt, umgekehrt ist dieser Effekt aber immer mit dem Auftreten von Überhangmandaten verbunden. Die Abschaffung oder Neutralisierung der Überhangmandate wäre also eine hinreichende, wenn auch nicht notwendige Bedingung zur Beseitigung des negativen Stimmgewichteffekts.

Es gibt für den Gesetzgeber daher in der jetzigen Situation zwei Vorgehensweisen: Er kann sich zum Einen auf eine Korrektur des Wahlsystems beschränken, die sich ausschließlich auf den Effekt des negativen Stimmgewichts fokussiert. Diese technizistische, "enge" Lösung würde jede Perspektive auf das Wahlsystem, die über den zu behebenden Defekt hinausgeht, ignorieren und im Zweifelsfall sogar in Kauf nehmen, dass sich gewisse Aspekte des Wahlsystems unter dieser Lösung verschlechtern würden, solange alles im formalen Sinn den Auflagen des Verfassungsgerichts entspricht. Die zweite Vorgehensweise möchte ich als "integrative" Lösung bezeichnen. Sie besteht darin, dass sie die Kritik des Verfassungsgerichts zum Anlass nimmt, das Wahlsystem so anzupassen, dass es einerseits den Anforderungen des Urteils gerecht wird und gleichzeitig andere bestehende Mängel mit ins Visier nimmt. Bei der integrativen Sichtweise geht es vor allem darum, die Fähigkeit des Wahlsystems, seine wesentlichen Funktionen zu erfüllen, in vollem Umfange zu erhalten und möglicherweise sogar noch zu optimieren.

Diese Charakterisierung der beiden Lösungsansätze geht zugegebenermaßen von zwei Prämissen aus. Die erste besteht darin, dass das bestehende Wahlsystem in seinen Grundzügen so weitgehend wie möglich erhalten bleiben soll. Die zweite besteht in der Postulierung der Ansicht, dass es sich bei den Überhangmandaten um den derzeit gewichtigsten Defekt des Wahlsystems handelt, auf dessen Beseitigung es daher auch in erster Linie ankommt. Die erste Prämisse scheint mir aus zweierlei Gründen unproblematisch. Erstens gilt das deutsche Wahlsystem als Erfolgsmodell, das sich bewährt hat. Zweitens würde ein grundlegender Systemwechsel mit spürbaren Folgen für das Parteiensystem grundlegende Fragen der Legitimation aufwerfen. Die zweite Prämisse, nach der die Überhangmandate tatsächlich den größten Makel des Wahlsystems darstellen, gründet sich auf tiefer gehende Annahmen, was die essentiellen Funktionen des aktuellen Systems sind. Diese hängen offensichtlich davon ab, um welche Art von Wahlsystem es sich bei unserem System denn überhaupt handelt. Dieser Frage soll daher als nächstes nachgegangen werden.


Fußnoten

1.
Genau genommen handelt es sich um ein Sechsparteiensystem, da ja CDU und CSU getrennt gezählt werden müssen. Da diese jedoch in keinem Bundesland gegeneinander antreten, handelt es sich unter dem Aspekt des Parteienwettbewerbs um ein Fünfparteiensystem.
2.
Vgl. Joachim Behnke, Von Überhangmandaten und Gesetzeslücken, in: APuZ, (2003) 52, S. 21-28.
3.
Vgl. BVerfGE 121, 266.
4.
Der Effekt wurde erstmals beschrieben in: Hans Meyer, Der Überhang und anderes Unterhaltsames aus Anlaß der Bundestagswahl 1994, in: Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft, 77 (1994), S. 312-362.

 

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